Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
бывающие на время. В Законе предусматривалось, что «иностранные граждане могут постоянно проживать в СССР, если они имеют на то разрешение и вид на жительство, выданные органами
внутренних дел». Иностранные граждане, находящиеся в СССР на
ином законном основании, считались «временно пребывающими в
СССР». Они обязаны были «в установленном порядке зарегистрировать свои заграничные паспорта или заменяющие их документы
и выехать из СССР по истечении определенного им срока пребывания» (ст. 5 Закона СССР 1981 г.).
После распада СССР Закон о правовом положении иностранных
граждан в СССР (1981 г.) продолжал действовать на территории
СССР более 10 лет (до 2002 г.).
Первый в истории России ее собственный закон «О правовом по-
ложении иностранных граждан в РФ» был принят только 25 июля
2002 г., вступил в силу по истечение трех месяцев со дня официального опубликования (конец октября). Закон регулирует:
– общие положения (о правах и обязанностях иностранцев на
территории РФ);
– порядок оформления приглашений на въезд в РФ;
– вопросы регистрации иностранных граждан в РФ;
– порядок учета иностранных граждан, временно пребываю-
щих и проживающих в РФ;
– механизм контроля за пребыванием и проживанием иност-
ранных граждан в Российской Федерации;
– ответственность за нарушение федерального законодательс-
тва о статусе иностранцев и др.
В Законе сказано, что «иностранные граждане в Российской
Федерации обладают правами и несут обязанности наравне с
гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом» (ст. 4 Закона РФ 2002 г.).
К иным специальным законам, регулирующим статус иностранцев
(отдельных их категорий в РФ, относятся: ФЗ «О праве граждан
на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (от 25 июня 1993 г.); ФЗ
«О беженцах» (от 19 февраля 1993 г. в редакции от 28 июня
1997 г., с изм. и доп.); ФЗ «О миграционном учете и контроле»
(2002 г., с изм. и доп.), некоторые др. ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в РФ» (25 июля 2002 г.) различает три основные категории иностранных граждан в РФ:
1. Иностранцы, временно пребывающие в Российской Федера-
ции – в порядке, не требующем получения визы и наличия приглашения на въезд в РФ. Документом, на основании которого
иностранный гражданин временно пребывает на территории РФ,
является миграционная карта – в ней содержатся сведения об ино-
91
странце, въезжающем в РФ, на ее основе осуществляется контроль
за временным пребыванием иностранного гражданина в РФ.
Согласно ФЗ, протяженность временного пребывания в РФ в
порядке, требующем получения не визы, а оформления миграционной карты, 90 суток. Однако в случае заключения иностранцем
или лицом без гражданства трудового договора или гражданскоправового договора (на выполнение работ, оказание услуг) время
пребывания в РФ продлевается на срок договора, но не более одного года со дня въезда в РФ (ст. 5 ФЗ 2002 г.).
2. Вторая основная категория иностранных граждан, различающихся в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан
в РФ» – иностранные граждане, временно проживающие в РФ.
Документом, легитимирующим статус этой категории лиц в РФ,
является разрешение на временное проживание, которое, как гласит Закон: «может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством РФ». Срок действия
разрешения на временное проживание выдается в течение 6 месяцев после подачи заявления (ст. 5–6 ФЗ 2002 г.).
3. Третья, основная категория граждан, выделяемая в Законе
РФ «О правовом положении иностранных граждан» (2002 г.), – иностранные граждане, постоянно проживающие в РФ. Документом, на
основании которого иностранец может постоянно проживать на территории России, является вид на жительство. Согласно ФЗ: вид на
жительство – это документ, подтверждающий право на постоянное
проживание в РФ иностранца или лица без гражданства, а также
их право на свободный въезд в РФ и выезд из РФ.
Вид на жительство – это документ, удостоверяющий личность.
Продолжительность времени, на которое выдается иностранцу вид
на жительство в Российской Федерации, составляет 5 лет. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на основании
разрешения на временное проживание. По окончании срока его
действия по заявлению иностранного гражданина вид на жительство может быть продлен на 5 лет. Кратность продлений в законодательстве РФ не ограничена (ст. 8 ФЗ «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации», 2002 г.).
Помимо указанных трех категорий иностранцев, статус которых, прежде всего, регулируется в ФЗ, Закон РФ упоминает
также об:
– иностранцах, являющихся «сотрудниками дипломатических
представительств и консульских учреждений иностранных государств в РФ, сотрудниками международных организаций»;
– иностранцах, являющихся «работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих мон-
92
тажные… работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также
послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию
технического оборудования»;
– иностранцах, являющихся «журналистами, аккредитован-
ными в Российской Федерации»;
– иностранцах, обучающихся в РФ в общеобразовательных уч-
реждениях профессионального образования и выполняющих работы, оказывающих услуг в течение каникул, некоторые др. (ст. 13
Закона о правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации, 2002 г.).
Наиболее широким объемом прав и свобод, согласно Закону РФ
2002 г., на территории Российской Федерации обладают иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации.
Так, они имеют право на свободу передвижения в личных и деловых целях в пределах Российской Федерации «за исключением
посещения территорий, организаций и объектов, для выезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение» (п. 1 ст. 11).
Примечательно, что по Закону 2002 г. постоянно проживаю-
щие в РФ иностранные граждане получили право «в случаях и
порядке, предусмотренных федеральными законами… избирать
и быть избранными в органы местного самоуправления, а также
участвовать в местном референдуме» (п. 2 ст. 12 Закона РФ). В
первые годы Советской власти политическими правами обладали
трудящиеся-иностранцы. Однако в последующем законодательстве
СССР и РСФСР от наделения иностранцев какими бы то ни было
политическими правами отказались. Практически всем категориям иностранных граждан в России предоставлено право «свободного распоряжения своими способностями к труду, выбирать род
деятельности и профессию, а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной, не запрещенной законом экономической деятельности с
учетом ограничений, предусмотренных федеральным законодательством» (п. 1 ст. 13 ФЗ 2002 г.).
В то же время иностранные граждане в Российской Федерации «не
имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ»
(п. 1 ст. 12 ФЗ от 25 июля 2002 г.). Иностранные граждане в РФ,
по общему правилу, не могут находиться на государственной или
муниципальной службе и заниматься отдельными видами деятельности. В том числе иностранец не вправе:
– замещать должности в составе экипажей судов и военных
кораблей, плавающих под государственным флагом Российской
Федерации;
93
– быть командиром воздушного судна гражданской авиации;
– быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской
Федерации и др. (п. 1 ст. 14);
– в отличие от граждан Российской Федерации, иностранцы лишь в особом порядке, устанавливаемом Правительством
Российской Федерации, могут замещать руководящие должности
в организациях, в уставном капитале которых более 50 % акций
или долей принадлежат РФ (п. 2 ст. 14);
– «иностранный гражданин не может быть призван на военную
службу), не может поступить на военную службу в добровольном
порядке и не может быть принят на работу в Вооруженные Силы
Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и
органы в качестве лица гражданского персонала» (ст. 15 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,
от 25 июля 2002 г.).
В завершение обратимся к обзору международных актов и российского законодательства в части, касающейся определения в них
понятия «иностранный гражданин».
В соответствии с международным правом («Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают», 13 декабря 1985 г.): «термин «иностранец» означает… любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится» (ст. 1 Декларации)1.
Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации» (от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ) гласит: «иностранный гражданин – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской
Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (п. 7 ст. 2 ФЗ).
Согласно Закону о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г. (с
изменениями и дополнениями): «иностранный гражданин – лицо,
обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства РФ» (п. «б» ст. 11).
В Законе СССР о правовом положении иностранных граждан в
СССР (от 24 июня 1981 г.) предусматривалась аналогичная дефиниция. Здесь говорилось, что «иностранными гражданами в СССР
признаются лица, не являющиеся гражданами СССР и имеющие
доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства» (ст. 1, абзац 1 Закона СССР)2.
По сведениям в русской дореволюционной литературе: «В древнейшее время… иностранец, de jure, являлся вполне бесправной
1
Международные акты о правах человека: сб. документов. 2000. С. 406; 2002. С. 430.
2
Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 26. Ст. 836.
94
личностью, до такой степени, что, например, римляне отождествляли название иностранца и врага; и тот и другой одинаково назывался “hostis”».
Только благодаря фактическим смягчениям этого сурового при-
нципа чужеземец мог пользоваться какой-либо защитой на иностранной территории. Напротив, современные (начиная со второй
половины XIX в.) европейские законодательства, все без исключения, признают за иностранцами известную долю правоспособности и, следовательно, право на защиту приобретенных им даже в
чужом государстве прав»1. Соответствующие подходы усиливаются и в XX столетии. Так, в универсальном, широко признанном
международным сообществом документе – Всеобщей декларации
прав человека ( принята и провозглашена резолюцией 217 А (III)
Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 г.) указывается, что «каждый человек, где бы он ни находился, имеет право
на признание его правосубъектности» (ст. 6); «все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой
бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации» (ст. 7
Декларации 1948 г.)2.
Основываясь на указанных положениях Всеобщей Декларации
прав 1948 г., «Декларация о правах человека в отношении лиц, не
являющихся гражданами страны, в которой они проживают» (от
13 декабря 1985 г.), принятая Генеральной ассамблеей ООН, предусматривает, что «защита прав человека и основных свобод, предусмотренных в международных документах, должна быть также
обеспечена в отношении лиц, не являющихся гражданами страны,
в которой они проживают».
Аполидизм – состояние правового статуса человека (инди-
вида), характеризующееся отсутствием отношений его идентичности с гражданством (подданством) какого-либо государства.
Соответственно, апатрид (аполид) – это физическое лицо, не имеющее доказательств наличия у него гражданства (подданства) ни одного из существующих в мире (признанных) государств. Некоторые
авторы различают два вида безгражданства: абсолютное (с момента
рождения) и относительное (утрата гражданства)3.
1
Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. 1. С. 195.
2
Международные акты о правах человека. 2000. С. 40.
3
Большой юридический словарь / под. ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М.: ИНФ-
РА-М, 2001. С. 51.
95
По поводу смыслового значения самого термина в Словаре конституционного права указывается: «апатриды (аполиды) [греч. отриц. частица «а» + patris (patridos), от лат. Patria – родина, отечество] – то же, что и лица без гражданства»1.
Авторы словаря, таким образом, предлагают определение без
гражданства, идентифицируя и дифференцируя понятия «апатрид». По их дефиниции, «безгражданство – правовое состояние
физического лица, при котором оно не имеет юридически значимых доказательств наличия у него гражданства или подданства
какого-либо государства. Такие лица именуются либо апатридами, т. е. лишенными отечества, либо аполидами [от греч. отриц.
частицы «а» + polis – родина], т. е. лишенными родины»2.
Безгражданство может возникнуть у детей лиц без гражданства, а также у детей-найденышей (подкидышей), родители которых неизвестны.
Согласно данным «Юридической энциклопедии, слово «апатрид» происходит «от греч. apatris – лишенный отечества, родины; англ. «apatride» – лицо, не имеющее гражданства или подданства, по терминологии российского законодательства – лицо
без гражданства. Синонимом термина «апатрид» является аполид
(гр. аpolis)3.
Состояние безгражданства возникает, если лицо выходит из
гражданства, либо лишается гражданства одного государства и не
сразу представляется возможным приобрести гражданство другого
государства. Высказывается также мнение, что «основной причиной возникновения безгражданства (апатризма) являются так называемые «отрицательные коллизии» национальных законов о гражданстве». Так, безгражданство может возникнуть «у детей граждан
государства, в котором приобретение гражданства по рождению определяется правом почвы… если такой ребенок рождается на территории государства», где приобретение гражданства по рождению определяется исключительно «правом крови»4. В международном праве статус апатрида (аполида) определяется, помимо прочих актов, в
Конвенции о статусе апатридов (принята Конференцией полномочных представителей 28 сентября 1954 г., созванной в соответствии
с резолюцией 526 А (XVII) Экономического и Социального Совета от
26 апреля 1954 г., вступила в силу в 1960 г. Согласно Конвенции, «под
термином апатрид» подразумевается лицо, которое не рассматрива-
1
Конституционное право: словарь / отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, 2001.
2
Там же. С. 40.
3
Тихомиров Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е, доп. и
перераб. 2007. С. 45.
4
Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные отно-
шения, 1986. С. 32.
96
ется гражданином какого-либо государства в силу его закона» (п. 2
ст. 1 Конвенции 1954 г.).
К числу важнейших источников международного права, регу-
лирующих статус апатрида, относится и Конвенция о сокращении
безгражданства, принятая Конференцией полномочных представителей государств – членов ООН 30 августа 1961 г., созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от
4 декабря 1954 г., вступила в силу 31 декабря 1975 г. По оценкам
ученых: Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. «предусматривает обязанность государства принять меры к уменьшению
числа находящихся на их территории лиц, не имеющих какого-либо
гражданства, упростив порядок его получения. В частности, рекомендуется предоставлять гражданство лицам, ходатайствующим об
этом и проживающим на территории государства в период не свыше
пяти лет и не осужденным за совершение тяжких преступлений, а
также лицам, всегда являющимся апатридами, и пр. Конвенция о
статусе апатридов предусматривает недопустимость дискриминации
апатридов по признаку их расы, религии или страны их происхождения, а также определяет личный статус апатридов1.
Международные акты предусматривают также специальные
гарантии предупреждения возникновения статуса апатрида у отдельных категорий лиц. Так, Декларация прав ребенка 1959 г.
устанавливает, что ребенок ни при каких обстоятельствах не должен оставаться апатридом (лицом без гражданства). Конвенция
о гражданстве замужней женщины, принятая ООН 20 февраля
1957 г., содержит гарантии, предупреждающие автоматическое
возникновение статуса апатрида у женщины по факту вступления
в брак, исключает автоматическое влияние вступления в брак и
расторжения брака женщины на ее гражданство2.
Как отмечают специалисты, целью Конвенции 1954 г. является
«обеспечение лицам без гражданства хотя бы более широкой возможности пользоваться без дискриминации основными правами и свободами».
В российском законодательстве о гражданстве (подданстве) и
в действующем, и в уже утратившим силу термины «аполидизм»,
«апатрид» (аполид) не употребляются и ранее никогда не употреблялись. Это, однако, не относится к научной теории.
Для характеристики соответствующей категории лиц совет-
ское и постсоветское российское законодательство использовало
(использует) словосочетание «лица без гражданства». Первые упо-
1
Крылов Б. С. Общие положения // В кн.: Закон о гражданстве Российской Федерации
(научно-практический комментарий) / Издание Верховного Совета РФ. М.: Известия.
1992. Гл. I. С. 15; Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. //
В кн.: Международные акты о правах человека. С. 434–437.
2
См.: Международные акты о правах человека. С. 434–437.
97
минания об этой категории лиц в отечественном законодательстве
появилось в Законе о гражданстве СССР 1938 г. (ст. 8 Закона СССР
о гражданстве).
По Закону СССР о гражданстве СССР (от 23 мая 1990 г.), лицами без гражданства считались: «лица, проживающие на территории СССР, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие
доказательств своей принадлежности к гражданству иностранного
государства» (ст. 12 Закона СССР). В законодательстве Российской
Федерации определение понятия «лицо без гражданства» дано в
ряде источников. Так, согласно Закону о гражданстве Российской
Федерации (от 31 мая 2002 г. с изменениями и дополнениями),
лицо без гражданства – это лицо, «не являющееся гражданином
Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства иностранного государства» (ст. 3 ФЗ РФ).
Еще одно определение понятия «лицо без гражданства» содержится в Законе РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, с изменениями и дополнениями). В нем сказано: «лицо без гражданства – физическое лицо, не являющееся гражданином Российской
Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства
(подданства) иностранного государства» (п. 1 с. 2 ФЗ).
Правовой статус лиц без гражданства в законодательстве
Российской Федерации начала XXI столетии во многом приравнен
к статусу иностранцев и регулируется в Законе РФ «О правовом
положении иностранных граждан в РФ» (от 25 июля 2002 г.).
Соответствующие подходы заимствованы из международной
Конвенции о статусе апатридов (1954 г.), где при определении объемов различных прав, которыми наделяется лицо без гражданства
(прав на занятия, приносящие доход; прав на социальное обеспечение; прав, обеспечиваемых содействием органов административной
власти), используется одна из двух формул, об обязательствах государств, поддерживающих Конвенцию:
– апатридам предоставляется та же защита, что предоставляется на этой территории гражданам страны, в которой они имеют
свое обычное местожительство;
– апатридам предоставляется положение «возможно более
благоприятное… и, во всяком случае, не менее благоприятное,
чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются
иностранцы».
В международном праве и внутреннем законодательстве государств мира, политологической и научно-исследовательской
литературе господствует мнение, что безгражданство «предоставляет собой правовую аномалию. Государства стремятся его ограничить путем заключения специальных международных согла-
98
шений». Кроме того, во внутреннее законодательство государства
включаются нормы, воспроизводящие положения международного права о сокращении случаев безгражданства. Так, в российском законодательстве, начиная с Закона о гражданстве РСФСР от
28 ноября 1991 г., а затем и в Законе о гражданстве РФ от 31 мая
2002 г. записано, что ребенок-найденыш либо родившийся от родителей – лиц без гражданства на территории России является гражданином России. Указанные Законы поощряют приобретения российского гражданства лицами без гражданства и не препятствуют
приобретению ими иного гражданства. В Законе о гражданстве РФ
2002 г. впервые, аналогично законодательству Великобритании, установлен даже запрет на выход из российского гражданства, если
вследствие этого лицо становится апатридом.
В начале 90-х гг. XX в., после распада СССР, в российской
юриспруденции высказывалось предложение: «В связи с появлением на территории Российской Федерации значительного числа
лиц, являющихся беженцами из стран своего постоянного проживания и фактически утративших свое гражданство, необходимо разработать законодательство, устанавливающее порядок приобретения этими лицами гражданства Российской Федерации»
1
Специального Закона о правовом статусе лиц без гражданства в
России нет.
.
Биполидизм (множественное гражданство) – состояние пра-
вового статуса человека (индивида), характеризующееся наличием
отношений его идентичности с гражданством (подданством) двух
(или более – при множественном гражданстве) государств.
Соответственно, бипатрид – это физическое лицо, имеющее од-
новременно гражданство двух государств. По поводу семантики
самого термина в Словаре конституционного права указывается:
«бипатриды (биполиды) происходит от лат bi в словосложениях:
«двойной», двоякий + греч. patris (patridos) – родина… Двойное
гражданство наиболее часто встречающийся случай многогражданства»
1
.
В Юридической энциклопедии записано, что слово «бипат-
рид (биполид)» происходит от «лат. bipatris (bipatridos) от лат.
bi – дву(х) + гр. рolis (polidos) – государство; англ. bipatride,
1
Крылов Б. С. Указ. раб. С. 15.
99
bipolide – в международном праве лицо, имеющее два или более
гражданства»1.
В российской науке указывается, что «причинами возникновения двойного гражданства являются территориальные изменения,
миграция населения и расхождения законодательства государств
о порядке приобретения и утраты гражданства». Ю. Р. Боярс считает, и небезосновательно, одной из наиболее масштабных причин
возникновение двойного гражданства миграционные процессы.
Согласно его экскурсу: «После отмены крепостного права во время
бурного развития капитализма началась активная экономическая
и политическая миграция населения, которая в настоящее время
имеет тенденцию к усилению в силу быстрого развития международных связей. Наряду с войнами это является источником воз-
2
никновения бипатризма»
.
К числу общепризнанных причин возникновения двойного
гражданства относится та, что «двойное гражданство может возникнуть в силу коллизии «права почвы» и «права крови». Так ребенок, который родился у родителей иностранцев на территории
государства, где доминирует «право почвы», помимо преобретения гражданства родителей «по праву крови» получает и гражданство того государства, на территории которого он рождается.
«Право почвы», согласно Венской Конвенции о дипломатических
сношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях
1963 г., не распространяется лишь на детей иностранных дипломатов и консулов»
3
. «Двойное гражданство может возникнуть у
женщины при вступлении в брак с иностранцем, если отечественное законодательство не лишает ее гражданства после вступления
в брак, а законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа».
Оценивая институт двойного гражданства, специалисты справедливо отмечают, что «двойное гражданство создает для гражданина серьезные трудности. Так, его могут обязать нести воинскую
службу в двух государствах, причем одновременно. Он может быть
обязан платить налоги двум государствам». Лицо с двойным гражданством «лишается права занимать некоторые должности (судьи,
адвоката)4.
В силу сказанного, двойное гражданство несет в себе высокий
потенциал возникновения международных конфликтов. Что касается международно-правового законодательства, то «современное
1
Тихомиров Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. С. 89.
2
Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. С. 18.
3
Конституционное право. С. 44.
4
Боярс Ю. Р. Указ. раб. С. 18–19.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]