Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
ми и дополнениями)1 и от 14 ноября 2002 г. (в редакции 31 декабря
2003 г., с изменениями и дополнениями).
Согласно Закону о гражданстве РСФСР 1991 г. и Положению
о Комиссии по вопросам гражданства, 1998 г. Комиссия была
учреждена в качестве совещательного и консультативного органа при Президенте РФ, обеспечивающего реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов
гражданства РФ и предоставления политического убежища в
РФ. К основным функциям Комиссии по вопросам гражданства
относились:
– предварительное рассмотрение заявлений о приеме, восста-
новлении в гражданстве РФ, прекращении гражданства РФ, приобретении двойного гражданства, предоставлении почетного гражданства РФ, политического убежища в РФ, а также подготовка по
ним предложений Президенту;
– анализ и обобщение практики применения законодательства
РФ о гражданстве и представлении политического убежища;
– участие в подготовке проектов федеральных законов по воп-
росам гражданства РФ, вносимым в Государственную Думу Президентом РФ;
– подготовка проектов Указов и распоряжений Президента РФ по
вопросам гражданства и предоставления политического убежища;
– подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и
предоставление их Президенту РФ.
С принятием нового Положения о Комиссии по вопросам
гражданства (утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября
2002 г.) Комиссия в большей мере трансформировалась в научноисследовательское и консультативное учреждение при Президенте,
осуществляющее информационное и аналитическое обеспечение
деятельности Президента РФ (п. 3 Положение о Комиссии по вопросам гражданства 2002 г.), утратила свои функции, связанные с
участием в подготовке законопроектов, а также проектов Указов и
распоряжений Президента по вопросам гражданства и предоставления политического убежища. Комиссия не осуществляет предварительное рассмотрение вопросов приобретения двойного гражданства и предоставления почетного гражданства РФ, поскольку это
уже не Президентские полномочия. Как уже указывалось, российский законодатель отказался от признания за границей РФ иного
гражданства, за исключением случаев, когда это предусмотрено
международным договором, и упразднил институт почетного гражданства РФ. За исключением указанных, иные функции Комиссии
1
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.
№ 17. Ст. 952; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 4. Ст. 302;
СЗ РФ. 1994 № 27. Ст. 2854; 2000. № 21. Ст. 2167.
311
по вопросам гражданства при Президенте РФ, предусматривавшееся в Положении о ней 1998 г., закреплены и в одноименном Положении 2002 г. К функции Комиссии по вопросам гражданства,
согласно Положению о ней 14 ноября 2002 г., по-прежнему относится и предварительное рассматриваемое заявление о приеме в
гражданство РФ, восстановлении в российском гражданстве, прекращении гражданства РФ, предоставлении политического убежища в РФ и подготовка по ним предложений Президенту РФ (п. 4).
Однако с учетом того, что Комиссия уже не осуществляет функцию
подготовки проектов Указов и распоряжений Президента РФ по
вопросам гражданства и политического убежища, то и функция
предварительного рассмотрения заявлений Комиссией становится
уже менее весомой.
К задачам и новым функциям Комиссии по вопросам гражданства при Президенте, закрепленным в Положении об этой Комиссии, утвержденном Указом Президента 2002 г. (с изменениями и дополнениями) и свидетельствующим о том, что Комиссия в
большей мере становится научно-исследовательским и консультативным учреждением при Президенте РФ, относятся следующие:
– информационное и аналитическое обеспечение деятельности
Президента РФ по реализации возложенных на него Конституцией
и Законом РФ о гражданстве полномочий в сфере гражданства и
политического убежища;
– «подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию
института российского гражданства»;
– «подготовка Президенту РФ предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о гражданстве и
предоставлении политического убежища, а также по разрешению
возникающих в этой сфере проблем» (п. 3 Положение 2002 г.);
– «взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства»;
– «участие в подготовке международных договоров Российской
Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам»;
– «участие в совещаниях, конференциях, иных мероприятиях
по вопросам гражданства РФ и предоставления политического убежища» (п. 4 Положения о Комиссии по вопросам гражданства при
Президенте РФ, 2002 г., с изменениями и дополнениями).
Согласно Закону о гражданстве РФ 31 мая 2002 г., помимо Президента Российской Федерации, к полномочным органам ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, относятся:
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы;
– федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и
312
консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за
пределами Российской Федерации.
В отличие от Закона о гражданстве 1991 г., в Законе 2002 г. не дано
наименование соответствующих федеральных органов исполнительной власти, которыми, как и в период действия Закона о гражданстве
1991г. являются Министерство внутренних дел (МВД) РФ и Министерство иностранных дел (МИД) РФ и их территориальные органы.
Полномочия МВД РФ и его территориальных органов, с одной
стороны, и МИД РФ и его заграничных подразделений (дипломатических представительств и консульских учреждений – с другой, предусмотренные Законом о гражданстве РФ 2002 г., в основном, совпадают между собой с разницей, что МВД и его территориальные
органы, осуществляющие одноименные полномочия во взаимоотношениях с лицами, проживающими на территории Российской Федерации, а МИД и дипломатические представительства и консульские
учреждения Российской Федерации в отношении лиц проживающих
за пределами территории РФ. «Список» полномочий указанных органов в сфере решения вопросов гражданства стал значительно больше
(многообразнее) в сравнении с перечнями, которые закреплялись за
этими органами по Закону о гражданстве РСФСР 1991 г.
Закон о гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. формулировал следу-
ющие виды полномочий МВД, МИД РФ и их территориальных органов, аналогичные тем, что закреплялись и в Законе о гражданстве
РСФСР от 28 ноября 1991 г.:
– определение наличия гражданства Российской Федерации;
– прием заявлений по вопросам гражданства РФ;
– проверка фактов и представленных для обоснования заявле-
ний по вопросам гражданства Российской Федерации документов;
обращение, в случае необходимости, с запросом о дополнительных
сведениях в соответствующие государственные органы;
– направление Президенту РФ заявлений по вопросам граж-
данства РФ, представленных для их обоснования документов и
иных материалов, а также заключения на данные заявления, документы и материалы для принятия Президентом РФ решения о
приеме в гражданство РФ или выходе из него в общем порядке,
восстановление в гражданстве, либо отмене решений по вопросам
гражданства Российской Федерации (п. «а» – «г» ст. 30, 31 Закона
о гражданстве РФ от 31 мая 2002 г.).
Оценивая последние из перечисленных полномочий федераль-
ных органов исполнительной власти, заметим, что в формулировке
Закона о гражданстве 2002 г. статус полномочных федеральных
органов исполнительной власти в сфере общего производства по делам о гражданстве РФ повышается, поскольку на них возлагается
не только техническая функция – передачи заявления и документов Президенту РФ для принятия решения в общем порядке, но и
представление, одновременно, своего «заключения на данные заяв-
313
ления, документы и материалы». Это означает, что роль компетентных федеральных органов исполнительной власти в общем порядке
решения вопросов гражданства Президентом РФ может быть достаточно весомой (но, конечно, на постпрезидентском уровне).
Помимо вышеперечисленных, согласно Закону о гражданстве
2002 г., к полномочиям МВД, МИД РФ и их территориальных органов можно отнести еще одно полномочие, однородное по содержанию с закреплявшимся в Законе о гражданстве 1991 г., но, по ряду
новелл, также повышающее статус соответствующих федеральных
органов исполнительной власти. В Законе 2002 г. сказано, что:
– полномочные федеральные органы исполнительной власти
(т. е. МВД, МИД, их территориальные органы) «рассматривают заявления по вопросам гражданства… и принимают решения по вопросам
гражданства РФ в упрощенном порядке» во всех случаях упрощенных
процедур, предусмотренных федеральным законом (п. «е» ст. ст. 30, 31
Закона о гражданстве РФ 2002 г.). Выше уже обращалось внимание
на то, что ранее в Законе о гражданстве 1991 г. соответствующее полномочие компетентных федеральных органов исполнительной власти
именовалось «регистрация в гражданстве». Новая формулировка полномочий этих органов «принимают решения по вопросам гражданства» – превышает конституционные нормативы.
В отличие от статусов МВД, МИД РСФСР и их территориальных органов, установленных Законом о гражданстве РСФСР
1991 г., за МВД, МИД РФ и их территориальными органами по
Закону о гражданстве 2003 г. зафиксирован, наряду с вышеперечисленными, ряд новых законодательных полномочий. Среди них
следующие:
– исполнение принятых Президентом РФ решений по вопросам
гражданства РФ;
– учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти, или его территориальным органом приняты
решения об изменении гражданства;
– оформление гражданства РФ детей в случаях, установленных
Федеральным Законом;
– отмена решений по вопросам гражданства РФ, если будет установлено, что «данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений», если факты использования подложных документов
или ложных сведений установлено в судебном порядке, – в случаях, если решение по вопросу гражданства было принято этим же
федеральным органом исполнительной власти (п. «д», «ж» – «и»
ст. 30–31 Закона о гражданстве РФ 2002 г.).
314
Законы и Положения о гражданстве советского периода не уде-
ляли внимания процессуальным аспектам порядков решения вопросов гражданства.
Впервые большое количество процессуальных норм, посвящен-
ных порядкам гражданства, к тому же объединенным в специальную главу, было включено в Закон о гражданстве СССР 1990 г.
Здесь выделялась гл. VI «Производство по рассмотрению заявлений и представлений по вопросам советского гражданства», состоявшая из девяти статей (против одной статьи в Законе о гражданстве СССР 1978 г.). Сходно с этим, в первом Законе о гражданстве
РСФСР 1991 г. также была выделена специальная глава соответствующего профиля: гл. VI «Производство по делам о гражданстве
РСФСР», состоявшая из шести статей. Закон о гражданстве РФ
31 мая 2002г., как и Закон СССР и РСФСР, принятые в период радикальных реформ конца ХХ столетия, также является не только
материально-правовым, но и процессуально-нормативным актом.
В его структуру входит гл. VII «Производство по делам о гражданстве РФ», состоящая из семи статей (ст. 32–38), где сформулированы процессуальные нормы.
Закон о гражданстве РФ 2002 г. устанавливает следующие про-
цессуальные правила решения вопросов гражданства:
– Прежде всего, в нем устанавливается форма обраще-
ния лица и орган, в который необходимо обращаться. Формой обращения, согласно Закону 2002 г., является заявление
(п. 1 ст. 32). Для сравнения: Закон о гражданстве СССР 1990 г.
также фиксировал только одну форму обращений физических лиц по вопросам гражданства – заявление (ст. ст. 37–
38 Закона о гражданстве СССР, 1990 г.). Закон же о гражданстве
РСФСР 1991 г. предусматривал две формы обращений физических
лиц по вопросам гражданства: заявление – как форму обращения
в органы внутренних и иностранных дел РСФСР по поводу приобретения российского гражданства в порядке регистрации, и хода-
тайство – как форму обращения к Президенту РСФСР по вопросу о
приобретении российского гражданства на основе общего порядка.
Установление двух форм обращений по вопросам гражданства, предусматривавшееся Законом о гражданстве РСФСР 1991 г., на наш
взгляд, было дефектной моделью правового регулирования, некорректной по отношению к иностранцам (лицам без гражданства) частью являющимися соотечественниками россиян, желающими приобрести российское гражданство. Закон 1991 г. как бы предполагал,
что сам соискатель российского гражданства, а не компетентный орган РСФСР, в конечной инстанции должен определять, на какую из
315
процедур приобретения гражданства РСФСР (РФ–России) – общую
либо регистрационную – он имеет право и, соответственно этому
выбирать форму обращения по вопросу гражданства (заявление о
регистрации, или ходатайство. В случае же ошибки в выборе формы
обращения на лицо, обращающееся по вопросам гражданства, выпадало «бремя» ожидания двух сроков решения вопросов о предоставлении российского гражданства – если отклонялось (в течение
6 месяцев) заявление о регистрации в гражданстве, то надо было,
подав уже ходатайство о приеме в гражданство в общем порядке,
ожидать 9 месяцев для нового решения вопроса. Закон о гражданстве РФ 2002 г. также различает два порядка приобретения
гражданства: общий и упрощенный, однако производства по делам
о гражданстве в обоих случаях инициируются в одинаковой (одной
и той же) форме – путем подачи заявления по месту жительства
заявителя (п. 1 ст. 32 Закона РФ 2002 г.).
Органами, в которые подаются заявления по вопросам гражданства по Закону 2002 г. (как и по предшествовавшему ему Закону о гражданстве РСФСР 1991 г.) являются (и являлись с
1991 г.): территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (органы внутренних дел Российской Федерации), если
заявитель проживает (проживал) на территории Российской Федерации; дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, если заявитель проживает (проживал)
за пределами Российской Федерации и не имеет места жительства на
территории РФ (п. 1 ст. 32 Закона о гражданстве РФ 2002 г.).
Помимо формы обращения Закон о гражданстве РФ 2002 г.,
как и Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г., регулирует наиболее
важные признаки (аспекты) порядка подачи и оформления заявлений и документов, необходимых для приобретения (прекращения)
гражданства Российской Федерации. В нем закрепляется, что заявление о гражданстве подается лично заявителем, в письменной
форме, в соответствии с установленными реквизитами и им подписывается. К заявлению прилагаются необходимые документы
«применительно к конкретным основаниям приобретения или
прекращения гражданства РФ». Как указывает Закон, их перечень «определяется положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации» (п. 4 ст. 33 Закона о гражданстве
2002 г.). Аналогичные требования закреплялись и в Законе о
гражданстве РСФСР (РФ–России) 1991 г. (ст. 39).
Согласно Законам о гражданстве РФ 2002 г., обязательным компонентом процедуры оформления заявлений по вопросам гражданства РФ является внимание государственной политики и консульского
сбора (в законе 1991 г. о консульских сборах не упоминалось). Соответствующие выплаты взимались «при подаче заявлений о приеме в
гражданство РФ, а также при определении гражданства РФ». Причем,
«по заявлениям заинтересованных лиц на территории РФ взимается
316
государственная пошлина, а за пределом Российской Федерации – консульский сбор в порядке, установленном законодательством Российской Федерации» (п. 1 ст. 34 Закона 2002 г.). В Законе 2002 г. нет нормы, содержавшейся в Законе о гражданстве РСФСР 1991 г., согласно
которой малообеспеченные лица освобождались полностью или частично от уплаты государственной пошлины (п. 3 ст. 39 Закона РСФСР
1991 г.). В то же время в Законе 2002 г. введена штрафная санкция
относительно неприемлемых соискателей на российское гражданство. В нем говорится, что в случае отклонения заявления по вопросам гражданства РФ по основаниям, предусмотренным федеральным
законом, «государственная пошлина и консульский сбор заявителю
не возвращается» (п. 2 ст. 34 Закона РФ о гражданстве РФ 2002 г.).
– К процессуальным правилам решения вопросов гражданства,
закрепляемым в Законе о гражданстве РФ 2002 г., относятся и
нормы о сроках принятия решения по вопросам гражданства Российской Федерации. В Законе 2002 г. предусмотрены два вида сроков принятия решений по вопросам гражданства – дифференцировано применительно к общей и упрощенной процедуры принятия
решений о гражданстве.
Срок рассмотрения заявлений и принятия решений по вопросам
гражданства РФ (прием в гражданство РФ, выход из гражданства) в
общем порядке по Закону о гражданстве 2002 г. составляет «до 1 года
со дня подачи заявления и всех необходимых документов, оформленных подлежащим образом» (п. 2 ст. 35 Закона 2002 г.). По Закону о
гражданстве РСФСР 1991 г. – 9 месяцев (п. 1 ст. 41 Закона 1991 г.).
Срок рассмотрения заявлений и принятия решений по вопросам
гражданства (прием в гражданство, выход из гражданства) в упрощенном порядке составляет «до 6 месяцев со дня подачи заявления
и всех необходимых документов, оформленных подлежащим образом» (п. 4 ст. 35 Закона 2002 г.). Таким же был срок и по Закону о
гражданстве РСФСР 1991 г. (п. 1 ст. 41 Закона РСФСР 1991 г.).
– Еще один вид сроков, установленный Законом о гражданстве
РФ 2002 г. – дата приобретения (прекращения) гражданства Российской Федерации. Как уже указывалось, соответствующие нормы
были и в Законе о гражданстве РСФСР (РФ–России) 1991 г. (в редакции 1993 г.) и ранее – в Законе о гражданстве РСФСР 1978 г. По
аналогичной методике сформулированы сроки и в Законе о гражданстве РФ 2002 г.: гражданство РФ приобретается (прекращается)
«со дня принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, соответствующего решения» (ст. 37
Закона 2002 г.). Вместе с тем, в Законе о гражданстве РФ наряду с
общим правилом о дате приобретения (прекращения) гражданства
РФ предусмотрено еще два частных случая, когда дата приобретения гражданства РФ исчисляется специальным образом.
Так, датой приобретения гражданства РФ по факту рождения
является день рождения ребенка (п. 1 ст. 37 Закона РФ 2002 г.).
А российское гражданство ребенка, усыновленного (удочеренного)
317
гражданином РФ (или супругами, являющимися гражданами РФ,
либо один из которых является гражданином РФ), отсчитывается
«со дня усыновления (удочерения) ребенка» (п. 1 ст. 37 Закона о
гражданстве РФ 2002 г.).
– Следующая особенность правового регулирования производства по делам о гражданстве Российской Федерации в Законе о
гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. связана с новыми подходами к
определению порядка исполнения решений по вопросам гражданства Российской Федерации. В отличие от Закона о гражданстве
РСФСР 1991 г. и СССР 1990 г., где были выделены специальные
главы, целиком по содержанию и наименованию, посвященные исполнению решений по делам о гражданстве Российской Федерации,
в Законе 2002 г. этому вопросу посвящена лишь одна статья, включенная в гл. VII «Производство по делам о гражданстве Российской
Федерации». В ней содержатся лишь основные правила (очерчены
контуры) порядка исполнения решений по вопросам гражданства
РФ: сказано, что решения по вопросам гражданства исполняются
тем же полномочным органом, который принял заявление к рассмотрению и что федеральные же органы исполнительной власти,
ведающие делами о гражданстве, «осуществляют контроль за исполнением решений по вопросам гражданства и информируют об
этом Президента РФ» (ст. 38 Закона о гражданстве РФ 2002 г.).
В целом, можно сказать, что с принятием Закона о гражданстве
РФ 2002 г. вопросы исполнения решений по вопросам гражданства
РФ переходят в большей мере в сферу подзаконного нормативного
регулирования. Закон 2002 г. в этой части содержит отсылку на
Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утверждаемое Указом Президента РФ (п. 2 ст. 38),
где и устанавливаются сроки, порядок информирования заявителя
о принятом решении по вопросу о гражданстве РФ. Форма (вид)
документа, подтверждающего гражданство, порядок его выдачи и
др. (см. гл. V «Исполнение решений по вопросам гражданства Российской Федерации» Положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г., с изменениями и дополнениями).
Закон о гражданстве РФ 2002 г. осуществляет дифференцированное регулирование порядков защиты прав гражданства в зависимости от того, обжалуется ли решение, принятое исполнительным
318
органом, ведающим делами о гражданстве по итогам рассмотрения
заявления по вопросу гражданства; обжалуется ли нарушение прав
заявителей по вопросам гражданства, допущенные в действиях должностных лиц этих органов в процессе производства по делам гражданства и исполнения решений по вопросам гражданства.
Как и Закон о гражданстве РСФСР (РФ–России) 1991 г., За-
кон о гражданстве РФ 2002 г. закрепляет, что решения любого
полномочного органа, ведающего делами о гражданстве (т. е. не
исключается и Президент РФ), касающиеся отклонения заявлений
по вопросам гражданства, могут быть обжалованы в суд (п. 1 ст.
34 Закона 2002 г., ст. 46 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г.). По
Закону же о гражданстве СССР 1990 г. высший инстанцией, куда
можно было обжаловать решение, касавшееся принадлежности и
утраты гражданства СССР, являлся Президент СССР, его решения
по вопросу гражданства были вне судебной юрисдикции (ст. 49 Закона СССР 1990 г.).
Обратим также внимание, что, в отличие от Закона о граждан-
стве 1991 г., Закон 2002 г. не ограничивает лицо, чьи права в сфере
гражданства нарушены в сроках обжалования решения, вынесенного по вопросам гражданства. По Закону 1991 г. решение полномочного органа по вопросам гражданства могли быть обжалованы
лишь в месячный срок (ст. 46 Закона о гражданстве РСФСР 1991 г.).
Действия же должностных лиц органов, ведающих делами о гражданстве, касающиеся соблюдения порядка производства по делам о
гражданстве (допустим, связанные с незаконным отказом в приеме
заявления о гражданстве, нарушением сроков рассмотрения дел и
др.) и касающиеся порядка исполнения решений по вопросам гражданства, по Закону о гражданстве РФ 2002 г., как это уже предусматривалось и в одноименных Законах СССР 1990 г. и РСФСР
1991 г. – соответствующие действия обжалуются в одном из двух
порядков: вышестоящему в порядке подчиненности должностному
лицу либо в суд (ст. 40 Закона о гражданстве РФ 2002 г.).
Еще одна особенность защиты прав гражданства по Закону о
гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. в том, что впервые в тексте специального законодательства о российском гражданстве предусмотрены две возможные судебные процедуры по вопросам гражданства. Согласно Закону о гражданстве 2002 г., дела о гражданстве
в Российской Федерации могут рассматриваться не только посредством судопроизводств по делам, возникающим из публичноправовых отношений, но впервые в Законе о гражданстве указана
такая категория судебных дел по вопросам гражданства, как разрешение споров между родителями, между родителем и опекуном
или попечителем о гражданстве ребенка или недееспособного лица
(ст. 41 Закона о гражданстве РФ 2002 г.). Таким образом, речь идет
о категории дел, идентичных такой разновидности гражданского
судопроизводства, как исковое судопроизводство.
319
Научное издание
Редак торы
Корректоры
Технический редактор
Компьютерная верстка
Дизайн обложки
Лицензия ЛР № 65-41 от 01.09.1999
Подписано в печать 11.01.2010.
Формат 60х841/16. Бумага офсетная. Гарниту ра Школьная.
Печать офсетная. Усл. печ. л. 18,60. Уч.-изд. л. 20,0.
Тираж экз. Заказ №
Издательство Южного федерального университета.
344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинска я, 160.
Тел.: (863) 264-00-19.
Отпечатано в типографии Ю ФУ.
344090, г. Ростов-на-Дону, пр. Стачки, 200/1.
Л. Г. Зайцева, С. П. Николаева
Е. Н. Шаповалова, М. И. Ширинова
Д. В. Свавицкая
О. Ю. Лаврикова
М. А. Чепурко
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]