Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
61
управления. Отделение органов местного самоуправления от органов
государственной власти невозможно не только с теоретической точки
зрения, но и с практической. В пользу относительности разделения
исполнительной власти на государственную и муниципальную свидетельствует следующее:
местное самоуправление (муниципальное управление) пред-
ставляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления;
термин «местное самоуправление» включает понятия «управ-
ление» и «местное», указывая таким путем на его главным образом управленческую сущность;
местное самоуправление реализует важнейшие управленче-
ские функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практически цели, что и государственное
управление;
муниципальное право регулирует отношения в сфере публично-
го управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных
лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального
управления используют традиционные для административного
права механизмы, методы, формы и средства управления;
органы местного самоуправления обладают административной
правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и
иными нормативными правовыми актами компетенцией.
Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности;
органы местного самоуправления реализуют отдельные госу-
дарственные полномочия, которыми они могут наделяться
1
.
Таким образом, административное право, изучая различные аспекты проблемы управления, включает в предмет своих исследований и такой вид социального управления, как местное самоуправление. Изучение местного самоуправления — это логическое продолжение анализа более обширной темы управления, организации и
сущности государственной власти в Российской Федерации, построения исполнительной власти и осуществления ее функций, а
также децентрализации управления.
1
Ñì.: Общее административное право: Учебник. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007.
Ñ. 56—57.
62
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Административное право весьма тесно соприкасается с гражданским правом, так как обе отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако нормы гражданского права относятся к
имущественным отношениям, в которых стороны равноправны (например, нормы, регулирующие договор поставки продукции), а нормы административного права — к имущественным отношениям, базирующимся на административном подчинении одной стороны другой. В последнем случае орган государственного управления не рассматривается в качестве юридического лица, участвующего в гражданско-правовых отношениях. Он воздействует на имущественные
отношения в сфере государственного управления теми методами,
которые в его распоряжении. Например, на основе нормативного
акта регионального исполнительного органа в сфере образования
может быть осуществлена безвозмездная передача зданий, сооружений, оборудования из одного подведомственного этому органу учебного заведения другому. Имущественная база возникших здесь отношений бесспорна. Но одновременно организация, передающая
указанные объекты, является подчиненной органу государственного
управления образованием. На основе его акта у нее возникает административно-правовая, а не гражданско-правовая обязанность, связанная с передачей имущества. Налицо, следовательно, управленческие отношения имущественного характера. Они регулируются не на
началах равенства сторон, а путем властного распоряжения полномочного органа управления. В подобных отношениях есть и гражданско-правовые элементы, так как организации, между которыми
происходит процесс передачи имущества, причем обособленного,
конечно, выступают одновременно и в качестве равноправия юридических лиц: охрана их имущественных прав осуществляется в гражданско-правовом порядке. Налицо слияние административно-правовой и гражданско-правовой обязанностей.
Основными институтами, в которых прослеживается взаимосвязь
административного и гражданского права, являются: государственная
регистрация юридических лиц; лицензирование, возмещение ущерба,
причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-правовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам
гражданского права административно-властных методов, т.е. имущественные отношения испытывают на себе властно-распорядительный
и императивно-регулирующей потенциал административно-правового регулирования. В этом аспекте административное право нужно
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
63
рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-
1
правовых норм
.
Таможенное право, которое регулирует отношения в области таможенного дела, использует методы административно-правового регулирования и административные процедуры. Основными сферами
правового регулирования отношений в области таможенного дела
являются: отношения по установлению порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; отношения,
возникающие в процессе таможенного контроля; отношения, появляющиеся в процессе обжалования актов, действий (бездействия)
таможенных органов и должностных лиц; отношения по установлению и применению таможенных режимов; отношения по установлению, ведению и взиманию таможенных платежей (при этом учитывать нормы Таможенного кодекса Таможенного союза (приложение
2
к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза
, принятому
решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. ¹ 17, в ред. от 16 апреля 2010 г.)).
Определенные связи имеются у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Нормы
трудового права определяют статус государственных служащих как
участников трудового процесса. Что же касается норм административного права, то они регулируют государственно-служебные отношения, в частности условия поступления на государственную службу,
порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового
процесса и т.д.
Отношения между администрацией и имеющимися в организации профсоюзами также регулируются и трудовым и административным правом. Если они возникают по поводу, например, заключения
коллективного договора, установления заработной платы, очередности ежегодных отпусков и т.п., то такие отношения составляют
предмет регулирования трудового права. Иной характер имеют отношения между указанными сторонами по вопросам организации
производства и труда, разработки планов развития данной организации. Они имеют организационный, управленческий характер, а потому регулируются нормами административного права.
1
Ñì.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.:
Изд-во Тихомирова М.Ю., 2008. С. 97.
2
ÑÇ ÐÔ. 2010. ¹ 50. Ñò. 6615.
64
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Много точек соприкосновения у административного права с финансовым, которое регулирует отношения, складывающиеся в процессе финансово-кредитной деятельности Российского государства.
Для регулирования этих отношений используется административноправовой метод. Однако финансовое право признано самостоятельной отраслью, так как регулирование привлеченных денежных
средств, их распределение и использование в государственных интересах имеют большое значение и отличаются специфическими особенностями. То же самое характерно и для соотношения административного права с земельным, нормы которого, посредством административно-властного метода регулирующие отношения между государством-собственником и ее пользователями, в своей совокупности
выделены в самостоятельную отрасль.
Содержание норм административного права об ответственности
за административные правонарушения соприкасаются с рядом норм
уголовного права. Так, административным правом определяются основания административной ответственности должностных лиц, а
уголовным правом — уголовная ответственность за должностное преступление.
Отграничение административного права от иных соприкасающихся с ним отраслей свидетельствует о его самостоятельности. Одновременно соотношение административного права со смежными отраслями говорит об их взаимосвязи в единой системе российского права.
Контрольные вопросы
1. Дайте определение административно-публичной сферы.
2. Какова структура предмета административного права?
3. Назовите и охарактеризуйте методы административного права.
4. Дайте определение системы административного права и назовите
ее составные части (элементы).
5. Сформулируйте определение источника административного права.
Назовите виды источников административного права и охарактеризуйте их.
6. В чем заключается отличие административного права от отраслей
частного права?
7. Какое место занимает административное право в системе публичного права?
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
Задания для самостоятельной работы
Модульная программа к главе 2
«Характеристика административного права как отрасли российского права»
Основные аспекты Административное право
65
Предмет Метод Систе-
Понятие
Структура
Отличия от отраслей частного
права
Отличия от отдельных отраслей
публичного права (конституционного, финансового, налогового, таможенного, муниципального, уголовного, уголовно-процессуального)
Изучив содержание главы, систематизируйте усвоенную информацию по
алгоритму, определенному в модульной таблице с незаполненными клетками-файлами:
Источники
ìà
заполните каждый файл ключевыми словами, ответив на во-
просы, дайте соответствующие определения;
дополните каждое ключевое слово ответами на вопрос и та-
ким образом получите набор тезисов;
в заполненной вами таблице проведите сравнения, сопостав-
ления тезисов по вертикали и по горизонтали, сделайте выводы;
рассмотрите полученные тезисы по степени их актуальности и
практической значимости для вас;
выбранные тезисы следует выстроить так, чтобы получить
«индивидуальную траекторию» продвижения по предложенному содержанию;
с каждым модулем вашей траектории поработайте в логике:
дополнения, уточнения, критики;
проведите анализ (деление) наиболее интересных и значимых
для вас модулей, представьте их в виде новых таблиц, т.е. повторите предложенный алгоритм, и т.д.
66
Зафиксируйте полученный результат собственной учебной деятельности:
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
определите, что усвоено вами из ранее известной информа-
ции (репродуктивное содержание);
сформулируйте собственные мысли по поводу полученных
знаний (продуктивное содержание);
установите, что для вас наиболее интересно и значимо;
укажите, какими методами работы с информацией вы овладе-
ëè;
решите, довольны ли вы собственным результатом.
Такая работа является основой модульного обучения и считается
продуктивной, направленной на развитие логического мышления, способствующей приобретению знаний и профессиональной компетенции.
Глава 3
Механизм административно-правового
регулирования
3.1. Механизм административно-правового
регулирования: понятие и элементы
В общей теории права под механизмом правового регулирования понимается единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные
отношения. Механизм показывает, как именно осуществляется правовое опосредование (нормирование, регулирование, охрана и защита) общественных отношений, как общественные отношения, в том
числе складывающиеся в административно-публичной сфере, становятся правоотношениями.
В процессе административно-правового регулирования условно
можно выделить т р и стадии:
установление норм административного права;
возникновение административных правоотношений (админи-
стративных прав и обязанностей), а также реализация возникших в рамках административных правоотношений прав и
обязанностей;
реализация норм административного права.
1. Установление (формирование) норм административного права.
Эта деятельность заключается в выработке административно-правовых норм, их усовершенствовании, изменении или отмене, т.е. в
издании нормативных правовых актов, содержащих нормы административного права. Административное правотворчество представляет
собой сложную систему действий: решение органа о необходимости
разработки проекта нормативного правового акта; подготовка текста
проекта, его предварительное обсуждение, доработка, согласование,
экспертиза (например, юридическая, общественная, антикоррупционная и др.); внесение проекта в правотворческий орган; обсуждение
его правотворческим органом; принятие (утверждение) проекта; регистрация (при необходимости); официальное опубликование принятого (изданного) нормативного правового акта.
Особенностью административного правотворчества является его
многосубъектность. Административно-правовые нормы вырабатываются и принимаются органами не только представительной, но и
68
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
исполнительной, муниципальной власти, а также иными многочисленными административными органами.
Каждый правотворческий административный орган наделен соответствующими полномочиями, которые определяют пределы действия и юридическую силу издаваемых им нормативных административно-правовых актов. Круг этих полномочий образует правотворческую компетенцию соответствующего органа (должностного лица).
Результатом правотворческой деятельности административного
органа являются нормы права подзаконного характера, регулирующие отношения в административно-публичной сфере и содержащиеся в соответствующем издаваемом (принимаемом) им нормативном
правовом акте.
2. Возникновение административных правоотношений на основе
введенных в действие норм административного права. Это означает,
что у участников таких отношений возникают административные
права и обязанности. Например, на основе норм административного
права, содержащихся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, между физическим лицом, совершившим какое-либо административное правонарушение, и административным органом,
уполномоченным рассмотреть дело об этом правонарушении, возникают соответствующее административное правоотношение и комплекс взаимных административных прав и административных обязанностей, связанных с привлечением правонарушителя к административной ответственности.
3. Реализация норм административного права. Эта стадия является
завершающей. В процессе реализации административно-правовые
нормы достигают своей цели — субъективные административные
права и обязанности, возникшие у участников соответствующих административных правоотношений, воплощаются в их поведении,
начинают реально действовать. Реализация норм административного
права может осуществляться двумя способами:
посредством использования, исполнения и соблюдения со-
держащихся в них предписаний участниками соответствующих административных правоотношений (административными органами и их должностными лицами, физическими лицами и организациями);
посредством властного применения содержащихся в этих
нормах предписаний административными органами, участвующими в административных правоотношениях, а также судами путем издания (принятия) ими индивидуальных правоприменительных актов или совершения юридически значимых действий.
3. Механизм административно-правового регулирования
69
Примерами первого способа реализации административно-правовых норм являются соблюдение участниками дорожного движения
установленных правил во время движения по дороге, обращение
гражданина в компетентный административный орган с жалобой на
действия (бездействие) или решение нижестоящего административного органа.
В качестве примеров второго способа реализации норм административного права можно назвать административное задержание сотрудниками полиции (ФСКН и МВД России и военная полиция)
лица, совершившего административное правонарушение, вынесение
компетентным административным органом постановления о назначении физическому лицу административного наказания за совершенное им административное правонарушение.
На основании изложенного можно определить понятие механизма административно-правового регулирования.
Ïîä механизмом административно-правового регулирования необходи-
мо понимать взятую в единстве и в логическом взаимодействии сис-
тему административно-правовых средств, при помощи которых
осуществляется юридическое воздействие на общественные отноше-
ния, возникающие в административно-публичной сфере, в целях их
правового регулирования, правовой охраны и защиты.
В структуру механизма административно-правового регулирования входят следующие административно-правовые средства (элементы этого механизма):
нормы административного права;
акты толкования норм административного права;
юридические факты;
административно-правовые отношения (административные
правоотношения).
1. Норма административного права — это установленное государством или с его санкции иным публичным образованием общеобязательное, формально определенное правило поведения, регулирующее
общественные отношения, возникающие в административно-публичной сфере, и действующее в отношении неопределенного круга
субъектов этих отношений.
В целях правильной и единообразной реализации норм административного права необходимо их одинаковое понимание всеми
субъектами возникающих на основе этих норм административных
правоотношений. Чтобы обеспечить такое единообразие, нередко
требуется толкование введенных в действие административноправовых норм. В связи с этим компетентными административными
70
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
органами, а также судами издаются (принимаются) акты толкования
норм административного права, которые являются следующим элементом механизма административно-правового регулирования.
2. Ïîä актами толкования норм административного права понимаются правовые акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания толкуемых норм административного права.
Такими актами могут быть указы Президента и постановления Правительства России, постановления Пленума Верховного Суда РФ и
другие официальные документы.
Различают нормативное и казуальное толкование администра-
тивно-правовых норм.
Нормативное толкование норм административного права — это
официальное разъяснение содержания этих норм, которое обязательно для все субъектов, реализующих и применяющих их предписания.
Примером акта нормативного толкования является постановление
Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих
у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 24 марта 2005 г. ¹ 5, в котором
дается нормативное толкование таких используемых в административном праве понятий, как «малозначительность административного
правонарушения», «длящееся административное правонарушение»,
«административное расследование» и др.
Казуальное толкование норм административного права дается в
связи с рассмотрением административным органом или судом индивидуального юридического (административного) дела. Примерами
актов казуального толкования административно-правовых норм являются, в частности, постановления федеральных арбитражных судов
округов по конкретным делам об административных правонарушениях, содержащие толкование спорных вопросов применения норм
Кодекса РФ об административных правонарушениях.
С учетом толкования конкретные нормы административного
права реализуются субъектами административного права в рамках
конкретных административных правоотношений, возникающих при
наличии определенных оснований (юридических фактов). Юридические факты, влекущие возникновение административных правоотношений, являются следующим элементом механизма административно-правового регулирования.
3. Юридические факты применительно к механизму администра-
тивно-правового регулирования представляют собой такие жизненные обстоятельства, с наступлением которых нормы административного права связывают возникновение, изменение или прекращение
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]