Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
Положения Советской власти, в которых устанавливались преимущества – упрощенные порядки принятия в советское гражданство иностранцев – рабочих и крестьян, проживавших в СССР и
РСФСР для трудовых занятий». Начиная с Закона о гражданстве
СССР 1938 г., соответствующие нормы о классовых приоритетах из
законодательства о гражданстве были изъяты. Более того, Закон
о гражданстве СССР 1978 г. закрепил принцип равных возможностей при приеме в советское гражданство. В нем говорилось, что
«иностранные граждане и лица без гражданства могут быть по их
ходатайствам приняты в гражданство СССР… независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка,
места жительства». (ст. 15 Закона СССР 1978 г.). Однако существовали негласные политические цензы – требования лояльности к
теоретическим идеалам коммунизма в марксистско-ленинской их
концепции и к практике реального социализма стран мирового социалистического содружества.
В конце 80 – начале 90-х годов XX в., когда началась широко-
масштабная реформа социалистической государственности, а затем
и отказ от признания коммунистической идеологии в качестве государственной, в СССР был принят первый в ее истории неидеологизированный Закон о гражданстве 1990 г. С учетом предшествовавшей реальной практики, Закон дополнил принцип равных
возможностей иностранцев в приобретении гражданства СССР,
указав также новые аспекты равноправия в сфере приема в гражданство СССР, как «независимо от… отношения к религии, политических и иных убеждений» (ст. 18 Закона СССР 1990 г.). При этом
политический плюрализм понимался не беспредельно. Закон о
гражданстве СССР 1990 г. указывал, что «ходатайство о приеме в
гражданство СССР отклоняется, если лицо, ходатайствующее об
этом, призывает к насильственному изменению советского государственного и общественного строя» (там же) – это тоже являлось
новеллой законодательного регулирования.
Вместе с тем, Закон СССР о гражданстве 1990 г., как и пред-
шествовавшее ему советское законодательство, не устанавливал
никаких правил натурализации как условия приема в советское
гражданство. Более того, как и Закон о гражданстве СССР 1978 г.,
Закон СССР 1990 г. также закрепил норму, которую можно было
понимать как запрет такого основного ценза натурализации в
гражданстве, как ценз оседлости, или домицилий, т. е. запрет требования постоянного проживания лица на территории государства
в течение определенного времени с целью интеграции в экономику,
культуру, языковую практику государства, в гражданство которого
данное лицо желает вступить – как условие. В Законах СССР 1978 и
1990 гг. указывалось, что «иностранные граждане и лица без
281
гражданства могут быть… приняты в гражданство СССР… независимо от… места жительства» (ст. 15 Закона 1978 г., ст. 18 Закона
1990 г.).
Впервые процедура натурализации, т. е. цензовые требования
при решении вопроса о приеме в гражданство, в отечественной истории были введены Законом о гражданстве РСФСР от 28 ноября
1991 г. в связи с признанием Россией Международной Декларации
прав ребенка 1959 г., в соответствии с которой все государства,
признающие эту Декларацию, обязаны установить меры, предупреждающие случай без гражданства детей.
Термин и понятие «натурализация» уже достаточно давно известны законодательству и практике зарубежных стран.
Так, термин и право на натурализацию предусмотрено Законом
об иммиграции и государственной принадлежности США 1952 г.
(с поправками и дополнениями). Согласно этому Закону, в США
установлены следующие требования к иностранным гражданам и
лицам без гражданства, желающим стать натурализированными
гражданами Соединенных Штатов:
– «понимание английского языка, включая способность читать,
писать и устно использовать разговорный английский язык» (п. 1
ст. 312);
– «знание и понимание основных этапов истории и принципов
и форм правления в Соединенных Штатах» (п. 2 ст. 312);
– проживание «непрерывно в Соединенных Штатах непосредственно до подачи прошения о натурализации по крайней мере в течение 5 лет
после законного въезда в страну на постоянное жительство и в период
5 лет, непосредственно предшествующих подаче прошения», и физическое нахождение в стране «в течение общего срока в 2,5 года»,
при этом проживание «в штате, в котором подано прошение, в
течение по крайней мере 6 месяцев» (отсутствие в Соединенных
Штатах сроком более 6 месяцев не прерывает постоянного проживания; отсутствие более 6 месяцев, но менее одного года, «является
нарушением требования о беспрерывности проживания, если лицо,
подавшее прошение о натурализации не может представить суду
достаточных доказательств того, что во время отсутствия в Соединенных Штатах оно не прекратило постоянного проживания в Соединенных Штатах»(п. 3 «б» ст. 316 Закона о гражданстве США);
– еще одним условием натурализации в США является требование приверженности «принципам Конституции США» и стремление
«к благосостоянию и счастью Соединенных Штатов» (п. 3 ст. 316)1.
Имеет специфику «список» требований натурализации в Герма-
1
См. в сб.: Законодательные акты о гражданств / сост. П. Г. Громушкин: в 4 т.
Т. 2–3 «Страны Америки, Азии, Океании, Австралии». М.: ТЕРРА-TERRA, 1993.
С. 72–73, 76–78.
282
нии. Они сформулированы, в частности, в Имперском Законе и Законе о гражданстве (от 22 июля 1913 г.) (хотя сам термин «натурализация» в нем не упоминается). Как указывается в этом Законе,
«иностранцу, который поселился в стране, может быть предоставлено государством Федерации (т. е. землей – субъектом Германской Федерации. – О. Ж. И.), на территории которого он поселился,
право гражданства по его ходатайству:
– если он «по закону прежней родины считается неограничен,
но дееспособным или согласно немецким законам являлся бы таковым»; при этом для женщин и детей установлены дополнительные требования к порядку подачи заявления о приеме в немецкое
гражданство: «ходатайство жены нуждается в согласии мужа, при
отсутствии мужа необходимо соглашение опекунского ведомства.
Для лица, находящегося на попечении родителей или опекуна,
если оно не достигло 16-летнего возраста, ходатайство подается его
законным представителем; если оно достигло 16 лет, то его ходатайство нуждается в согласии законного представителя» (п. 1 § 8,
ч. 2 § 7) Имперского Закона о гражданстве (1913 г.)1;
– «к иностранцам, желающим получить немецкое гражданство
предъявляется, такое требование, как ведение безупречного образа
жизни» (п. 2 § 8);
– в числе требований к соискателям на получение гражданства Германии и (или) одной из земель в Имперском Законе
1913 г. названы и два «имущественных ценза», а именно – иностранец, поселившийся в Германии на территории одной из ее земель
в месте своего поселения должен иметь собственную квартиру или
какое-либо другое жилище; он должен быть также «в состоянии
содержать себя и своих родственников» (п. п. 3,4 § 8).
Термин и понятие «натурализация» есть и в законодательстве
Франции. В соответствии с Кодексом законов о французском гражданстве (от 19 октября 1945 г., с изменениями и дополнениями от
9 января 1973 г.), французское гражданство может быть приобретено иностранцем по натурализации при наличии следующих
обстоятельств:
– если заявитель «сумеет доказать, что он в течение 5 лет, предшествовавших подаче заявления, постоянно проживал во Франции», или в ее заморских территориях (ст. 62 Кодекса законов);
– если образ жизни и нравы лица, обратившегося с просьбой о
натурализации, во Франции «признаны достойными» (ст. 68);
– если произошла ассимиляция заявителя с французским обществом, и он проявляет достаточно хорошее знание французского
языка (ст. 69 Кодекса законов о французском гражданстве)2.
1
Законодательные акты о гражданстве / сост. П. Г. Громушкин. Т. 1. Страны
Европы. С. 366–368.
2
Там же. С. 390–391.
283
В Федеральном Законе «О приобретении и утрате Швейцарского гражданства» от 29 сентября 1952 г. (по состоянию на 1 октября 1978 г.) записаны также требования принятия в гражданство
Швейцарии, как:
– «проверка на пригодность для вступления в гражданство»
(ст. 14 ФЗ);
– прожить в общей сложности в Швейцарии 12 лет, «в том числе
3 года в течение последних 5 лет перед подачей прошения» о принятии в гражданство Швейцарии (п. 1 ст. 15 Закона «О приобретении и утрате Швейцарского гражданства»)
1
.
С. В. Черниченко по итогам анализа международно-правовых
актов и сравнительного анализа законодательства о гражданстве
зарубежных стран пришел к выводу, что «типичными условиями
натурализации являются, как правило, следующие: а) определенный срок проживания в данной стране (его продолжительность
зависит от законодательства конкретного государства: в Англии,
например, установлен семилетний срок проживания, необходимый
для натурализации, во Франции – пятилетний, в Испании – десятилетний); б) служба в определенных органах государства или
в его вооруженных силах; в) вступление в брак с гражданином
соответствующего государства; г) услуги, оказанные государству;
д) «хорошее поведение» и т. д.»
2
.
В России в советский период никаких законодательных требований (цензов) к соискателям на прием в советское гражданство формально не предъявлялось. Исключение составляли лишь
ранние Декреты, Правила и Положения советской власти, в которых устанавливались преимущества – упрощенные порядки
принятия в советское гражданство иностранцев – рабочих и крестьян, проживавших в СССР и РСФСР «для трудовых занятий».
Начиная с Закона о гражданстве СССР 1938 г., соответствующие
нормы о классовых приоритетах из законодательства о гражданстве были изъяты. Более того, Закон о гражданстве СССР 1978 г.
закрепил принцип равных возможностей при приеме в советское гражданство. В нем говорилось, что «иностранные граждане
и лица без гражданства могут быть по их ходатайствам приняты в гражданство СССР… независимо от расовой и национальной
принадлежности, пола, образования, языка, места жительства»
(ст. 15 Закона СССР 1978 г.). Однако существовали негласные
политические цензы – требования лояльности к теоретическим
идеалам коммунизма в марксистко-ленинской их концепции и к
практике реального социализма стран мирового социалистичес-
1
Законодательные акты. С. 390–391.
2
Черниченко С. В. Международно-правовые вопросы гражданства. С. 61–62.
284
кого содружества. Термин «натурализация» в законодательстве
советского периода (как и постсоциалистического времени) не использовался (не используется).
В конце 80–90-х годов ХХ в., когда начались широкомасштабные
реформы социалистической государственности, а затем и отказ от
признания коммунистической идеологии в качестве государственной, в СССР был принят первый в ее истории неидеологизированный Закон о гражданстве 1990 г. С учетом предшествовавшей реальной практики, Закон дополнен принципом равных возможностей иностранцев в приобретении гражданства СССР, указав такие
новые аспекты равноправия в сфере приема в гражданство СССР,
как «независимо от… отношения к религии, политических и иных
убеждений» (ст. 18 Закона СССР 1990 г.). При этом политический
плюрализм понимался не беспредельно. Закон о гражданстве СССР
1990 г. указывал, что «ходатайство о приеме в гражданство СССР
откланяется, если лицо, ходатайствующее об этом, призывает к
насильственному изменению советского государственного и общественного строя» (там же) – это тоже являлось новеллой законодательного регулирования.
Вместе с тем, Закон СССР о гражданстве 1990 г., как и пред-
шествовавшее ему советское законодательство, не устанавливал
никаких правил натурализации как условия приема в советское гражданство. Более того, как и Закон о гражданстве СССР
1978 г., Закон СССР 1990 г. также закрепил норму, которую можно было понимать, как запрет такого основного ценза натурализации в гражданстве, как ценз оседлости, или домицилий, т. е.
запрет требования постоянного проживания лица на территории
государства в течение определенного времени с целью интеграции
в экономику, культуру, языковую практику государства, в гражданство которого данное лицо желает вступить – как условия приема в гражданство. В Законах СССР 1978 и 1990 гг. указывалось,
что «иностранные граждане и лица без гражданства могут быть…
приняты в гражданство СССР… независимо от… места жительства»
(ст. 15 Закона 1978 г., ст. 18 Закона 1990 г.).
Впервые процедура натурализации, т. е. цензовые требования
при решении вопроса о приеме в гражданство, в отечественной
истории были введены Законом о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г. В Законе о гражданстве РСФСР 1991 г. требования
натурализации, как уже указывалось, закреплялись по минимуму – предусматривалось только одно, но главное требование натурализации – ценз оседлости (или домицилий), т. е. требование
постоянного проживания в течение установленного Законом времени на территории России – как условие положительного решения
вопроса о приеме в российское гражданство.
285
С принятием Закона о гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. процедура приема в российское гражданство была максимально приближена к порядку натурализации. Закон 2002 г. предусмотрел
широкий «список» требований натурализации – пять условий.
Как и в непосредственно предшествовавшем ему Законе РСФСР
1991 г., в Законе о гражданстве РФ 2002 г. называется ценз оседлости. Однако его формулировка, протяженность требуемого времени проживания, правила отсчета срока проживания в Законе
2002 г. изменены. Если по Закону о гражданстве РСФСР устанавливалось два вида сроков, необходимых для приобретения гражданства РСФСР – прожить на территории России либо пять лет в общей
сумме, либо три года непрерывно непосредственно перед обращением
с ходатайством о приеме (ст. 19 Закона о гражданстве от 28 ноября
1991 г.), то в Законе о гражданстве РФ 2002 г. это цензовое требование
сформулировано иначе. Закон РФ 2002 г. предусматривает не два, а
только один срок натурализации в российском гражданстве – пять
лет непрерывного проживания на территории Российской Федерации со дня получения «вида на жительство» и до дня обращения с
заявлением о приеме в гражданство РФ. При этом, как по Закону
1991 г., выезд в течение года на три месяца за пределы России не
прерывает искомый срок непрерывного проживания. (п. 1«а» ст. 13
Закона о гражданстве РФ 2002 г.).
Как видно, Закон 2002 г. не просто воспроизвел, а усилил требование ценза оседлости: увеличил продолжительность непрерывного срока натурализации в российском гражданстве. Правила
отсчета начала течения срока натурализации также увеличивают реальный срок натурализации. Если по Закону о гражданстве
1991 г. непрерывный срок проживания в РФ как условия натурализации исчислялся со дня регистрации соискателя на российское
гражданство по месту его жительства в России, то согласно Закону
о гражданстве РФ 2002 г. непрерывный срок проживания отсчитывается со дня получения иностранцем (лицом без гражданства)
вида на жительство в РФ. В соответствии же с Законом Российской
Федерации «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (от 25 июля 2002 г.) для получения вида на
жительство иностранец (лицо без гражданства) обязан прожить в
России не менее одного года на основании разрешения на временное проживание (ст. 8 Закона о правовом положении иностранных
граждан в РФ). А выдача разрешения на временное проживание,
в свою очередь, может потребовать еще шести месяцев ожидания.
А если заявителю будет отказано в выдаче такого разрешения, то
повторное обращение с заявлением о выдаче разрешения на временное проживание допускается через один год после первого отказа (ст. 6 Закона о правовом положении иностранных граждан
286
в РФ). Таким образом, требуемый пятилетний срок проживания
на территории России как условие натурализации в Российском
гражданстве может дополниться еще двумя с половиной годами
ожидания выдачи разрешения на временное проживание иностранца (лица без гражданства) в России и получения им вида на
жительство.
В отличие от Закона о гражданстве РСФСР 1991 г., в Законе
о гражданстве РФ 2002 г., помимо ценза оседлости закрепляются
еще четыре требования (условия, цензы) натурализации, соблюдение которых необходимо для положительного решения вопроса
о приеме в гражданство. К ним по Закону о гражданстве 2002 г.
относятся следующие:
– ценз – обязанность соискателя на российское гражданство
соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство РФ;
– имущественный ценз – суть его в том, что лицо, претендую-
щее на приобретение российского гражданства, должно иметь законный источник средств к существованию (впервые с принятием
Закона о гражданстве от в отечественном законодательстве таким
образом зафиксированы имущественные требования к лицам, желающим приобрести гражданство РФ);
– требование прекращения иного гражданства как условие
приема в российское – означает, что соискатель на российское
гражданство должен обратиться в полномочный орган иностранного государства с заявлением об отказе от имеющегося у него
иностранного гражданства;
– ценз знания русского языка – предполагает, что иностранные
граждане (лица без гражданства), желающие получить российское
гражданство в порядке натурализации, должны овладеть русским
языком; уровень знаний русского языка, необходимый для получения российского гражданства, определяется сдачей экзамена на
кафедре русского языка в высшем учебном заведении Российской
Федерации, указанном в списке вузов, уполномоченных на соответствующую экзаменационную процедуру. Хотя в Законе о гражданстве РФ 2002 г. об этом прямо не сказано, но из логического
анализа его норм можно сделать вывод, что получение вида на
жительство (т. е. постоянное проживает в Российской Федерации
на 5 лет, с правом его продления – в соответствии со ст. 8 Закона о правом положении иностранных граждан в РФ, от 25 июля
2002 г.), либо регистрация по месту жительства в РФ по состоянию
на 1 июля 2002 г. (даты вступления в силу Закона о гражданстве
РФ 31 мая 2002 г.) либо получение разрешения на временное проживание в Российской Федерации на срок до 3 лет (в соответствии
со ст. 6 Закона о правовом положении иностранных граждан в
287
РФ) – также относятся к системе цензов (условий) для получения российского гражданства. Вместе с тем, они относятся не к разряду основных цензов, а сопутствуют вышеперечисленным основным видам.
Процедура приема в гражданство в общем порядке, предусмотренная Законом о гражданстве РФ 2002 г., в свою очередь делится на две разновидности: прием при соблюдении всех требований
натурализации и прием в гражданство, при котором допускается
сокращение тех или иных цензовых условий.
Так, Закон о гражданстве РФ 2002 г. в первоначальной его
редакции предусматривал, что при решении вопроса о приеме в
гражданство Российской Федерации в общем порядке возможно
сокращение основного ценза – пятилетнего непрерывного срока
проживания на территории РФ до одного года в отношении следующих шести категорий лиц:
– в отношении иностранцев (лиц без гражданства), обратившихся с заявлением о приеме их в гражданство РФ, имеющих высокие
достижения в области науки, техники и культуры, обладающих
профессией либо квалификацией, представляющими интерес для
Российской Федерации;
– относительно лиц, которым предоставлено политическое убежище в порядке, установленном федеральным законом;
– в отношении лиц, желающих приобрести российское гражданство, признанных беженцами в порядке, установленном федеральным законом;
– лиц, рожденных на территории РСФСР и имевших в прошлом гражданство СССР;
– лиц, состоявших в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;
– в отношении нетрудоспособных лиц, имеющих сына или
дочь, достигших 18 лет и имеющих гражданство РФ (п. 2 ст. 13 ФЗ
«О гражданстве РФ от 31 мая 2002 г.).
Однако, в связи с изменениями и дополнениями в ФЗ «О гражданстве РФ» 31 мая 2002 г., внесенными 11 ноября 2003 г., последние три из перечисленных выше шести категорий лиц из списка
льготников, для которых пятилетний ценз оседлости сокращен до
одного года, исключены.
В соответствии с правилами Закона о гражданстве РФ
2002 г., при решении вопроса о приеме в гражданство Российской
Федерации в общем порядке возможно и иное сокращение «списка»
цензовых требований, установленных этим Законом. В частности,
Федеральный Закон допускает возможность полного снятия всех
видов цензов, которые закреплены им как общее правило. Такая
процедура приема в гражданство РФ в общем порядке предусмотрена в отношении только одной категории лиц:
288
– лиц, имеющих особые заслуги перед Российской Федерацией
(п. 3 ст. 13 ФЗ 2002 г.).
Третья разновидность процедуры приема в гражданство РФ в об-
щем порядке, сформулированная в Законе о гражданстве РФ 2002 г.,
предполагает, что при решении вопроса о предоставлении российского
гражданства определенная категория лиц полностью освобождается
от соблюдения цензового требования о пятилетнем сроке непрерывного проживания на территории России и от требования получения
вида на жительство. Указанное сокращение цензовых условий по ФЗ
2002 г. также распространяется только на одну категорию лиц:
– граждан государств, «входивших в состав СССР, проходящих
не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных
Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах» (п. 4 ст. 13 ФЗ «О гражданстве РФ» от 31 мая
2002 г., с изменениями и дополнениями от 11 ноября 2003 г.).
Помимо приобретения российского гражданства по факту рож-
дения и посредством общей процедуры приема в гражданство, еще
одним способом возникновения гражданства РФ является упрощенный порядок приема в Российское гражданство. В Законе о
гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г. соответствующая процедура именовалась «регистрация в гражданстве», что можно оценивать как стремление к максимальной либерализации порядка
приобретения российского гражданства; это было оправдано, если
учесть обстановку в стране времени принятия этого Закона – распад
СССР, официально подтвержденный 8 декабря 1991 г. и нависшую
угрозу распада России. Предусмотренный Законом о гражданстве
РФ 2002 г. упрощенный порядок приема в российское гражданство
отличается от установленного этим же Законом общего порядка
приема в гражданство тем, что в первом случае решение вопроса о
гражданстве отнесено к исключительной компетенции Президента, а вопросы о приеме в гражданство РФ в упрощенном порядке
составляют сферу усмотрения компетентных федеральных органов
исполнительной власти и их территориальных органов.
В первоначальной редакции Закона о гражданстве РФ от 31 мая
2002 г. были закреплены только две разновидности процедур приема в российское гражданство в упрощенном порядке.
289
а) Суть первой разновидности упрощенной процедуры в том, что
при приеме в российское гражданство не требуется представления
вида на жительство и соблюдение ценза оседлости, т. е. постоянного пятилетнего проживания на территории России до обращения с
заявлением о приеме в гражданство РФ. Согласно Закону 2002 г.,
без соблюдения названных цензовых условий принимаются по их
заявлениям в российское гражданство следующие категории иностранцев и лиц без гражданства:
– лица, достигшие 18 лет и обладающие дееспособностью, если
они «имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя, имеющего
гражданство Российской Федерации» (п. 1 «а» ст. 14). В связи с
изменениями и дополнениями в Закон о гражданстве от 11 ноября
2003 г. из указанной формулировки исключено указание на то, что
родители (родитель) лица, обращающегося с заявлением о приеме
в гражданство, должен быть нетрудоспособным;
– без получения вида на жительство и пятилетнего проживания в РФ принимаются в российское гражданство также лица, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, которые
«имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих
государств и остаются в результате этого лицами без гражданства»
(п. 1 «б» ст. 14 Закона РФ о гражданстве 2002 г.). Аналогичная категория льготников была выделена и в Законе о гражданстве РСФСР
от 28 ноября 1991 г., но сроки ее реализации вначале были ограничены тремя годами со дня вступления этого Закона в юридическую
силу (т. е. 6.02.1992 г. до 6.02.1995 г.). Затем, в связи с изменениями
в Закон о гражданстве РСФСР от 6.02.1995 г. они были продлены до
31 декабря 2000 г. По Закону о гражданстве 2002 г., эта норма
действует бессрочно;
– к лицам, от которых при приеме в гражданство Российской
Федерации не требуется представления вида на жительство и постоянного пятилетнего срока проживания на территории РФ, относятся также «нетрудоспособные иностранные граждане и лица без
гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств,
входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г.»
(в соответствии с п. 3 ст. 14 Закона о гражданстве РФ 2002 г. в ред.
акции Закона об изменениях и дополнениях Закона о гражданстве
от 11 ноября 2003 г.).
б) Особенность второй разновидности упрощенной процедуры
приема в российское гражданство, предусмотренной Законом РФ
2002 г., в том, что при этом порядке для соискателей гражданства
РФ исключаются все виды цензов, соблюдение которых необходимо согласно общему порядку приема в гражданство РФ. К данной
290
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]