Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
облегчать, по возможности, натурализацию лиц без гражданства,
международным сообществом широко признано право каждого
ребенка на приобретение гражданства и др. Поэтому правильнее
будет сказать, что в процедуре натурализации, как и в приобретении гражданства по рождению, государство выступает обязанным субъектом, но при натурализации это уже обязанности
иного рода – связанные с обеспечением реализации и защиты
права заявителя на приобретение гражданства (подданства), это
обязанности, связанные с выявлением надлежащего заявителя на
натурализацию и др.
Четвертый признак натурализации, отличающий его от иных
способов возникновения гражданства (подданства) и, прежде всего, от филиации, связан с особым кругом органов, принимающих
решения по указанным вопросам. В США вопросы гражданства
в порядке натурализации решают особые суды – окружные суды
США (ст. 310 Закона о гражданстве от 11 сентября 1957 г., с поправками от 1 сентября 1980 г.)1. Во Франции органами, решающими вопросы гражданства, являются суды в порядке гражданского
судопроизводства (ст. 124, глава II, др. Кодекса законов о французском гражданстве от 19 октября 1945 г., с измен. от 9 января
1973 г.)2. Согласно Кодексу, Правительство «может возражать
против исполнения судебного решения о предоставлении французского гражданства по причине недостойного поведения или
недостаточной ассимиляции заинтересованного лица» (ст. 57).
Однако соответствующий декрет Правительства о возражении
может быть издан только после получения согласия на это Государственного совета – высшего звена в системе административных
судов во Франции3.
В Швейцарии разрешение на принятие в гражданство «выдает
федеральный департамент полиции и юстиции. Департамент может
передавать это право какому-нибудь управлению (п. 1 ст. 13 ФЗ
«О приобретении и утрате швейцарского гражданства»). Решение
же о принятии в гражданство на основе разрешения федеральных
властей принимает кантон или община. Принятие в гражданство
Швейцарии осуществляется вследствие принятия в гражданство
кантона или общины (ст. 12 ФЗ)4.
Пятый признак натурализации (укоренения), отличающий его
не только от филиации (гражданства по рождению), но и иных
1
Законодательные акты о гражданстве / сост. П. Г. Громушкин. М., 1993.
Т. 2–3. С. 11 (т. 2).
2
Там же. С. 369, 375, 376.
3
Там же. С 366, 374.
4
Там же. С. 390.
61
способов приобретения гражданства (подданства), заключается в
том, что натурализация предполагает соблюдение заявителем ряда
условий (требований, цензов), которые предусмотрены законодательством и представляют собой определенное «испытание» заявителя на предмет прочности его намерений связать свою судьбу и
судьбу своего потомства с данным государством, его территорией,
народом, коренными этносами, историей, культурой, традициями
и обычаями, наконец, природой, климатом, экономической, политической, правовой и социальной системами и пр.
Натурализация – это своеобразный «тест на совместимость»,
проверка серьезности намерений заявителя стать гражданином
(подданным) данного государства. Кроме того, натурализация может быть охарактеризована и как «переходный к состоянию гражданства (подданства) период», дающий заявителю на гражданство
(подданство) возможность адаптироваться к проживанию на территории нового государства.
В указанном контексте натурализация – это совокупность условий, требований, цензов, процедур, которым должно соответствовать лицо для того, чтобы быть принятым в гражданство (подданство) какого-либо государства. Главным условием натурализации
является домицилий (ценз оседлости), т. е. требование более или
менее длительного проживания иностранца на территории данного
государства. Законным основанием для пребывания иностранца на
территории государства с целью натурализации является особый
документ, именуемый в международном и внутригосударственном
праве «вид на жительство». Как замечают специалисты, протяженность сроков домицилия значительно варируется по странам.
«Наиболее распространенные сроки в 3–5 лет, однако, довольно
часто встречаются как меньшие (например в Бразилии – год для
говорящих по-португальски), так и значительно большие сроки
(например в Сан-Марино – 22 года, в Бразилии для неговорящих
по-португальски – 30 лет и т. д)1.
Наряду с домицилием (цензом оседлости) к числу важнейших
требований натурализации относится и знание официального языка государства, поскольку это условие натурализации находится
в неразрывной связи с домицилием – основным требованием при
приеме в гражданство. Как отмечается в юридической литературе: «продолжительность необходимого для натурализации срока
проживания устанавливается нередко в зависимости от наличия
или отсутствия других условий. Так, они могут быть сокращены для выходцев из стран, в которых говорят на том же языке,
что и в стране натурализации (характерный пример, приведенный
1
Андреева Г. Н. Конституционное право зарубежных стран. М.: ЭКСМО, 2005. С. 208.
62
выше, – Бразилия, соответственно, 30 лет и 1 год)»1. По оценкам
Г. Н. Андреевой, знание официального языка «необходимо как
для осмысленного участия в процессе натурализации, так и для
быстрой адаптации в новой среде. Устанавливая требование знания языка, законодатель реализует свой интерес в получении
полноценных участников политических и иных отношений в
государстве»2.
Помимо требований домицилия (ценза оседлости), знания офи-
циального языка, к иным требованиям приобретения гражданства
(подданства) посредством натурализации обычно относятся: знание основ истории и политического строя государства, наличие
законных источников (средств) к существованию, безупречная
(хорошая) репутация, знание обычаев и законодательства страны,
отсутствие фактов нарушения законодательства в течение определенного периода времени, принесение клятвы верности государству натурализации, лояльность государственному строю3.
По данным русского государствоведа конца XIX – начала
XX столетия Н. М. Коркунова, система и условия натурализации
(укоренения) в мировой практике его времени жизни и в предшествующие сроки, со времени учреждения института натурализации, выглядели, в целом, примерно таким же образом. Вместе с тем юридическая значимость отдельных цензов изменялась.
Так, на самых ранних стадиях учреждения процедуры натурализации не во всех странах домицилию придавалось столь глобальное (универсальное) значение. Как писал еще в начале XX в.
Н. М. Коркунов: «одни законодательства (французское, английское,
итальянское, шведское, северо-американское) требуют предварительного пребывания в течение определенного срока, другие ограничиваются требованием водворения на постоянное жительство
(германское, австрийское)»4. Однако все иные условия (требования)
натурализации, установленные со времени введения этого института, проявили завидную устойчивость в смысле сохранности. Так,
еще в законодательстве XIX – начала XX столетий предусматривались, помимо цензов проживания (водворения), иные условия натурализации: «дееспособность, неопороченность и экономическая
состоятельность натурализуемого», «предварительное принесение
1
Андреева Г. Н. Указ. раб.
2
Там же.
3
Конституционное право зарубежных стран / под общ. ред. М. В. Баглая,
Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: НОРМА-ИНФРА, М. 1999. С80; Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. 2006. С. 177; Конституционное право. Словарь /
отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристъ, С. 277.
4
Коркунов Н. М. Указ. раб. С. 271.
63
натурализуемым гражданской присяги»1. И эти же условия натурализации, правда, в современных формулировках, свойственны
законодательствам стран мира 2-й половины XX – начала XXI в.
Обратимся к вопросу об источниках регулирования института
натурализации. В официальном нормативном юридическом лексиконе понятие «натурализация» уже достаточно давно известно
международному праву и законодательству зарубежных стран.
Так, в Конвенции о сокращении безгражданства, принятой Конференцией полномочных представителей государств – членов ООН
30 августа 1961 г. упоминается о праве гражданина Договаривающегося Государства (участника Конвенции), «ходатайствующего о
натурализации в каком-либо иностранном государстве», не утрачивать своего гражданства, «если он не получает гражданства этого
иностранного государства или соответствующего заверения об этом»
(п. 2 ст. 7. 1; п. 4 cт. 7 Конвенции 1961 г.). В Конвенции о гражданстве замужней женщины, принятой государствами – членами
Организации Объединенных Наций (ООН) 29 января 1957 г., сказано о праве женщины-иностранки «приобрести по своей просьбе
гражданство своего мужа в специальном упрощенном порядке натурализации» (п. 1 ст. 3 Конвенции о гражданстве замужней женщины)2.
В Конвенции о статусе апатрида, принятой Конференцией полномочных представителей 28 сентября 1954 г., созванной в соответствии с резолюцией Экономического и Социального Совета Генеральной Ассамблеи ООН, и в Конвенции о статусе беженцев, принятой Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов 28 июля
1951 г., созванной в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН, в каждой из указанных Конвенций выделены отдельные
статьи с названием «натурализация», где сказано, что «договаривающиеся государства будут по возможности облегчать ассимиляцию
и натурализацию апатридов (соответственно – беженцев). В частности, они будут делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных
с ним сборов и расходов» (ст. 32 Конвенции о статусе апатридов; ст.
34 Конвенции о статусе беженцев). Заметим, что в указанных актах
натурализация упоминается в связи с характеристиками и общих,
и упрощенных процедур приобретения гражданства.
Термин «домицилий» использован в Конвенции о статусе апатридов, принятой Конференцией полномочных представителей госу-
1
Коркунов Н. И. Указ. раб. С. 271.
2
Международные акты о правах человека. Сб. документов / сост. и авторы вступитель-
ной статьи: В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. М.: НОРМА, 2002. С. 434.
64
дарств – членов ООН от 28 сентября 1954 г. В п. 1 ст. 12 Конвенции
сказано: «Личный статус апатрида определяется законами страны
его домицилия, или, если у него такого не имеется, законами страны его проживания»1.
Проводя обзор международных актов, заметим, что в Европейс-
кой Конвенции о гражданстве (от 6 ноября 1997 г.) слово «натурализация» отсутствует. Это не означает, что натурализация как институт, как способ приема в гражданство при условии соблюдения
требования домицилия и иных условий в Европейской Конвенции
полностью отвергается. Так, в ряде статей Конвенции упоминается
о праве государств – участников Конвенции в своем внутреннем
законодательстве устанавливать условия приема в гражданство, в
том числе устанавливать в качестве условия определенный срок законного и постоянного проживания на его территории (что составляет суть института натурализации). Причем, это допущение касается и общей, и упрощенных процедур приема в гражданство.
В п. 3 ст. 6 Конвенции сказано: «Каждое государство – учас-
тник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможность приема в гражданство лиц, законно и постоянно проживающих на его территории. При определении условий приема в
гражданство оно не должно предусматривать срока проживания,
превышающего десять лет перед подачей заявления». В то же время Европейская Конвенция устанавливает, что «каждое государство – участник предусматривает в своем внутреннем законодательстве возможности, облегчающие приобретение его гражданства следующими лицами:
а) супругами лиц, являющихся его гражданами; б) детьми
родителей, права на которых установлены на основе признания,
решения суда или аналогичных процедур; в) детьми, один из родителей которых приобретает или приобрел его гражданство; г) детьми, усыновленными одним из его граждан; д) лицами, которые
родились на его территории и законно и постоянно на ней проживают; е) лицами, которые законно и постоянно проживают на его
территории в течение определенного периода времени, начавшегося
до достижения ими возраста 18 лет, причем этот период устанавливается внутренним законодательством государства – участника;
ж) лицам без гражданства и лицам, признанными беженцами, постоянно проживающими на его территории» (п. 4 ст. 6 Конвенции).
Термин и институт натурализации предусмотрены не только в
международном праве, но и во внутреннем законодательстве целого ряда зарубежных стран. Так, особенно широко анализируемое
понятие и институт представлены в Законе о гражданстве США
1
Международные акты о правах человека. С. 447.
65
от 11 сентября 1957 г., с изменениями и дополнениями на 1980 г.1
В Законе США понятие «натурализация» толкуется (употребляется) в наиболее широком смысле. Под натурализацией здесь понимаются все иные способы приобретения гражданства США, за
исключением гражданства по рождению.
В частности, оптация, восстановление в гражданстве, получение гражданства США лицом, супруг (супруга) которого является
гражданином США (ст. 319 Закона); приобретение гражданства лицом, «честно прослужившим в любое время в вооруженных силах
Соединенных Штатов беспрерывно или отдельными периодами, составляющими три года» (ст. 328 Закона) – в анализируемом Законе
характеризуются как разновидности натурализации. Допустим, в
Законе выделяется «коллективная натурализация – в заголовке
гл. I; о натурализации восстанавливающихся в гражданстве США
говорится в ст. 324 Закона. Наряду с понятием «натурализация»,
под которым понимаются многообразные способы приобретения
гражданства, Закон США содержит также понятия «право на натурализацию» (выделено в заголовке ст. 311 Закона о гражданстве
1957 г.); «натурализационные суды» и др.
С учетом больших объемов использования термина «натурализация» в Законе США, а также принимая во внимание его огромное значение для формирования народонаселения Северо-Американских Соединенных Штатов – которое исторически сложилось и
в современный период в значительной мере пополняется на основе
масштабных процессов миграции переселенцев из стран Европы,
Африки, Азии, др. частей света – можно полагать, что утверждению в законодательстве широкого понимания термина и института
«натурализация» мировая практика обязана, прежде всего опыту
США. Поэтому в международно-правовых актах, подобно законодательству США и других стран, как видно из обзора международно-правовых актов, в понятие института натурализации вкладывается широкое содержание: под натурализацией понимаются все
иные (помимо гражданства по рождению) способы приобретения
гражданства (подданства).
В законодательстве иных стран объем использования термина
«натурализация», в сравнении с американским законодательством
о гражданстве, меньше, и понятие «натурализация» отождествляется не со всеми другими (помимо гражданства по рождению), а
лишь с одним из других способов возникновения гражданства. Натурализация как способ приобретения гражданства отграничивается не только от филиации, но и, например, от восстановления в
1
См. также в кн.: Законодательные акты о гражданстве / сост. П. Г. Громушкин.
Т. 2–3. Страны Америки, Азии, Океании, Австра лии. М.: ТЕРРА, 1993. С. 6–62.
66
гражданстве, приобретения гражданства в результате вступления
в брак, усыновления и др.
В частности, в Кодексе законов о французском гражданстве
(от 19 октября 1945 г., с изм. и доп. от 9 янв. 1973)1 натурализация определяется как «приобретение французского гражданства
по решению властей», регулируется в разделе I части V указанного Закона. В Законе сказано: «Приобретение французского гражданства по решению властей является результатом натурализации,
осуществляемой путем издания декрета по просьбе иностранца»
(ст. 59). Наряду с натурализацией, в качестве самостоятельных
способов приобретения гражданства Закон Франции выделяет:
приобретение французского гражданства в силу родства (раздел III
глава I, часть I Кодекса Законов); приобретение французского гражданства в силу рождения и постоянного проживания во Франции
(раздел III глава I, часть III Кодекса Законов, 1945 г.); приобретение французского гражданства на основании заявления о гражданстве (раздел III глава I, часть IV Кодекса Законов); восстановление французского гражданства (раздел IV глава II).
В узком смысле – лишь как один из способов (порядков) приоб-
ретения подданства характеризуется натурализация и в Законе о
шведском подданстве (от 22 июня 1950 г., с изм. и доп. от 13 дек.
1968 г. и 13 июня 1971 г.)2 (§ 6 Закона Королевства Швеции).
Аналогично, и в Южно-Африканской Республике (ЮАР), со-
гласно Акту о гражданстве 1949, натурализация как способ приобретения гражданства (предусмотрена ст. 10 Закона) отграничивается от других порядков возникновения гражданства, таких как
по рождению (регулируется в ст. 2 Закона ЮАР); гражданства по
наследству (ст. 5 Закона); гражданства по регистрации (ст. 8).
В анализах института натурализации, осуществленных в русской
дореволюционной юридической литературе второй половины – конца
XIX в. указывается на достаточно глубокий возраст института натурализации. Так, из информации одного из основоположников науки государственного (позднее – конституционного) права в России А. Д. Градовского, следует, что процедура натурализации как способа приобретения подданства в Европейских странах была введена в конце 60-х – начале
70-х годов XIX столетия: Закон о натурализации Франции от
29 июня 1867 г., Закон Англии 1870 г., Закон Северогерманского союза (впоследствии – Имперский закон), от 1 июня 1870 г.,
Австрийский закон 1867 г. Причем, во Франции был и более ранний Закон (1809 г.), предусматривавший натурализацию3.
1
Законодательные акты о гражданстве. С. 358–381.
2
Там же. С. 405–412.
3
Градовский А. Д. Начала русского государственного права: в 2 т. С. 202–205.
67
По данным А. Д. Градовского, в Царской России натурализация
регулировалась Законом о приобретении прав русского подданства от
10 февраля 1864 г.1 Другой русский ученый, из числа основоположников российского государственного (конституционного) права, ученик
А. Д. Градовского – Коркунов – термин «натурализация» заменял
на слово «укоренение». Н. М. Коркунов писал: «Заимствуем это
русское и весьма удачное выражение («укоренение». – О. Ж. И.)
для обозначения натурализации из Систематического свода существующих законов 1815 г. Т. I. Основания гражданского права § 3
стр. V»
2
.
В русской юридической литературе в понятие «натурализация»
вкладывалось и широкое, и узкое содержание. Так, А. Д. Градовский, опираясь на анализ закона о приобретении прав русского
подданства (от 10 февраля 1864 г.), под натурализацией понимал
все иные способы приобретения прав русского гражданства, кроме происхождения от лиц, приписанных к одному из состояний
(дворянству, духовенству, городским обывателям с их многочисленными разрядами и сельским обывателям), признанных русским
законодательством. В этой связи А. Д. Градовский писал: «Подобно
иностранным законодательствам, и наше различает натурализацию обыкновенную и чрезвычайную»3. При этом под «обыкновенной натурализацией» он понимал принятие подданства только на
известных условиях, изложенных окончательно в законе 10 февраля 1864 г.
4
Под чрезвычайной натурализацией понимались порядки, которые в современном законодательстве определяются как упрощенные процедуры приема. А. Д. Градовский отмечал: «Чрезвычайная
натурализация по русским законам, подобно иностранным законодательствам, предполагает сокращение срока предварительного
водворения (предшествовавшего принятию подданства. – О. Ж. И.)
даже совершенное его уничтожение»5.
Н. М. Коркунов на основе анализа более позднего законодательства России отграничивал натурализацию (укоренение) не только
от гражданства по рождению, но и таких способов приобретения
гражданства, как: для женщины – брак, приобретение государством территории.
До принятия закона о приобретении прав русского подданства от
10 февраля 1864 г. институт натурализации ( укоренения) в России
1
Градовский А. Д. Указ. раб. С. 207.
2
Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. I. С. 266.
3
Градовский А. Д. Указ. раб. С. 206.
4
Там же. С. 207.
5
Там же. С. 265.
68
был во многом номинальным, так как цензовые условия для приема
в гражданство не предусматривались. Как писал Н. М. Коркунов:
«Наше законодательство до 1864 г. установляло весьма льготные
условия укоренения. Каждый приезжий или только прибывающий
в Россию иностранец, кроме евреев, мог быть принят в русское подданство властью местного губернского правления, без соблюдения
каких бы то ни было определенных условий. Требовалось только
принесение присяги на русское подданство, причем она могла быть
принесена и на иностранном языке»1.
В связи с принятием Закона от 10 февраля 1864 г. порядок
принятия в российское подданство на основе процедуры натурализации (укоренения) изменился: было установлено требование предварительного 5-летнего срока пребывания в России; от иностранцамужчины, подлежащего воинской повинности, требовалось также
свидетельство об отбытии воинской повинности или освобождении
от нее. Принятие решения о приеме в российское подданство передавалось во власть министра внутренних дел2. Дискриминационные положения законодательства заключались в том, что в российское подданство не могли быть приняты: замужние иностранки,
отдельно от мужей; евреи, дервиши (ст. 840, 819, 821 Закона от
10 февраля 1864 г.
3
После Февральской буржуазно-демократической и Октябрьской
социалистической революции 1917 г. институт подданства в России был упразднен. В частности, Декрет ВЦИК « Об уничтожении
гражданских сословий и гражданских чинов» от 23 (10) ноября
1917 г. отменил подданство и установил общее для всего населения
России наименование «граждане Российской Республики»4. В законодательстве СССР и РСФСР институт натурализации (укоренения) не предусматривался. Гипотетически можно было стать гражданином СССР ни разу не побывав в стране, без «водворения» и
(или) проживания, если желание приобрести советское гражданство изъявил бы активный деятель коммунистического движения
либо лицо, принадлежащее к «трудящимся классам». За исключением первых романтических лет после свершения социалистической революции, практика обращения с заявлениями о приеме
в советское гражданство в СССР и РСФСР была незначительной.
СССР, как известно, был закрытым обществом, с минимальными
объемами притока населения «извне».
1
Коркунов Н. М. Указ. раб. С. 271.
2
Градовский А. Д. Указ. раб. С. 207; Коркунов Н. М. Указ. раб. С 271–272.
3
Коркунов Н. М. Указ раб. С. 272.
4
Закон о гражданстве Российской Федерации (науч.-практ. комментарий). М.: Извес-
тия, 1992. С. 19.
69
В конце 80-х годов XX в. в СССР и РСФСР начались радикальные
реформы, которые в конечном счете привели к разрушению советской социалистической государственности, в том числе и такого его
атрибута, как советское гражданство. В первом российском Законе о
гражданстве, принятом 28 ноября 1991 г. в канун распада советской
системы, термины «натурализация», либо «укоренение», не употребляются, но впервые после более чем семидесятилетнего перерыва
в Российское законодательство возвращено требование домицилия
(главного условия натурализации), т. е. постоянного проживания на
территории России в течение пяти лет непосредственно перед обращением, предусматривавшееся Законом Российской империи от
10 февраля 1864 г., прекратившем свое действие в 1917 г.
Закон о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г. (с измен. и
доп.) гласил: «Обычным условием приема в гражданство РСФСР
является постоянное проживание на территории РСФСР для иностранных граждан и лиц без гражданства – всего пять лет или
три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством» (п. 2 ст. 19 Закона). Требования натурализации предусматривались не только для общей процедуры приема в гражданство РСФСР, но и для одной из упрощенных процедур. В Законе
указывалось, что для беженцев, признаваемых таковыми законом
РСФСР, договором РСФСР, указанные сроки сокращаются вдвое»
(п. 2 ст. 19 Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г.).
Кроме того, устанавливались облегченные условия натурализации, заключающиеся в сокращении сроков проживания в России вплоть до снятия этого требования для ряда категорий лиц
(состоявших в гражданстве бывшего СССР; усыновителей ребенка, являющегося гражданином РСФСР, лиц, имеющих высокие
достижения в области науки, техники, культуры и т. д.; имеющих заслуги перед народом РСФСР; лиц, получивших убежище
на территории РСФСР) (п. 3 ст. 19 Закона о гражданстве РСФСР
1991 г.).
В следующем, постсоветском Законе о гражданстве РФ (от 31
мая 2002 г., с измен. и доп.) термины «натурализация » и домицилий» также не употребляются, но система требований, необходимых для удовлетворения заявления о приеме в гражданство, значительно расширилась и «превзошла» показатели натурализации
(укоренения) Российского Имперского Закона 1864 г., приблизившись в анализируемом плане к современным зарубежным моделям
законодательного регулирования. В Законе РФ 2002 г., взамен двух
ранее предусматривавшихся сроков оседлости (домицилия) – три
года непрерывно, либо пять лет в общей сумме – зафиксирован
только один – пять лет непрерывно со дня получения вида на жительство (п. 1 а) ст. 13 Закона РФ от 31 мая 2002 г.).
70
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]