Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
21
ное публичное управление. Но, по нашему мнению, административно-публичная деятельность включает в себя как государственное, так
и муниципальное управление.
Кроме того, под исполнительной властью понимается лишь
внешняя исполнительно-распорядительная деятельность органов и
должностных лиц исполнительной власти, т.е. деятельность, направленная на физических и юридических лиц, не подчиненных этим
органам и должностным лицам организационно. В то же время административно-публичная деятельность представляет собой властнораспорядительную деятельность, осуществляемую соответствующими
субъектами (административными органами) как внутри этих субъектов, так и вне их. Например, административно-публичной деятельностью является внутриуправленческая деятельность Президента РФ,
Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
Председателя Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ, губернатора области. В равной мере в качестве административнопубличной деятельности, но уже имеющей внешнюю направленность, может рассматриваться деятельность Президента РФ, губернатора области, начальника районного отдела внутренних дел по реализации своих внешневластных полномочий в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.
2. По субъектам осуществления. Исполнительная власть в соот-
ветствии с действующим законодательством осуществляется только
органами и должностными лицами, входящими в систему органов
исполнительной власти, в частности Правительством РФ, федеральными министерствами и ведомствами, их территориальными органами в субъектах РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ.
Административно-публичная деятельность осуществляется не только
этим ограниченным кругом субъектов, но и другими государственными органами, не входящими в систему исполнительной власти
(Администрацией Президента РФ, Счетной палатой РФ, прокуратурой РФ и т.п.), органами и должностными лицами местного самоуправления, а также государственными и муниципальными учреждениями.
Таким образом, понятие «административно-публичная деятельность» шире понятия «исполнительная власть» как по сфере распространения, так и по субъектному составу, участвующему в осуществлении этих видов деятельности. Категория «исполнительная власть»
входит в состав более общей категории «административно-публичная
деятельность».
Понятие «административно-публичная деятельность» не следует
отождествлять и с понятием «государственное управление».
22
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
С нашей точки зрения, государственное управление — это лишь
одна из составных частей административно-публичной деятельности.
Термином «государственное управление», по нашему мнению, может
быть обозначена только нормотворческая и правоприменительная
властно-распорядительная деятельность, т.е. регулятивная деятельность государственных административных органов, направленная на
нормативное и индивидуальное позитивное регулирование, а не на
охрану и защиту общественных отношений, возникающих в сфере
взаимодействия государственной власти и общества. Нормотворческая и правоприменительная властно-охранительная деятельность
государственных административных органов, направленная на охрану
и защиту со стороны государства указанных общественных отношений, представляет собой особый вид государственной деятельности,
который не может быть охарактеризован термином «государственное
управление». В то же время оба названных вида властной деятельности государственных административных органов вполне логично могут быть объединены одним общим термином — «административнопубличная деятельность».
Административно-публичная деятельность, как было показано
выше, включает в себя не только управленческую, т.е. административно-регулятивную, деятельность административных органов, но
также и их деятельность, связанную с обеспечением административно-правовыми методами безопасности личности, общества и государства, публичного правопорядка, т.е. административно-охранительную деятельность. Таким образом, если осуществление государственного управления связано с реализацией лишь регулятивных
функций государства, то в ходе осуществления административнопубличной деятельности реализуется весь спектр как регулятивных,
так и охранительных функций государства в комплексе.
Кроме того, государственное управление осуществляется лишь
субъектами государственной власти, в то время как административно-публичная деятельность — как государственными, так и негосударственными административными органами, в частности исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.
После рассмотрения вопроса о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление» возникает закономерный вопрос, какой
из названных категорий отдать предпочтение, на какую из них должна ориентироваться наука административного права.
На наш взгляд, из всех указанных трех категорий административно-правовой науки главной, обобщающей категорией является
именно категория «административно-публичная деятельность». Это
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
23
обусловливается тем, что данной категорией обозначается весь
спектр организационно-управленческой и правоохранительной подзаконной властно-публичной деятельности как внутренней, так и
внешней направленности. Данная категория в отличие от категорий
«исполнительная власть» и «государственное управление» является
комплексной, стержневой в административно-правовом регулировании общественных отношений. Введение ее в оборот административно-правовой науки позволяет четко отграничить организационноуправленческую и правоохранительную деятельность, регулируемую
нормами административного права, от иных видов властно-публичной деятельности, не находящихся в сфере административноправового регулирования.
В предмет административного права, по нашему мнению, необходимо включать именно те общественные отношения, которые возникают в сфере организации и осуществления административнопубличной деятельности и в связи с ее осуществлением. Такой подход согласуется и со сложившимся в административно-правовой науке пониманием предмета административного права. В частности,
большинство ученых включают в предмет административноправового регулирования все виды управленческих отношений, возникающих как в процессе деятельности органов исполнительной
власти, так и в ходе осуществления внутреннего управления во всех
иных государственных органах. В последнее время в науке административного права ставится вопрос об уточнении предмета административного права. В частности, ряд ученых указывают на то обстоятельство, что объектом административно-правового регулирования являются не только отношения, возникающие в процессе деятельности
органов исполнительной власти, но и отношения, складывающиеся в
ходе управленческой деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, введение в оборот науки административного
права категории «административно-публичная деятельность», наиболее полно отражающей сущность, формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений, в качестве
основной категории этой науки, на наш взгляд, является обоснованным и закономерным. Использование указанной категории позволит
решить спорную проблему предмета административного права и, как
следствие, построить четкую систему этой отрасли права.
Категории «исполнительная власть» и «государственное управление» могут также использоваться в административно-правовой науке
для более детальной характеристики отдельных сторон административно-публичной деятельности. Однако, как уже подчеркивалось
24
выше, данные категории не являются главными, определяющими в
науке административного права. Они выступают в качестве производных от категории «административно-публичная деятельность».
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
1.2. Правовые принципы осуществления
административно-публичной деятельности
Административно-публичная деятельность должна осуществляться на
основе неких общих правовых начал, называемых в юридической
науке правовыми принципами. Такие принципы осуществления административно-публичной деятельности выработаны административноправовой наукой. К сожалению, некоторые из них не нашли своего
официального закрепления в административном законодательстве.
В административно-правовой литературе выделяют некоторые
принципы административного права, или принципы функционирования исполнительной власти (государственного управления), которые могут быть названы также и в качестве принципов осуществления административной деятельности.
В науке административного права все принципы государственного управления (исполнительной власти), как правило, подразделяются на два вида:
общие (социально-правовые), или конституционные, к кото-
рым относятся такие принципы государственного управления
(исполнительной власти), как объективность, эффективность,
демократизм, разделение властей, федерализм, гласность, законность;
организационные, куда включаются, в частности, принцип
распределения и нормативного установления полномочий
органов государственного управления, принцип сочетания
централизации и децентрализации исполнительной власти,
принцип отраслевого управления, принцип территориального управления, принцип линейности и функциональности управления, принцип сочетания коллегиальности и
единоначалия в управлении, принцип ответственности в
управлении.
В данном учебнике рассмотрим лишь правовые принципы административно-публичной деятельности, т.е. те, которые закреплены законодательно, в частности в Конституции РФ и иных федеральных законах, либо вытекают из общих теоретико-правовых
начал организации государственной власти, в том числе исполнительной.
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
25
С нашей точки зрения, все правовые принципы осуществления
административно-публичной деятельности можно подразделить на
две большие группы:
общеправовые;
специально-правовые.
Ê общеправовым принципам осуществления административнопубличной деятельности относятся принципы, на основе которых
осуществляется не только административная, но и другие виды властно-публичной деятельности, в частности законотворчество и правосудие. Они, как правило, находят официальное закрепление в
нормах международного права и в нормах конституций отдельных
государств. Это глобальные правовые идеи, основные начала осуществления любых видов властно-публичной деятельности.
К числу общеправовых принципов осуществления административно-публичной деятельности, с нашей точки зрения, относятся:
1) принцип верховенства прав и свобод человека в деятельности ад-
министративных органов;
2) принцип верховенства Конституции РФ над законами РФ и за-
конов РФ над подзаконными нормативными правовыми актами;
3) принцип верховенства подзаконных нормативных правовых ак-
òîâ, обладающих большей юридической силой, над подзаконными
нормативными правовыми актами, имеющими меньшую юридическую силу;
4) принцип разделения властей (видов государственной деятельно-
сти), выражением которого является независимость административных органов от органов законодательной и судебной власти и невмешательство этих органов в текущую административно-публичную
деятельность;
5) принцип гласности (открытости) осуществления администра-
тивно-публичной деятельности (за исключением случаев, когда необходимо обеспечить режим государственной или иной охраняемой
законом тайны).
Обозначенные общеправовые принципы достаточно полно раскрыты в юридической литературе, в том числе административноправовой, и в связи с этим нет необходимости рассматривать их более обстоятельно в рамках настоящей работы.
Особое внимание хотелось бы уделить специально-правовым
принципам осуществления административно-публичной деятельности. Они лежат в основе только административно-публичной деятельности, и ими должны руководствоваться административные органы. Данные принципы определяют организационно-правовые начала административно-публичной деятельности и имеют непосредственное значение для ее осуществления на практике. В силу специ-
26
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
фики они не распространяются на другие виды властно-публичной
деятельности.
В качестве специально-правовых принципов осуществления админи-
стративно-публичной деятельности можно назвать следующие важнейшие принципы.
1. Принцип подзаконности и компетентности административно-
публичной деятельности. Административно-публичная деятельность
должна осуществляться только на основе соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ и только в пределах, установленных этими законами. Это означает, что административные органы
в ходе осуществления властно-публичной деятельности не вправе издавать административные правовые акты и совершать административно-правовые действия, не предусмотренные соответствующим законом
или предусмотренные законом, но не отнесенные к их компетенции.
Любой административный орган в своей деятельности должен
руководствоваться принципом: «Разрешено совершать только те действия, которые прямо указаны в законе и входят в соответствии с
этим законом в компетенцию данного органа». Недопустимо совершение административным органом действий, не отнесенных законом
к его компетенции. В практической деятельности административных
органов данный принцип нередко нарушается. Приведем пример из
судебно-арбитражной практики.
В ходе рассмотрения арбитражным судом дела о привлечении инди-
видуального предпринимателя к административной ответственности
за неприменение контрольно-кассовой машины при осуществлении
денежных расчетов с населением установлено, что факт непримене-
ния этой машины был обнаружен путем проведения сотрудником
налоговой инспекции так называемой проверочной закупки, т.е. ïî-
купки им товара в торговой точке под видом простого покупателя.
Действующим законодательством, регулирующим полномочия нало-
говых органов по контролю за соблюдением правил применения
контрольно-кассовых машин, налоговым органам не предоставлено
право осуществлять проверочные закупки. Проверочная закупка в
соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-
розыскной деятельности» относится к числу оперативно-розыскных
мероприятий и в соответствии с этим Законом может осуществляться
только теми органами, которым предоставлено право проводить опе-
ративно-розыскные мероприятия. Перечень таких органов, установ-
ленный федеральным законом, является исчерпывающим, и налого-
вые органы в него не включены. В связи с этим действия сотрудни-
ка налогового органа по проведению проверочной закупки товара у
индивидуального предпринимателя были признаны арбитражным су-
дом незаконными, поскольку выходили за пределы компетенции это-
го органа, определенной действующим законодательством.
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
27
В то же время в ходе административно-публичной деятельности
допустимо так называемое «административное усмотрение», т.е. возможность выбора административным органом вариантов совершения
властно-публичных действий с учетом конкретной жизненной ситуации. Однако при этом выбор вариантов действий должен осуществляться административным органом в пределах, предусмотренных соответствующим законом. Например, при задержании преступника в
зависимости от сложившейся ситуации сотрудник полиции вправе
применить к нему одно или несколько специальных средств либо
огнестрельное оружие, что предусмотрено ФЗ «О полиции».
Рассматриваемый принцип, к сожалению, до настоящего времени не нашел официального закрепления в действующем административном законодательстве, что приводит в ряде случаев к административному злоупотреблению, пример которого приводился выше.
2. Принцип централизации административно-публичной деятельно-
ñòè. Это есть важнейшее правовое начало организации администра-
тивно-публичной деятельности, поскольку данная деятельность не
может эффективно осуществляться без соответствующей централизации административных органов и подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Государственное управление и муниципальное
управление могут эффективно осуществляться только при условии
централизации административных органов, их соподчиненности при
известной степени самостоятельности этих органов в пределах предоставленной им законом компетенции.
Данный принцип неприемлем при организации деятельности законодательных и судебных органов, поскольку эти органы должны
быть полностью независимы и самостоятельны.
3. Принцип разграничения компетенции между административными
органами. Его суть заключается в том, что компетенция администра-
тивных органов должна быть разграничена как по вертикали, так и
по горизонтали.
В первом случае это четкое разграничение вопросов, отнесенных
либо к ведению федеральных административных органов и административных органов субъектов РФ, либо к ведению государственных
административных органов и административных органов местного
самоуправления.
Во втором случае это четкое разграничение вопросов ведения
между не подчиненными друг другу административными органами,
созданными для выполнения различных видов административной
деятельности и действующими параллельно, независимо друг от друга. В этом смысле недопустимо дублирование деятельности различных административных органов, т.е. решение ими одних и тех же
28
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
вопросов, включаемых в сферу административно-правового регулирования одними и теми же методами. В то же время вполне допустимо решение разными административными органами одних и тех
же вопросов, но различными методами и в различных правовых
формах. Например, решение вопросов борьбы с наркоманией обоснованно возложено не только на специальную Федеральную службу
по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН), являющуюся правоохранительным органом, но и на Министерство здравоохранения и
социального развития РФ, поскольку эти органы решают указанные
вопросы разными методами и в различных правовых формах.
4. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в админист-
ративно-публичной деятельности. В административно-публичной дея-
тельности должны разумно сочетаться, дополнять друг друга единоличные и коллегиальные способы осуществления этой деятельности.
Единоначалие в административно-публичной деятельности заключается в том, что все или большинство важнейших вопросов,
отнесенных к компетенции того или иного административного органа, решаются от имени этого органа единолично его руководителем (заместителем руководителя). Такими административными органами являются, например, федеральные министерства и федеральные службы.
Коллегиальность в административно-публичной деятельности, напротив, состоит в том, что все или большинство важнейших вопросов, отнесенных к компетенции того или иного административного
органа, решаются коллегиально на заседаниях членов этих органов
путем голосования. В качестве примеров коллегиальных административных органов можно назвать Правительство России, правительства
субъектов РФ, различные комиссии, образуемые в системе органов
исполнительной власти и местного самоуправления.
В то же время для обеспечения более гибкого и эффективного
решения вопросов в сфере административно-публичной деятельности необходимо сочетание обоих указанных способов осуществления этой деятельности. Такое сочетание может быть двоякого рода.
Во-первых, единоначалие и коллегиальность могут сочетаться в
ходе осуществления административными органами внешневластной
деятельности. Это проявляется, например, в работе административных комиссий, рассматривающих дела об административных правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении, рассмотренному административной комиссией, принимается на ее заседании коллегиально путем голосования. В то же время
ведет заседание административной комиссии и организует рассмотрение дела председатель этой комиссии. В данном случае единонача-
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
29
лие, проявляющееся в организации работы административной комиссии, удачно сочетается с коллегиальностью — обсуждением и
принятием решения по делу об административном правонарушении.
Во-вторых, единоначалие и коллегиальность могут сочетаться и в
процессе осуществления внутренней административной деятельности, т.е. в ходе решения внутренних организационно-управленческих
вопросов внутри административных органов или системы таких органов. Например, в каждом федеральном министерстве при министре
функционирует коллегия министерства, в состав которой включаются руководящие работники этого органа и которая наряду с министром коллегиально путем голосования решает важнейшие внутренние
вопросы организации деятельности министерства, его структурных и
территориальных подразделений. Подобные совещательные органы
(коллегии, совещания, советы и т.п.) образуются и действуют во
многих других административных органах.
Реализация принципа сочетания единоначалия и коллегиальности в административно-публичной деятельности позволяет обеспечить, с одной стороны, оперативность решения подведомственных
административному органу вопросов, а с другой — необходимую степень проработки этих вопросов, готовности их решения.
5. Принцип недопустимости совмещения административно-пуб-
личной и предпринимательской деятельности. Сущность его заключа-
ется в следующем.
С одной стороны, административные органы, осуществляющие
административно-публичную деятельность в соответствии с предоставленной им компетенцией, не вправе одновременно осуществлять
какую-либо предпринимательскую деятельность, например заниматься продажей товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за исключением государственных.
С другой стороны, никакие хозяйствующие субъекты, осуществляющие предпринимательскую деятельность, а именно предприятия,
в том числе государственные и муниципальные, не могут быть наделены полномочиями административных органов и не вправе одновременно осуществлять и административно-публичную деятельность.
Реализация этого принципа на практике позволяет четко отграничивать административно-публичную деятельность от экономической, предпринимательской деятельности и избегать различных злоупотреблений со стороны как административных органов, так и хозяйствующих субъектов.
Рассматриваемый принцип нормативно закреплен в антимонопольном законодательстве Российской Федерации.
30
6. Принцип обоснованности властного вмешательства админист-
ративных органов в предпринимательскую, социально-культурную и
иную деятельность физических лиц и организаций. Сущность его со-
стоит в том, что при осуществлении административно-публичной
деятельности не допускается произвольное, необоснованное властное
вмешательство административных органов в деятельность физических лиц и организаций. Такое властное вмешательство должно быть
обосновано наличием предусмотренных законом фактических оснований. В частности, внеплановые проверки деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц могут проводиться
только при наличии одного из предусмотренных законодательством о
государственном контроле (надзоре) оснований для проведения таких
проверок, перечень которых является исчерпывающим.
7. Принцип возложения бремени доказывания законности совер-
шенных административными органами действий (бездействия), изданных (принятиях) ими правовых актов на сами эти органы. Ïðè âîç-
никновении и рассмотрении в административном или в судебном
порядке спора между физическим лицом или организацией, с одной стороны, и административным органом, совершившим в отношении этого лица или организации какое-либо властное действие
(бездействие) либо издавшим (принявшим) в отношении него (нее)
индивидуальный правовой акт, с другой стороны, на данный орган
возлагается обязанность доказать законность и обоснованность совершения соответствующего действия (бездействия), издания (принятия) правового акта.
Данный принцип нашел нормативное закрепление в нормах гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства РФ, регулирующего порядок осуществления административного судопроизводства.
Таковы наиболее важные, имеющие, с нашей точки зрения,
практическое значение правовые принципы осуществления административно-публичной деятельности.
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
1.3. Виды административно-публичной
деятельности
Административно-публичная деятельность очень многообразна по
своему содержанию, по субъектам, осуществляющим эту деятельность, по формам и методам ее осуществления. В связи с этим в целях наиболее полного изучения рассматриваемой административноправовой категории представляется необходимым выделить и охарак-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]