Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
суверенных полномочий не только союзных республик, но и иных
субъектов этой Федерации.
В России, в отличие от СССР, никогда не признавался сувере-
нитет ее субъектов (за исключением непродолжительного периода
со времени подписания Федеративного договора от 31 марта 1992 г.
и до принятия Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.). Поэтому в
России, как и практически во всех зарубежных демократических
федерациях, гражданство имманентно (неразрывно) связано только с общенациональным (общефедеральным) государственным суверенитетом. Отсюда вышеуказанное утверждение В. С. Шевцова о
том, что уже само наличие гражданства – это показатель наличия
государственного суверенитета, можно принять, если поставить перед собой цель дать международно-правовую интерпретацию гражданства либо его характеристику применительно к унитарному государству. Применительно же к демократическому федеративному
государству дефиниция общенационального гражданства, увязанная с определением его значения для конституирования и осуществления (реализации) государственного суверенитета, связана
с фактором наличия у соответствующего уровня государственной
власти (федерации, ее субъектов) предметов ведения и полномочий,
посвященных регулированию гражданства и решению вопросов
гражданства.
Гражданство приобретает свойство выражать и гарантировать
суверенитет государства (государственной власти) только в том
случае, если оно сконструировано как государственно-правовой
институт, состоящий не только из норм, вводящих (провозглашающих) гражданство, но и правоположений, устанавливающих суверенные полномочия соответствующего государства, его компетентных органов и должностных лиц принимать законодательство о
гражданстве этого государства, «признавать за лицом гражданство
этого государства, принимать в гражданство, разрешать выход из
гражданства, лишать своего гражданства».
В. С. Шевцов также указывал, что «способность гражданства
выражать и реализовать государственный суверенитет» неразрывно связана с полномочиями государства на решение вопросов
гражданства. Он справедливо пишет: «Только само государство
полномочно устанавливать, изменять или прекращать ту специфическую правовую связь между собою и лицом, которое именуется гражданством»1. Однако из последующего изложения
В. С. Шевцова следовало, что полномочия на решение вопросов
гражданства следует признавать общим свойством любого государства – как суверенного, так и несуверенного. В этой связи он предла-
1
Шевцов В. С. Указ. раб. С. 52.
21
гал расширить полномочия союзных республик (имевших конституционный статус суверенных государств в составе СССР) в сфере решения вопросов гражданства, а также предоставить полномочия по
решению вопросов гражданства (признание, прием, выход из своего
гражданства) автономным республикам в составе СССР (государственным образованиям, официально не признаваемым в качестве
суверенных государств)1.
В Российской Федерации начала XXI столетия в соответствии
с Конституцией РФ от 12 декабря 1993 г. и соответствующим ему
федеральным законодательством признается суверенитет только Федерации в целом и федеральное гражданство, а суверенитет республик официально не признается, но в научной теории и политологии
целый ряд ученых высказывается за целесообразность признания
ограниченного суверенитета республик в составе РФ. Так, ряд российских ученых Л. М. Карапетян, Н. А. Михалева, Б. Н. Топорнин,
Д. Тэпс, М. А. Фарукшин, В. А. Черепанов, Б. С. Эбзеев и некоторые
другие считают, что «на территории Российской Федерации действуют и реализуются как суверенитет Федерации, так и суверенитет ее
субъектов (республик), не исключая, а дополняя друг друга»2.
Большинство российских ученых (И. А. Умнова, Б. А. Страшун
и др.), ссылаясь на преобладающие подходы в практике зарубежного государственного строительства, говорят о недопустимости
признания суверенитета субъектов РФ. Конституционный Суд РФ
в ряде своих решений (постановление от 7 июля 2000 г., определение от 27 июня 2000 г. и др.) сформулировал правовую позицию,
подтвердил, что Конституция РФ 1993 г. «не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета помимо суверенитета
Российской Федерации».
Тем не менее, ряд государствоведов настаивают на введении каких-то «мягких» форм признания суверенитетов республик в составе РФ. Так, по мнению В. А. Черепанова, «не исключены варианты употребления близких по семантике словосочетаний, например
«суверенность», «суверенные права». При этом «под суверенитетом
(суверенность) субъекта РФ все чаще понимают полноту государственной власти субъекта РФ вне пределов действия верховной Федеральной власти»3.
Что касается гражданства субъектов РФ, то специалисты дают
различное толкование Конституции РФ 12 декабря 1993 г. в отношении института гражданства республик в составе РФ. Так ряд авторов
(О. Е. Кутафин, С. А. Авакьян, О. О. Миронов, Н. В. Вит-
1
Шевцов В. С. Указ. раб. С. 53–54.
2
Черепанов В. А. О суверенности субъекта РФ // Закон и право. 2003. № 9. С. 3–4.
3
Там же. С. 4, 6.
22
рук и др.) считают, что федеральная Конституция устанавливает только одно гражданство – гражданство Российской
Федерации1. Другие же авторы (Б. С. Эбзеев, С. В. Каграманов, А. Н. Головастикова) полагают, что формула Конституции
1993 г., где сказано: «гражданство в Российской Федерации»
п. «в» ст. 71 Конституции РФ, упомянутый предлог «в», не исключает
наличия собственного гражданства у республик, входящих в состав
Российской Федерации. Так, по мнению Б. С. Эбзеева, «федеральная
Конституция не исключает гражданства республик, поскольку это
может быть предусмотрено федеральным законодателем»
2
.
Оценивая указанные выше позиции специалистов, заме-
тим, что гражданство республик в составе Российской Федерации в Федеральной Конституции 1993 г. и сопутствующем ему
федеральном законодательстве с 2002 г. не упоминается. В Законе «О гражданстве РСФСР» от 28 ноября 1991 г. содержалась норма о гражданстве республик в составе РСФСР. Однако
в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая
2002 г. норма о гражданстве республик в составе РФ отсутствует,
хотя нет и незапрещающей. До недавних пор в большинстве республиканских конституций содержались положения о республиканском гражданстве. Однако полномочия республик в составе РФ
в сфере регулирования вопросов республиканского гражданства
ограничены и имеют тенденцию к их дальнейшему сокращению.
Кроме того, в практике федерального государственного строи-
тельства в России делаются попытки убедить республики в составе
РФ к отказу от института республиканского гражданства, которые
в ряде республик привели к полной либо частичной нуллификации института республиканского гражданства. Так, в российской
юридической литературе указывается, что в Карачаево-Черкесской
Республике в процессе изменений и дополнений ее Конституции от
5 марта 1996 г., внесенных Законом от 27.05.2003 г., из текста Основного Закона полностью изъято упоминание о республиканском
гражданстве: «В связи с изменениями и дополнениями Конституции
КЧР от 27.05.2003 г. по всему тексту словосочетание “гражданин
Карачаево-Черкесской Республики” было заменено на новое: “Гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Карачаево-Черкесской Республики”»
3
.
1
Кутафин О. Е. Российское гражданство. М.: Юрист, 2003. С. 183; Авакьян С. А. Консти-
туционное право России. М., 2005. Т. 1. С. 520–524; Миронов О. О., Горовцов Д. Е. Гражда-
нин России. Историко-правовой очерк / под ред. проф. Г. Г. Каспарова. М., 1997. С. 86;
Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М.: НОРМА, 2008. С. 150.
2
Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 494.
3
Бекирова Ф. С. Конституционно-правовой статус Карачаево-Черкесской Республики
как государства в составе Российской Федерации: дис. ... канд юрид. наук. Ростов н/Д,
2006. С. 77.
23
Значительно сократилось число норм о республиканском гражданстве в Конституции Республики Кабардино-Балкария 1997 г.
По этому поводу в научных исследованиях отмечается, что за восемь лет (с 1997 по 2005 г.) «гражданство республики, претерпев
изменения, из конституционного института трансформировалось
во фрагмент правовой действительности». Из Конституции исключены положения о том, что КБР «имеет свое гржданство», исключена также ст. 64, в которой Республика гарантировала «своим
гражданам защиту и покровительство», и ст. 65, согласно которой гражданин Республики «может иметь гражданство иностранного государства»1. По оценкам исследователей, в Конституции
Кабардино-Балкарии сохранилось лишь упоминание о понятии
«гражданство Республики», однако фактически оно является не
самостоятельным, а «производным», разновидностью гражданства
Российской Федерации2. В то же время, в других республиках
(Татарстан, др.) исходят из незыблемости утверждения, что институт республиканского гражданства является «важным компонентом конституционно-правового статуса республик»3.
Так, исключены упоминания о республиканском гражданстве
из Конституций Республики Адыгея (в ред. от 29.07.2002 г.), Конституции Республики Башкортостан (в ред. от 3.12.2002 г.), Конституции Республики Дагестан ( от 10.07.2003 г.), Республики Ингушетия (от 27.02.1994 г. в ред. 1.08.2001 г.), Республики Карелия
(в ред. от 5.06.2006), Конституции Республики Коми (от 17.02.1994,
в ред. 17.05.2005 г.), Основного Закона Республики Саха (Якутия)
от 4 апреля 1992 г. (с изм. на 25.04.2006 г.). В указанные конституции взамен ранее содержавшихся понятий «гражданин Республики» введены иные: «каждый» либо «гражданин Российской
Федерации». Конституция Кабардино-Балкарии (от 1 сентября
1997 г., в ред. 12 июля 2006 г.) содержит употребление словосочетания «всех граждан республики» лишь в преамбуле, в иных
частях упоминание о республиканском гражданстве отсутствует.
В Конституциях некоторых республик институт республиканского гражданства по-прежнему сохраняется (содержится): Республики Татарстан (в ред. от 26 апреля 2002 г., ст. 21), Республики
Тыва (с изм. и доп. на 9 декабря 2006 г.), Чеченской Республики (от
23 марта 2003 г., ст. 29–30, 36 и др.). В Конституции Республики
Тыва даже сформулировано определение понятия республиканское
гражданство: гражданином Республики является «гражданин РФ,
1
Мисрокова М. Коллизии законов о гражданстве РФ и республики в ее составе // Закон
и право, 2005. № 6. С. 13–14.
2
Там же.
3
Курашвили К. Т. Федера льная организация российского государства. М.: Компания
«Спутник», 2000. С. 133.
24
постоянно проживающий на территории Республики Тыва» (ст. 4
Конституции Тывы). Таким образом, в постсоциалистический период в масштабах России государствоведческий аспект в исследованиях гражданства сводится уже к более узкой, но остро стоящей
проблеме.
В целом, можно сделать общее заключение, что на начало XXI
столетия в России, с одной стороны, ставится проблема объема предоставления республикам России полномочий в сфере решения вопросов гражданства. С другой – проблема формулируется более узко:
признавать ли вообще «внутреннее гражданство» или упразднить с
учетом того, что республики в составе РФ не обладают суверенитетом; должно ли гражданство в России быть выражением государственности субъектов федеративного государственного устройства?
По нашему мнению, при определении перспектив практики го-
сударственного строительства РФ в части сохранения (либо упразднения) гражданства республик в составе Российской Федерации
должна учитываться зарубежная практика. Как свидетельствуют
специалисты, в зарубежных федерациях также время от времени с
большей или меньшей степенью остроты обсуждается вопрос о целесообразности сохранения «внутреннего гражданства – субъектов
этих федераций, наряду с общенациональным, общефедеральным
гражданством, тем не менее, как отмечают российские ученые во
многих федеративных государствах, «каждый человек считается
гражданином союза и одновременно – субъекта федерации (штата,
провинции и т. д.)».
Профессор М. В. Баглай пишет, что «практическое значе-
ние такого положения обусловлено тем, что в федеративных
государствах существует разделение компетенции между союзом и субъектами федерации, вследствие чего имеются некоторые различия в правовых нормах между субъектами одной
и той же федерации (например, в определении подсудности, сферы действия налогового, семейного, уголовного законодательства
и т. д.»1. Аналогично и в России практическая целесообразность
российского гражданства находится в прямой зависимости от объема законодательных полномочий суъектов РФ, сферы ведения, позволяющей осуществлять оригинальное, отличное друг от друга законодательное воздействие по вопросам, находящимся за пределами
компетенции федеральных органов государственной власти.
1
Баглай М. В. Гражданство в развитых и освободившихся странах. Понятие гражданства // В кн.: Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая,
И. Лейо, Л. М. Энтина. М.: НОРМА-ИНФРА, 1999. С. 79.
25
Помимо того, что гражданство является критерием государственного самоопределения территорий и народов, показателем государственного суверенитета, гражданство характеризует также
форму государственного правления. Иными словами, гражданство относится к институту «форма государственного правления»,
т. е. способу организации высшей государственной власти. В плане
его генезиса (истории возникновения) гражданство – показатель
возможностей участия человека в формировании высшей власти,
участия в ее деятельности, контроля за ней. Поэтому в соответствующем аспекте гражданство изучается (исследуется) в теме «форма
государственного правления».
В связи с характеристикой гражданства как показателя формы
правления о нем можно сказать следующее. Гражданство исторически возникло как формальное выражение и способ построения
взаимоотношений государства и человека при республиканской
системе правления, в отличие от подданства – как формы отношений государства и человека в монархиях. «Исторически гражданство является порождением французской революции (XVIII в. –
О. Ж. И.). В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха были выдвинуты концепции гражданина как
лица, способного активно участвовать в политической жизни страны и народа как общности равноправных граждан»1.
С. В. Черниченко, автор одной из наиболее крупных монографий по вопросам гражданства, изданной в советский период, отмечает по этому поводу: «В то время гражданство республиканской
Франции означало обладание такими правами, которыми ни один
подданный соседних монархических государств не мог обладать…
В дальнейшем, после повсеместного утверждения буржуазного
строя, различие между гражданством и подданством почти утратило свое значение, так как ряд монархических государств отказался
от термина «подданство» (например Бельгия, Дания)»2. В других
же странах, как например Великобритания, используются оба термина: «Английский закон о гражданстве 1948 г., например, ставит
знак равенства между британским подданным (British subject) и
гражданином Содружества (citizen of the Commonwealth)»3.
1
Права человека: учебник для вузов / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Изд-во «НОР-
МА–ИНФРА», 2001. С. 104.
2
Черниченко С. В. Международно-правовые вопросы гражданства. М.: Международные
отношения, 1968. С. 9.
3
Там же. С. 9–10.
26
Основываясь на вышеприведенных рассуждениях, С. В. Черни-
ченко приходит к заключению, что... «конечно, законодательство
государств с республиканской формой правления не знает термина
“подданство”, но тем не менее утверждение, что гражданство означает принадлежность к государству с республиканской формой
правления, а подданство – принадлежность к государству с монархической формой правления, будет ошибочным. Можно лишь
говорить, что подданство означает принадлежность к некоторым
монархическим государствам и является устаревшим синонимом
гражданства».
С этим выводом в полной мере согласиться нельзя, в противном
случае современные монархии надо будет, руководствуясь подобной
логикой, признать устаревшим аналогом республик.
По информации автора другого уже упоминавшегося крупного мо-
нографического произведения, изданного также в советский период –
В. С. Шевцова, в зарубежной («буржуазной» по терминологии тех
лет) литературе середины ХХ в. в качестве критерия разграничения понятий «гражданство» и «подданство» называлась не форма
правления, а связь физического лица с определенным правовым статусом1. Анализируя зарубежную литературу 50–60-х годов ХХ в.,
В. С. Шевцов писал, что в ней «...под гражданством часто понимается такое правовое состояние лица, которое характеризуется наличием публичной правоспособности. В отличие от гражданства с
подданством не связывается публичная правоспособность»2.
Уже в начале 90-х годов ХХ в., в связи с исследованием оп-
ределений институтов гражданства и подданства, в новом законе Великобритании «О государственной принадлежности»
(1981 г.), в российской литературе указывалось, что «термин
“британские подданные” заметно утратил свое прежнее политическое значение»3. Подданные в своем статусе во многом приравнены к гражданам. С. В. Черниченко также отмечал: «ни одно
государство – член Британского Содружества наций не считает гражданина любого другого члена Содружества иностранцем
в полном смысле этого слова. В Англии, например, установлен
облегченный порядок приема таких лиц в гражданство (путем
регистрации, а не натурализации), на них не распространяются
ограничения, налагаемые на иностранцев, они могут быть призваны на военную службу и т. д.»
4
1
См.: Шевцов В. С. Указ. раб. С. 45.
2
Там же.
3
Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.: Международные от-
ношения, 1986. С. 46.
4
Черниченко С. В. Указ. раб. С. 45.
27
Очевидно, в зарубежной научной теории учитывается эволюция института подданства в законодательстве зарубежных стран,
где соответствующий институт признается. Тем не менее, «весьма
распространена в зарубежной литературе точка зрения, согласно
которой подданство служит как бы предпосылкой гражданства,
т. е. всякий гражданин в своей обязанности быть лояльным к государству является подданным, кроме того, он обладает еще и особыми правами, присущими исключительно гражданину»1.
В контексте истории его возникновения, гражданство – это и
показатель не только формы правления, но и политического режима
государства, поскольку гражданство один из показателей перехода
от абсолютной монархии и сопутствующего тоталитарного режима
к буржуазно-демократическому режиму, к гражданскому обществу.
Понятия «гражданин» и «гражданское общество» – этимологически
связаны. Согласно классическим представлениям, граждане – это
«свободные люди в свободном государстве – республике, сами решающие свои дела и управляющие собой. Подданный же – существо
как бы не принадлежащее себе, а подчиненное воле другого человека – монарха, причем не обычного человека, а «божества» или
«полубожества», стоящего над всеми. Борьба за свободу в истории
была зачастую и борьбой против королей, императоров, царей за
республиканское правление, считавшееся по-настоящему демократическим2.
В завершение можно предложить следующий вывод. С учетом дуальности подходов к определению его концепции, институт гражданства должен быть охарактеризован как самостоятельный, но специфический, «буферный» институт, сфера «сцепления», соединяющая два блока конституционно-правовых институтов: касающихся конституционно-правового устройства и
статуса государства, его учреждений, с одной стороны, и правового положения населения (народа, общества), физических лиц –
с другой. Однако последнее из направлений лежит за пределами
темы настоящего научного анализа.
Второй, из упомянутых в начале главы, методологический подход к установлению понятия гражданства (динамический, правореализационный) аспект связан с характеристикой гражданства
1
Шевцов В. С. Указ. раб. С. 44.
2
Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М., 1994. С. 5.
28
как определенной формы (способа) построения взаимоотношений
государства и человека (индивида). В этом контексте гражданство
также может быть определено многообразно. В указанном плане в
российской и зарубежной юридической науке гражданство характеризуется одним из следующих пяти образов (либо в различной
комбинации) определений:
– принадлежность лица к государству;
– связь лица (человека) с государством;
– правоотношение государства и личности;
– принадлежность лица к населению, обществу, классу, нации,
народу государства;
– государственная идентичность человека (лица) как сочленс-
тво лиц в государстве.
Обратимся к более развернутым характеристикам каждой из
пяти дефиниций.
Определения гражданства (как и подданства) через категорию
«принадлежность к государству» имеют давнюю историю, являются широко распространенными в зарубежной научной теории и
государственно-правовой практике, а также отечественной юриспруденции еще с императорского и советского периодов. Однако
зарубежные и отечественные специалисты, конструируя определения гражданства, основанные на использовании понятия «государственная принадлежность», вкладывают в последнее не вполне
совпадающее смысловое (юридическое и политическое) значение.
Зарубежные авторы считают возможным характеризовать граж-
данство как «государственную принадлежность», имея в виду особое, международно-правовое понятие гражданства, которое не совпадает с его внутригосударственным аналогам. В одном из крупнейших исследований института гражданства, изданном в советский
период, монографии С. В. Черниченко, в связи с обзором зарубежных (по терминологии тех лет – буржуазных) учений о гражданстве,
указывалось по этому поводу следующее. Автор писал: «Как правило, буржуазные теоретики различают международно-правовое и
внутригосударственное понятия гражданства, понимая под первым
юридическую принадлежность лица к государству, а второе рассматривая как совокупность прав и обязанностей лица в отношении
государства, которая существует на базе этой принадлежности»1.
В обзоре зарубежных учений о гражданстве, данном в работе
С. В. Черниченко, приводятся, в частности, весьма оригинальные
определения внутригосударственного и международно-правового понятия гражданства, принадлежащего английскому юристу
П. Вейсу. «По мнению Вейса, внутригосударственное понятие
1
Черниченко С. В. Указ. раб. С. 9–10.
29
гражданства конкретно и зависит от тех прав и обязанностей, которые данное государство предусматривает для своих граждан»1.
Определяя «гражданство в смысле международного права», Вейс
пишет, что это «технический термин, означающий принадлежность индивидов, называемых гражданами к отдельному государству – государству гражданства – как членов этого государства,
отношение, которое предоставляет государству гражданства… права и обязанности относительно других государств», связанные с
осуществлением международной защиты лиц, обладающих его национальной принадлежностью от других государств, а также связанные с обязанностью государства «(опять-таки в отношении других государств) разрешать лицам, обладающим его национальной
принадлежностью, въезд на свою территорию»2.
В отечественной юриспруденции деление гражданства на два
несовпадающих понятия (международно-правовое и внутригосударственное) не признается (не осуществляется). Так в указанной
первой изданной в России монографии, специально посвященной
вопросам гражданства в международном праве, что отражается даже в ее наименовании – С. В. Черниченко «Международноправовые вопросы гражданства» (1968 г.) – отдельное отличное
от внутригосударственного, международно-правовое определение
гражданства не признается. Дается следующий комментарий указанным позициям зарубежных авторов: «Двум различным сторонам одного явления – членству в государстве – соответствуют
два несовпадающих друг с другом понятия гражданство – международно-правовое и внутригосударственное»3. «Но, – отмечает
С. В. Черниченко, – понятие и явление нельзя отрывать друг от
друга. Если одно и то же явление находит отражение в различных отраслях права, то из этого не следует, что в каждой такой
отрасли имеется свое особое понятие, отражающее данное явление
и не совпадающее с подобными понятиями в других отраслях. Понятие гражданство едино – нет международно-правового понятия
гражданства в отличие от внутригосударственного, хотя его роль в
каждой отрасли права имеет свою специфику»4.
Само по себе стремление к созданию единой дефиниции гражданства представляется убедительным и, в целом, (за исключением
того, чтобы проводить параллель международного права с отраслями внутригосударственного права) не вызывает возражений. Однако история развития научной теории гражданства, основанной на
1
Черниченко С. В. Указ. раб. С. 15–16.
2
Там же. С. 16.
3
Там же. С. 17.
4
Там же. С. 22.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]