Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Гражданство в России (общетеоретическое, историческое и конституционно-правовое исследование). Монография
.pdf
гражданстве СССР от 23 мая 1990 г., принятом в период радикальных реформ, начатых М. С. Горбачевым и его единомышленниками (ст. 56 «Гражданство автономной республики» Закона СССР о
гражданстве 1990 г.). В этой связи еще в бытность СССР, начиная
с 1990 г., стали приниматься не только первые законы о гражданстве союзных республик СССР (Закон о гражданстве РСФСР от
28 ноября 1991 г.) но и первые законы о гражданстве автономных
республик, входивших в состав РСФСР как союзной республики.
Однако в раннем законодательстве республик в составе Российской Федерации (бывших автономных республик) было очень много
противоречий законодательству РФ.
Законодательное регулирование института гражданства в рес-
публиках содержало положения сепаратистского толка, несущие
угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, отражало стремления определенных кругов к суверенизации республик. В этой связи, как уже отмечалось, Федеративный договор, заключенный между Российской Федерации и
ее субъектами 31 марта 1992 г., и Конституция РФ 12 декабря
1993 г. исключили всякое упоминание о гражданстве республики
в составе России. В них говорится только о федеральном (общероссийском) гражданстве, при этом решение вопросов о гражданстве РФ отнесено к ведению федеральных органов государственной власти (ст. 1 Федеративного договора, ст. 71 Конституции РФ
1993 г.). Однако запрета на республиканское гражданство в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве
также нет. Поэтому в ряде республик в их конституциях есть
нормы о республиканском гражданстве и ссылки на специальные
законы о гражданстве.
В целом, официальная практика России начала XXI в. идет
по пути приведения законодательства республик, в том числе по
вопросам гражданства, в соответствие с принципами конституционного строя РФ и обращения к республикам с рекомендациями
(пожеланиями) об упразднении республиканского гражданства,
которые во многих случаях принимаются. Как уже указывалось, в § 3 гл. 1, с 2002–2003 гг. упоминание о республиканском
гражданстве из текстов Основных Законов многих республик в
составе РФ изъято полностью либо частично.
Тем не меннее, с начала 90-х годов (после распада СССР) в рос-
сийских политических и научно-теоретических кругах ведутся
дискуссии «за» и «против» сохранения гражданства республик в
составе РФ.
Специалисты, в частности, высказывают следующие возра-
жения против сохранения института республиканского гражданства:
271
– «гражданство имеет политический аспект, оно есть атрибут
суверенного государства», между тем республики в России не являются суверенными (О. Е. Кутафин)
1;
– «субъекты федерации не вправе претендовать на всю совокупность институтов (признаков) классического государства»
(В. А. Ржевский)2;
– «введение института гражданства лишь в некоторых субъектах
Федерации – республиках явно нарушает равенство политических
прав всех субъектов и может послужить стимулом для республиканских устремлений в краях и областях, что таит в себе угрозу единству и целостности РФ» (О. Е. Кутафин)3; «наличие республиканского
гражданства стимулирует в целях выравнивания статусов субъектов
процессы введения собственного гражданства в краях и областях»,
однако, «в условиях современной российской действительности введение собственного гражданства будет неизбежно означать угрозу целостности России, подрывать ее территориальное единство» (Н. В. Воробьев, Р. В. Михайлов, В. В. Гошуляк)4. В зарубежных федерациях
также ведутся дискуссии о целесообразности сохранения гражданства
субъектов этих федераций наряду с общенациональным гражданством.В ряде зарубежных федераций (Индия, Аргентина) признается
только общенациональное гражданство, гражданство субъектов этих
федераций отсутствует (запрещено).
В числе аргументов в поддержку института гражданства республик в составе Российской Федерации можно назвать (называются) следующие:
– Гражданство республики в составе России является компонентом ее исторического развития. Республики в составе РФ
(до 1990 г. именовались «автономные республики»), в отличие от
других субъектов современной Российской Федерации республики уже имеют свое гражданство, «возраст» которого исчисляется
более чем 80 лет – со времени учреждения СССР и структурирования субъектного состава в РСФСР.
– Гражданство республик в составе Российской Федерации
имеет и национальный аспект: символизирует принадлежность к
коренной (титульной) нации (народности) республики, обеспечивает историческую перспективу сохранности крупных национальных
общностей многонациональной России, их национальной культуры, языка, традиций. Логично полагать, что национальное самоопределение, допустим через создания такой разновидности обще-
1
Кутафин О. Е. Российское гражданство. М.: Юрист, 2003. С. 190.
2
Актуальные проблемы гражданства. С. 73; Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 189.
3
Кутафин О. Е. Указ. раб. С. 191.
4
Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставного зако-
нодательства субъектов Российской Федерации М.: Янус-К, 2000. С. 85–86.
272
ственных организаций, как национально-культурная автономия
для крупных наций, неприемлемо1.
– В ряде республик в составе Российской Федерации институт
гражданства республик имеет очень широкую активную социальную поддержку, а попытки его упразднить вызывают порой бурную
оппозицию, могут привести к масштабным социальным потрясениям. Так, по данным К. Т. Курашвили, в конце 90-х гг. XX в. весьма
остро стоял вопрос об обеспечении национального гражданства в
Республике Татарстан. «Проблема возникла из-за постановления
Правительства РФ № 828 от 8 июня 1997 г. «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца,
бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»2.
Бланк нового Российского паспорта вызвал массовые выступления
в Республике Татарстан: «15 октября 1997 г. на Площади Свободы
в Казани сожгли его макет, негативную реакцию вызвало отсутствие в паспорте графы «национальность» и «изображение на документе двуглавого орла», который «не украшает настоящего татарина», «унижает его национальное достоинство» и «ассоциируется с
империей»3. В связи с указанными обстоятельствами, вопрос о введении новых Российских паспортов в октябре 1997 г. обсуждался
на малой сессии Государственного Совета (Парламента) Республики Татарстан. В выступлениях депутатов говорилось, что «отсутствие в паспорте графы «национальность» является самой большой
провокацией в истории России», «торжеством и победой фашизма
в России» и «направлено на разрушение в стране межнационального согласия»4. Госсовет принял постановление о приостановлении выдачи российских паспортов нового образца на территории
Татарстана.
Наконец, в ноябре 1997 г. на пленарной сессии Государствен-
ного Совета Республики Татарстан было принято постановление,
которое «в ультимативной форме потребовало от России «…предусмотреть в паспорте гражданина Российской Федерации страницы
(четвертую и пятую) и указать на государственных языках республик Российской Федерации фамилию, имя, отчество его владельца, пол, дату и место рождения, республиканское гражданство,
предусмотреть возможность указывать по желанию гражданина
(!) свою национальную принадлежность (п. 1 Постановления Государственного Совета РТ от 13 ноября 1997 г. № 1388 «О паспорте
гражданина Российской Федерации»).
1
Фарукшин М. Х. Теоретические и прикладные аспекты. М., 2004.
2
Курашвили К. Т. Федеративная организация Российского государства. М.: Ком-
пания «Спутник», 2000. С. 133–134.
3
Там же. С. 134.
4
Там же.
273
– В поддержку сохранения института гражданства республик
в составе РФ, наряду с федеральным, общероссийским гражданством, свидетельствует, наконец, тот факт, что в большинстве зарубежных федераций (прежде всего блок развитых стран – США,
ФРГ и др.) признается наряду с федеральным гражданством и
гражданство субъектов этих федераций.
§
Аналогично Законам о гражданстве СССР 1978 и 1990 гг., Закону о гражданстве РСФСР (РФ – России) 1991 г., Закон о гражданстве
Российской Федерации от 31 мая 2002 г. осуществляет систематизацию всех оснований и порядков приобретения гражданства и дает
дифференцированное изложение (характеристику) каждого из видов.
Однако, в отличие от указанных Законов СССР и РСФСР, Закон РФ
2002 г. выделяет не три (как в Законах СССР 1978 и 1990 гг.), не семь
(подобно Закону РСФСР 1991 г.), а пять видов, оснований и порядков
приобретения гражданства.
Закон о гражданстве Российской Федерации 2002 г. предусматривает пять оснований и порядков приобретения гражданства Российской Федерации:
– по рождению;
– в результате приема в гражданство Российской Федерации в
общем порядке;
– в результате упрощенного порядка приема в гражданство РФ;
– посредством восстановления в гражданстве Российской Федерации;
– через выбор гражданства при изменении Государственной
границы Российской Федерации (оптацию).
Закон 2002 г. допускает также приобретение гражданства Российской Федерации по иным основаниям, предусмотренным этим
законом или международным договором Российской Федерации
(ст. 11–17 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая
2002 г.).
В отличие от непосредственно предшествовавшего ему Закона
о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г., Закон о гражданстве
Российской Федерации от 31 мая 2002 г. не упоминает о таких
двух основаниях и порядках приобретения российского гражданства, как:
274
– признание гражданства;
– регистрация гражданства.
Причина в следующем. Процедура признания российского
гражданства в Законе о гражданстве РСФСР 1991 г. закреплялась,
поскольку время принятия этого Закона совпало с периодом стремительного распада СССР (после неудавшейся попытки государственного переворота, предпринятой 19–21 августа 1991 г.). Как уже
указывалось, Закон о гражданстве 28 ноября 1991 г. был принят
до заключения Соглашения об образовании Содружества Независимых Государств (от 8 декабря 1991 г.), в котором провозглашалось, что «СССР как геополитическая реальность прекращает свое
существование». Однако он был подписан Президентом РСФСР и
введен в действие уже после распада СССР (с 6 февраля 1992 г.).
Поэтому в анализируемом Законе о гражданстве РСФСР (1991 г.)
отражен факт распада Союза ССР, новый статус России – как суверенного государства, самостоятельного субъекта международного права, возникшего в результате распада Союза СССР. Соответственно, актуальность принятия Закона РСФСР от 28 ноября 1991 г.
была обусловлена проблемой легитимации института гражданства
как одного из неотъемлемых признаков (институтов) новой России,
как и любого суверенного государства. В частности, указанные соображения подтверждались прежде всего фактом введения такого
основания и порядка приобретения гражданства новой России, как
признание гражданства РФ.
Принятие же второго Закона о гражданстве суверенной России –
Закона РФ от 31 мая 2002 г. уже не отражает факт возникновения
нового государства – нового члена международного сообщества государств, это новый Закон одного и того же государства – постсоциалистической России. Поэтому во втором Законе о гражданстве Российской Федерации как суверенного государства, возникшего после
распада СССР, нормы о признании гражданства отсутствуют. Взамен введено определение – кто является гражданином Российской
Федерации, в котором Закон о гражданстве 2202 г. подчеркивает,
что им обеспечивается преемственность практики решения вопросов гражданства, осуществляется предшествовавшим ему Законом
о гражданстве 1991 г. В соответствии с Законом от 31 мая 2002 г.,
гражданами Российской Федерации являются две категории лиц:
не только те, кто приобрел российское гражданство на основе этого
Закона, но и лица, имевшие гражданство Российской Федерации
на день вступления в силу Закона 2002 г. (ст. 5), т. е. те, кто имел
российское гражданство (был признан в российском гражданстве)
по Закону о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г.
Закон о гражданстве РФ от 31 мая 2002 г. не употребляет поня-
тие «регистрация в гражданстве Российской Федерации». Процеду-
275
ры, аналогичные тем, что в Законе о гражданстве РСФСР 1991 г.
именовались «приобретение гражданства в порядке регистрации»,
в Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. называются
«прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке». По сути «регистрация», предусмотренная в Законе РСФСР
от 28 ноября 1991 г., как указывалось выше, также являлась разновидностью упрощенной процедуры приобретения российского
гражданства и именно таким образом квалифицировалась в научных исследованиях и государственно-правовой практике.
Согласно новой законодательной терминологии в России осуществляется не «регистрация в российском гражданстве», а «принятие решений по вопросам российского гражданства». Понятие
«регистрация в российском гражданстве» из текста Закона о гражданстве РФ с 2002 г. изъято. Очевидно, причина обновления понятийного аппарата законодательства связана с тем, что учитывается
возросший рейтинг института российского гражданства, рост его
привлекательности для соискателей российского гражданства извне, что в свою очередь, в конечном счете, отражает успех Российского государства, его возросший авторитет в международном сообществе, является свидетельством того, что Россия все более проявляет себя как эффективное, сильное государство, наращивающее
показатели экономического роста и политической стабильности.
Вместе с тем, новая законодательная терминология, которую
в целом можно было бы принять, вызывает возражения, так как
вносит некоторые элементы «нестыковки» Закона о гражданстве
РФ 2002 г. с Конституцией РФ 12 декабря 1993 г.
В соответствии с новым словоупотреблением Закона о гражданстве РФ 2002 г., федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его территориальные органы, а
также федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и
консульские учреждения Российской Федерации наделяются уже
не полномочиями осуществлять «регистрацию приобретения или
прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных… Законом случаях» (как формулировалось в Законе о гражданстве РСФСР 1991 г.), а полномочиями принимать «решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке»
(п. «е» ст. 30; п. «е» ст. 31) Закона о гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002 г. Между тем, согласно п. «а» ст. 89 Конституции Российской Федерации, только «Президент Российской Федерации… решает вопросы гражданства Российской Федерации».
Обратимся к дифференцированному анализу каждого из указанных пяти порядков приобретения гражданства на основании
Закона о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г.
276
В первых декретах и правилах о гражданстве, изданных в
России периода после Социалистической революции 1917 г., в Законе о гражданстве СССР 1938 г. о приобретении гражданства
по такому естественному основанию, как факт рождения, вообще
не упоминалось. В Положениях о гражданстве Союза ССР 1924–
1931 гг. соответствующий порядок приобретения гражданства
был назван, однако, он регулировался в каждом из положений
весьма кратко – в объеме одной статьи. В указанных Положениях регулирование вопросов гражданства детей было связано
в меньшей мере – с определением последствий брачного союза
для установления гражданства детей, рожденных в этом браке; в
большей мере – с закреплением последствий для уже рожденных
детей («детского гражданства») фактов изменений гражданства
их родителей. Впервые в теории отечественного законодательства о гражданстве широкое регулирование порядка приобретения гражданства по факту рождения было осуществлено Законом о гражданстве СССР 1978 г. Соответствующий методологический подход к законодательному регулированию характерен и
для последующего законодательства. Законы о гражданстве СССР
(1990 г.), РСФСР (1991 г.), Российской Федерации (2002 г.) также
большое внимание уделяют регулированию вопросов приобретения гражданства по факту рождения.
Аналогично Положениям о гражданстве СССР 1924, 1930,
1931 гг., Законам о гражданстве СССР 1978 и 1990 гг. и Закону о гражданстве РСФСР 1991 г., Закон о гражданстве РФ
2002 г. в качестве основополагающего принципа возникновения
гражданства по факту рождения называет «принцип крови». Этот
принцип, со времени появления первых норм о порядке установления гражданства детей по факту их рождения в законодательстве
о гражданстве России (Положения о гражданстве Союза ССР 1924–
1931 гг.), неизменно провозглашается приоритетным при определении порядка новорожденных детей. В соответствии с этим принципом дети, рожденные российскими (в прошлом – советскими)
гражданами, приобретают российское (приобретали – советское)
гражданство своих родителей независимо от места (территории) их
рождения. Соответствующая законодательная традиция продолжена и в Законе о гражданстве РФ от 31 мая 2002 г.
В ограниченном объеме в качестве основания возникновения
(приобретения) российского гражданства признается «принцип
277
почвы» – в основном, «в паре» с «принципом крови», для усиления действия последнего. «Принцип почвы» означает, что новорожденный ребенок приобретает гражданство государства, на
территории которого он рожден (в нашем анализе – России). Как
уже указывалось в начале нашего исследования, ограниченное
действие «принципа почвы» (как соответствующего «принципу
крови») признавалось в Положении о гражданстве СССР 1924 г.
(п. 4). А вот Положения о гражданстве 1930 и 1931 гг. в качестве
условия возникновения гражданства по факту рождения называли только «принцип крови». В них говорилось, что «гражданином Союза ССР в силу рождения признается лицо, оба родителя
или один из родителей которого в момент рождения были гражданами СССР» (п. 7 Положений 1930 и 1931 гг.). Ограниченное
действие «принципа российской почвы», как сопутствующего
«принципа крови» при решении вопросов предоставления российского гражданства детям, предусмотрено и в Законах СССР
1978 и 1990 гг., Законе РСФСР 1991 г. и Законе РФ 2002 г. Причем, согласно Российским Законам о гражданстве 1990 и 2002 гг.,
в единичных случаях «принцип почвы» берется за основу как самостоятельный (а не соответствующий «принципу крови») фактор
предоставления лицу российского гражданства.
В соответствии с Законом о гражданстве Российской Федерации от 31 мая 2002 г., «принцип крови» является единственным
основанием возникновения у ребенка российского гражданства по
факту рождения в двух случаях:
– если «оба его родителя или единственный его родитель
имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места
рождения ребенка)»;
– если один из родителей ребенка «имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его
нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка)»
(пп. 1 «а», 1 «б» ст. 12 Закона РФ 2002 г.).
Законом о гражданстве РФ 2002 г. предусматриваются, далее,
три случая, когда основанием возникновения российского гражданства ребенка являются «принцип почвы» и «принцип крови»
вместе взятые, либо только «принцип почвы», без учета «принципа
крови». Все эти три случая едины в одном – гражданство Российской Федерации предоставляется, поскольку в ином случае ребенок
станет лицом без гражданства, поскольку необходимо предупредить ситуацию возникновения у ребенка, рожденного (находящегося) на территории России статуса апатрида. К эти трем случаям
предоставления российского гражданства ребенку с учетом одновременно и «принципа крови», и «принципа почвы», либо только
278
«принципа почвы» с целью предупреждения безгражданства детей
относятся: ситуации, когда «один из родителей имеет граждан-ство
Российской Федерации, а другой родитель является иностранным
гражданином, при условии, что ребенок родился на территории
Российской Федерации (п. 1 «в» ст. 12 Закона о гражданстве Российской Федерации 2002 г.).
Для сравнения, по Закону о гражданстве РСФСР 1991 г., при
разногражданстве родителей требовалось, чтобы вопрос о гражданстве ребенка определялся прежде всего «письменным соглашением родителей, независимо от места рождения ребенка». И лишь
при отсутствии такого соглашения ребенок приобретал гражданство Российской Федерации, «если он родится на территории РФ
либо если иначе он стал бы лицом без гражданства» («п. 2 ст. 15
Закона о гражданстве РСФСР от 28 ноября 1991 г.). В Законе о
гражданстве РФ 2002 г. оговорка о том, что при разногражданстве родителей решение вопроса о гражданстве ребенка в первую
очередь связано с достижением письменного соглашения родителей, уже отсутствует. Это не означает, что письменное соглашение родителей на практике полностью исключается, но основанием
первой очереди для приема в гражданство РФ ребенка, имеющего
родителей с разным гражданством (из которых лишь один родитель – гражданин РФ) является юридический факт, точнее совокупность юридических фактов – «принцип почвы», факт рождения
на территории РФ, либо если в ином случае ребенок станет лицом
без гражданства (п. 1 «в» ст. 12 Закона 2002 г.).
К случаям, когда ребенок наделяется гражданством Российской
Федерации, с учетом только «принципа почвы» относятся два:
– если «оба родителя ребенка или единственный его родитель,
проживающие на территории Российской Федерации, являются
иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации,
а государство, гражданами которого являются его родители или
единственный его родитель, не предоставляют ребенку свое гражданство» (п. 1 «г» ст. 12 Закона о гражданстве РФ 2002 г.); для
сравнения заметим, что такая же норма о предоставлении российского гражданства ребенку закреплялась и в Законе о гражданстве
РСФСР 1991 г. (ст. 17 Закона о гражданстве РСФСР от 28 ноября
1991 г.);
– если ребенок находится на территории Российской Федера-
ции, его родители неизвестны и «не объявятся в течение 6 месяцев
со дня его обнаружения» (п. 2 ст. 12 Закона о гражданстве РФ
2002 г.); для сравнения отметим, в Законе о гражданстве РСФСР
1991 г. содержалась аналогичная норма, но в ней не было оговорки о шестимесячном сроке «ожидания» появления родителей об-
279
наруженного на территории Российской Федерации ребенка как
одного из условий предоставления этому ребенку российского
гражданства. Таким образом, новелла Закона о гражданстве РФ
2002 г. связана с введением указанного «периода ожидания родителей» для решения вопроса о гражданстве ребенка, необходимость
этой новеллы, очевидно, была подсказана практикой.
Вновь обратим внимание, что во всех указанных выше трех
случаях ребенку по Закону 2002 г. предоставляется российское
гражданство в силу того, что он родился на территории Российской Федерации, либо находится на территории РФ и с тем, чтобы
он не стал лицом без гражданства. Тем самым Россия выполняет
рекомендации международного сообщества, сформулированные в
Международной Декларации прав ребенка 1959 г., в соответствии
с которой все государства, признающие эту Декларацию, обязаны
устанавливать меры, предупреждающие случаи безгражданства
детей.
Наряду с приобретением гражданства «естественным образом» –
т. е. по факту рождения, следующим основанием приобретения
российского гражданства является прием в гражданство Российской Федерации. Эта процедура в отечественном законодательстве
постсоциалистического периода – начиная с Законов о гражданстве
СССР (1990 г.) и РСФСР (1991 г.), а также в Законе о гражданстве
Российской Федерации от 31 мая 2002 г., в отличие от предшествовавшего, советского законодательства о гражданстве, сформулирована как аналог процедурам, которые в зарубежных странах развитой демократии именуются натурализацией. Натурализация – это
достижение соискателем на получение гражданства того же уровня
социально-экономического, материального, культурного, языкового,
правового и т. д. состояния, в котором находятся граждане государства, гражданство которого лицо желает приобрести. Натурализоваться – значит соблюсти условия (требования, цензы), предъявляемые к заявителям на получение гражданства, необходимые для
того, чтобы заявление о приеме в гражданство было удовлетворено.
В советский период никаких законодательных требований (цензов) к соискателям на прием в советское гражданство не предъявлялось. Исключение составляли лишь ранние Декреты, Правила и
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]