Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
В Российской Федерации институт убежища признавался уже
с первых послереволюционных лет. Так, 28 марта 1918 г. был принят Декрет ВЦИК «О праве убежища». В нем говорилось: «Всякий
иностранец, преследуемый у себя на родине за преступление политического или религиозного порядка, в случае прибытия в Россиию
пользуется здесь правом убежища. Выдача таких лиц по требованию тех государств, поддаными коих они являются, производиться не может»1. Право на убежище формулировалось и в советских
конституциях. В Конституции Российской Федерации 12 декабря
1993 г. также записано, что «Российская Федерация предоставляет
политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства». Причем, в постсоциалистической Конституции России
сказано, что эта процедура осуществляется РФ «в соответствии с
общепризнанными нормами международного права» (п. 1 ст. 63).
К числу подзаконных нормативных актов, регулирующих анализируемый институт, относятся: Указ Президента РФ «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (от 21 июля 1997 г., с изм.
и доп.); Постановление Правительства РФ «Об утверждении Порядке предоставления временного убежища на территории Российской Федерации». Согласно этим документам, предоставление
(как и лишение) политического убежища производится указом
Президента РФ.
В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г.,
лицо, которому предоставлено политическое убежище, утрачивает это право в следующих случаях: возврата в страну своей гражданской принадлежности или своего обычного местожительства;
выезда на жительство в третью страну; добровольного отказа от
политического убежища на территории РФ; приобретения гражданства РФ или гражданства другой страны.
В Указе Президента РФ устанавливаются также случаи, ког-
да политическое убежище Российской Федерацией не предоставляется. К ним относятся следующие: если лицо преследуется за
действия (бездействия), признаваемые в Российской Федерации
преступлением, или лицо виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; когда лицо привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную
силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на
территории РФ; если лицо прибыло из третьей страны, где ему
не грозило преследование, либо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области
1
Декреты Советской власти. М., 1959. Т. 2. С. 30.
121
защиты прав человека; лицо прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении
границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»; лицо
представило заведомо ложные сведения; лицо имеет гражданство
третьей страны, где оно не преследуется (п. 6 Указа Президента от
21 июля 1997 г.).
До формирования России в качестве централизованного го-
сударства и установления абсолютной монархии (до середины
XVII столетия) взаимоотношения Российского государства и территориально привязанного к нему населения не определялись ни через
институт подданства, ни через институт гражданства. Соответственно, по информации специалистов: «Русское право XVI и XVII вв. не
содержало норм, которые бы четко определяли, кто является русским подданным, а кто – иностранцем»
1
. О. Е. Кутафин высказывает
гипотезу, что в обозначенный период – принятие православия, т. е.
идентификация себя с русской православной церковью, крещение в
христианской вере означало и отождествление «с принадлежностью к
русскому государству», «принятие христианства, в частности, иностранцем через крещение в XVI и XVII вв. по своим юридическим последствиям… ничем не отличалось от натурализации»
2
(хотя понятие
«натурализация», как и «подданство», в тот период в России не было
известно).
Ряд российских ученых придерживаются мнения, что «официальное признание термин «подданство» получил не ранее второй
половины XVII в. По Соборному Уложению царя Алексея Михайловича 1649 г. подданство еще не известно, вместе с тем, в нем содержалась специальная глава «О посадских людях», посвященная
регламентации жизни городских жителей»3. Горожане получали
монопольное право торговли в городах, что говорило об их привилегированном положении по сравнению с крестьянами (что объ-
1
Кутафин О. Е. Российское гражданство. С. 92–93.
2
Там же.
3
Текст Соборного Уложения 1649г. см. в кн.: Титов Ю. П. Хрестоматия по истории
государства и права России: учеб. пособие. М.: Проспект, 2002. С. 50–147.
123
яснимо, поскольку последние до 1861 г. находились в крепостной
зависимости от помещиков. – О. Ж. И.). Крестьяне не имели права
держать лавки в городах, а могли торговать лишь с возов и в торго-
вых рядах. Все крестьянское население было прикреплено к своим
владельцам, а посадские люди прикреплялись к городам. Тем са-
мым устанавливались четкие границы между городом и деревней
и проживающим там населением (на предмет их непосредствен-
ной соотносимости с отдельными помещиками и (или) монархом. –
О. Ж. И.), что давало возможность монарху юридически закрепить
за собой право распоряжаться судьбой своих подданных»1.
С учетом сказанного, специалисты пишут: «Есть основания полагать, что именно после принятия Земским собором Соборного
Уложения 1649 г. в России появляется термин «подданство», применявшийся для обозначения принадлежности к государю»2.
В начале XVIII столетия в России появляются первые официальные нормативные акты, не только употребляющие термин
«подданство», но и устанавливающие порядок его приобретения.
Профессор О. Е. Кутафин приводит примеры указа и манифеста
российского императора Петра I, изданных в 1721 г., которые предусматривали «возможность приобретения иностранцами поместий
и вотчин не в результате крещения, а путем принесения присяги
на «вечное подданство Российскому Государю»3.
В частности, в 1721 г. был издан Высочайший манифест, призывавший пленных шведов к вступлению через принесение присяги
в русское подданство. В этом же ряду актов – о приобретении российского подданства при условии принесения присяги на верность
российскому государю, стоят: Сенатский указ от 27 августа 1747 г.
«О клятвенном обещании иностранцев, желающих присягать на
вечное подданство России» (который имел, в отличие от манифестов 1721 г., не однократный, а общенормативный характер); а
также Манифест от 1 января 1807 г., разрешавший иностранцам
вступать в купеческие гильдии, т. е. приобретать в России торговые права (и, тем самым, натурализацию в российском подданстве)
через принесение присяги на подданство.
В соответствии с высочайшими актами, издававшимися российскими императорами и императрицами в XVIII в. и вплоть до середины
XIХ столетия, в Российском государстве практиковался легкий доступ иностранцев к получению русского подданства. Как пишет
Д. Гайдуков, «существование упрощенных процедур натурализации в XVIII в. и первой половине XIХ в. объясняется стремлением
русского правительства по соображениям, главным образом, эконо-
1
Миронов О. О., Горовцев Д. Е. Гражданин России: историко-правовой очерк. М., 1997.
С. 14; Левченко Ч. П., Прудников А. С., Калинин В. Н. и др. Российское гражданство.
С. 31.
2
Миронов О. О., Горовцов Д. Е. Указ. раб.
3
Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 93.
124
мического характера привлечь иностранные элементы в состав населения России. Такими соображениями правительство руководствовалось также и при проведении политики колонизации, начавшейся
с середины XVIII в. и продолжавшейся до начала XIХ в., с целью
заселения малонаселенных государственных земель (Поволжье,
Петербургская губерния, южно-русские степи) пришлым элементом.
Особенное развитие процесс колонизации получила при Екатерине
II, когда в Россию было привлечено около 75 тысяч иностранных
переселенцев (немцев, греков, итальянцев, шведов), за счет которых,
отчасти, в тот период заселялись пустующие земли, обеспечивались
рабочей силой фабрики и заводы, процесс создания которых начался в России в первой половине XIХ в. Переселение иностранцев происходило не столько потому, что в России было недостаточно своего
населения, «сколько потому, что существовавшее тогда крепостное
право препятствовало процессу внутреннего расселения российских
крестьян»1.
В 1861 г. крепостное право в России было отменено, следствием
этого стали и радикальные реформы законодательства о подданстве.
Известные русские и советские государствоведы (Н. М. Коркунов,
Д. Гайдуков) в этой связи обращают внимание в разных своих произведениях на такой «рубежный акт», регулирующий институт подданства
в России, как Закон от 10 февраля 1864 г. «О правилах относительно
принятия и оставления иностранцами русского подданства».
Оценивая его, профессор Н. М. Коркунов писал, что «реформы
эти… должны были повлечь за собою ограничение прежней легкости
доступа в русское подданство. Строго сословный строй прежнего времени ими расшатывался. Освобождение крестьян, судебная и земская реформы привели к понятию о правах, принадлежащих всякому русскому подданному, как таковому, независимо от его сословного положения. Значение русского подданства поэтому возвышалось,
сделалось более содержательным, более ценным. Естественно, должно было возникнуть сомнение о возможности и дальше представлять его с такой же легкостью, как прежде, всякому желающему»2.
С принятием Закона от 10 февраля 1864 г. были установлены новые,
повышенные требования в отношении иностранцев при вступлении
их в русское подданство. По сведениям Д. Гайдукова, «основные положения Закона 10 февраля 1864 г. действовали во все последующее
время существования империи и даже после Февральской революции 1917 г. – при Временном правительстве»3.
Другим важным источником регулирований отношений подданс-
тва в Царской России были так называемые «Законы о состояниях»,
включенные в Свод законов Российской империи 1899 г. (т. IX).
1
Гайдуков Д. Гражданство СССР. М.: Изд-во Ведомостей Верховного Совета РСФСР,
1940. С. 9.
2
Коркунов Н. М. Сборник статей. СПб., 1898. С. 323; Гайдуков Д. Указ. раб. С. 9–10.
3
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 10.
125
Согласно Законам о состояниях, российские подданные подраз-
делялись на несколько разрядов с особым правовым статусом.
К первому разряду относились природные подданные, в составе
которых, в свою очередь различались четыре сословные группы:
– дворяне (потомственные и личные, т. е. получившие дворянский титул не по наследству, а в результате высочайшего пожалования, присвоение определенных чинов по службе, в результате
награждения российским орденом)1;
– духовные лица (делились по вероисповеданиям, привилегированный статус имело православное духовенство);
– городские обыватели (дифференцировались на четыре группы
(почетные граждане, купцы, мещане или посадские, цеховые);
– сельские обыватели.
По оценкам, которые даны и в литературе советского периода,
и в работах постсоциалистического времени, Законы о состояниях «юридически закрепляли неравноправность сословий», которая
неизбежна при сословной организации общества. «В привилегированном положении находились первые два сословия – дворянство
и духовенство, а также та часть городских обывателей, которая
принадлежала к купечеству и прочим “именитым гражданам”. Законы о состояниях особенно подробно определяли права и преимущества дворянства, духовенства и купечества»2.
Д. Гайдуков в своей работе, опубликованной в советский период, обращал также внимание на то, что «наиболее разнородным по
своему социально-классовому составу было третье сословие – городские обыватели. В его состав, как указывалось, входили, почетные граждане, купцы, мещане или посадские, ремесленники или
цеховые»3. Он писал также, что самым многочисленным и бесправным являлось сословие сельских обывателей. «К этому сословию
относились не только крестьяне, но также и рабочие – выходцы из
крестьян, не порвавшие связи с деревней»4.
Ко второму разделу Законы о состояниях относили так называемых инородцев – евреев и восточные народы. В числе последних
назывались «сибирские инородцы, самоеды Архангельской губернии (теперешние ненцы), кочевые инородцы Ставропольской губернии, калмыки, киргизы, инородческое население Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областей,
Закаспийской области»5.
Инородцы составляли особую категорию населения. По оценкам, которые давались в советской литературе, инородцы, в отличие от «природных подданных», находились «в особом, еще худшем
1
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 11; Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 97.
2
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 11; Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 96–97.
3
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 11.
4
Там же.
5
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 12; Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 133.
126
положении в сравнении с трудящейся частью городского и сельского населения»1. В постсоциалистической литературе оценочные
определения стандартов инородцев уже не даются. Формально же
юридические анализы законодательства об их статусе свидетельствуют о наличии наряду с ограничениями и, подчас, высоких, специфических, гарантий обеспечения сохранности малочисленных
народов и среды их обитания, специфического образа жизни этих
народов. Как отмечает О. Е. Кутафин: «Они признавались подданными государства. Однако на них не распространялось общее законодательство и они сохраняли особое управление»2.
После февральской революции 1917 г., когда русский импера-
тор Николай II отрекся от престола и к власти пришло Временное правительство, в нормативные акты, изданные весной 1917 г.,
разработанные Юридическим Совещанием, созданным при Временном правительстве, было введено понятие «российский гражданин», вместо понятия «русский подданный». В период правления
Временного правительства был издан и специальный (по данным
Д. Гайдукова и О. Е. Кутафина – единственный) законодательный акт, имевший «отношение к вопросу о правовом положении
граждан» – постановление Временного правительства от 20 марта
1917 г. «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений»3.
Постановление было написано в стиле торжественной деклара-
ции, в которой «Временное правительство заявляло о своем «незыблемом убеждении» в том, что «в свободной стране все граждане
должны быть равны перед законом и что совесть народа не может
мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения». Исходя из этого «убеждения»,
Временное правительство провозглашало отмену «всех установленных действующими узаконениями ограничений в правах российских граждан, обусловленных принадлежностью к тому или иному
вероисповеданию, вероучению или национальности».
В постановлении говорилось также, что «отменяются узаконе-
ния и административные распоряжения, устанавливающие какиелибо ограничения в зависимости от этой принадлежности, в отношении: водворения, жительства и передвижения, приобретения права
собственности на движимое и недвижимое имущества; занятия ремеслами, торговлей и промышленностью; участия в акционерных и
1
Гайдуков Д. Указ. раб. С. 11.
2
Развернутый анализ статуса сословий см. в кн.: Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 97–142.
3
Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. Пт., 1917; СУ.
1917. № 70. Ст. 400; Ключевая идея Постановления отражена в его наименовании была
сформулирована (потезисно) в Декларации Временного правительства о его составе и
задачах (от 3 марта 1917 г.), где в числе оснований деятельности Временного правительства было названо: «Отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений (п. 3). См.: Российское законодательство Х–ХХ веков: в 9 т. Т. 9. Законодательство
эпохи буржуазно-демократической революции / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юрид.
лит., 1994. С. 125.
127
иных торгово-промышленных обществах и товариществах; найма
прислуги, приказчиков и рабочих; поступления на государственную
службу; участия в выборах в учреждения местного самоуправления;
поступления в учебные заведения»1.
Переход от термина «подданство» к термину «гражданство» в нормативных актах Временного правительства, как уже указывалось,
был осуществлен весной 1917 г., т. е. до того, как Россия была официально объявлена республикой. Как отмечают ученые (Е. А. Скрипилев, др.), это произошло не вследствие незнания членами Юридического Совещания (ЮС) «азбучной истины, известной любому
юристу» – что гражданство есть признак республиканской формы правления, а вследствие политических соображений «ввести
республиканский термин, не упоминая о республике»2. По информации российских специалистов (С. Н. Воронов): «Уясняя сущность терминологических различий, ЮС в заседании 11(24) апреля
1917 г. пришло к выводу, что прежний термин был соединен с
представлением о некоторой связанности лица чуждой ему правовой силой, которая уполномочена самостоятельно и по собственному произволу определять юридическое положение подданного...
Подданный (subject) всецело подчинен стоящей выше его власти.
Указанное значение термина не соответствует началам нового свободного государственного строя. При перенесении всего суверенитета в полном его объеме на народ в его совокупности, отдельные
лица приобретают иное положение: они из людей, подчиненных
чужой правовой воле, обращаются в лиц, пользующихся свободой
самоопределения и наделенных неотъемлемыми правами совокупность которых обнимается общим термином гражданства (cirilas)»3.
По мнению С. Н. Воронова, право гражданства члены Совещания
«жестко не увязывали с республиканской формой правления. Они
считали право гражданства неотъемлемо принадлежащим «свободному члену свободного общения», независимо от формы правления.
Главным посылом для них в понимании термина «гражданин» было
признание совокупности лиц, наделенных «всей полнотой самоопределения», источником власти и носителем верховной власти»4.
Впоследствии переход от отношений подданства к институту
гражданства в России начала ХХ столетия был подтвержден, так
1
Гайдуков Д. Гражданство СССР. С. 13; См. об этом также: Кутафин О. Е. Указ. раб.
С. 142–143.
2
Скрипилев Е. А. Об одном из учреждений враждебного Октябрьской революции лагеря // Советское государство и пра во. 1967. № 5; Цит. по ст.: Воронов С. Н. Правовая
политика Временного правительства России в сфере межнациональных отношений в
1917 г. // Право и политика. 2003. № 3. С. 121.
3
Воронов С. Н. Указ. раб. С. 121.
4
Там же.
128
сказать, по «классической схеме», так как 1(14) сентября 1917 г.
Временное правительство объявило Россию республикой1.
Первая Советская Конституция – Конституция РСФСР от 10 июля
1918 г. уделяла достаточно много внимания вопросам советского гражданства, предмет регулирования соответствующих вопросов был многообразен. Во-первых, Конституция устанавливала
круг органов, компетентных осуществлять правовое регулирование по вопросам гражданства. В Конституции РСФСР от 10 июля
1918 г. указывалось: «Ведению Всероссийского Съезда Советов и
Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Совета
подлежат все вопросы общегосударственного значения», в том числе: «издание общих постановлений о приобретении и утрате прав
российского гражданства и о правах иностранцев на территории
Республики» (п. «р» ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г.).
Во-вторых, в Конституции РСФСР 1918 г. закреплялся круг ор-
ганов, решающих вопросы правоприменительной практики в сфере приобретения и прекращения российского гражданства.
К предметам ведения местных Советов Конституция 1918 г. отно-
сила: «проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти» (п. «а» ст. 61 Конституции 1918 г.).
В-третьих, первая Конституция РСФСР в части предмета ре-
гулирования определенное внимание уделяла и принципам гражданства. Однако, в этом отношении она имела классово ограниченный характер – провозглашала лишь принципы, обеспечивающие
осуществление коммунистической идеи – классовой солидарности
трудящихся всех наций во имя свержения частной собственности
и эксплуатации.
Так, в Конституции 1918 г. говорилось: «РСФСР признает рав-
ные права за гражданами, независимо от их расовой и национальной принадлежности» (ст. 22). В то же время, Конституция РСФСР
от 10 июля 1918 г. предусматривала упрощенные процедуры приобретения российского гражданства за трудящимися-иностранцами.
В ней говорилось, что «исходя из солидарности трудящихся всех
наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан
1
Вестник Временного правительства 3(16) сентября 1917 г.; Российское законодательство Х–ХХ веков: в 9 т. Т. 9. Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций / отв. ред. О. И. Чистяков. М.: Юрид. лит., 1994. С. 127–128.
129
иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу
или к не пользующимся чужим трудом крестьянству, и признает
за местными Советами право предоставлять таким ино-странцам,
без всяких затруднительных формальностей права российского
гражданства» (ст. 20).
Конституция РСФСР от 10 июля 1918 г. закрепляла также, что:
«РСФСР предоставляет право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованиям за политические и религиозные преступления» (ст. 21).
В Конституциях СССР 1924 и 1936 гг. вопросы гражданства
регулировались в сравнительно небольшом объеме: во-первых, указывалось о наличии в СССР двух видов гражданств – СССР и союзной республики и регулировалось их соотношение.
Так, Конституция СССР от 31 января 1924 г. закрепляла: «для
граждан союзных республик устанавливается единое союзное
гражданство» (ст. 7, гл. 2, разд. II).
Допустим, по Конституции СССР от 31 января 1924 г.: «ведению
Союза СССР в лице его верховных органов» подлежало, помимо прочего, «основное законодательство в области союзного гражданства в
отношении прав иностранцев» (п. «х» ст. 1, гл. 1, разд. II Конституции
1924 г.). Аналогично, в Конституции СССР 1936 г. формулировалось, что «для граждан СССР устанавливается единое гражданство.
Каждый гражданин союзной республики является гражданином
СССР» (ст. 21 Конституции 1936 г.). Во-вторых, в Конституциях
СССР 1924 и 1936 гг. указывался также уровень государственной
власти Союза ССР, к ведению которого относилось принятие законодательства о гражданстве СССР.
Согласно Конституции СССР от 5 декабря 1936 г.: «ведению
Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших
органов государственной власти и органов государственного управления помимо прочего, подлежит: «законодательство о союзном гражданстве; законодательство о правах иностранцев» (п. «ц»
ст. 14 Конституция 1936 г.).
Обратим внимание, что Конституции СССР 1924 и 1936 гг., в
отличие от первой Российской Конституции – 1918 г., не указывали, какой конкретно орган в СССР решает вопросы изменения
гражданства, осуществляет правоприменение по вопросам гражданства.
Характеризуя предметы регулирования первых Конституций
СССР в части норм о государственном самоопределении лица,
отметим, что в Конституции СССР 1936 г. предусматривалась
также норма, в которой говорилось, что «в СССР предоставляется право убежища иностранным гражданам, преследуемым за
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]