Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
51
личных нормативных правовых актах, причем нередко вместе с нормами Особенной части административного права.
Особенная часть административного права включает в себя пра-
вовые нормы, регулирующие особенности осуществления административно-публичной деятельности и порядок публичного взаимодействия физических лиц и организаций (административный правопорядок) в различных сферах жизнедеятельности государства и
общества.
В структуре Особенной части административного права в зависимости от сферы жизнедеятельности государства и общества, регулируемой административно-правовыми нормами, можно выделить
группы норм, определяющие административный порядок в следующих сферах:
1) экономики — промышленности, энергетики, сельского хозяйства, транспорта и связи, строительства, жилищно-коммунального
хозяйства, торговли (их совокупность обобщенно может быть названа административно-экономическим правом);
2) финансов — формирования и исполнения бюджетов всех
уровней, налогообложения, денежного обращения, совершения валютных операций (их совокупность данных норм обобщенно может
быть поименована административно-финансовым правом);
3) социально-культурной — труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры, физкультуры и
спорта, туризма и молодежной политики (их совокупность обобщенно может быть названа административно-социальным правом);
4) обороны и функционирования вооруженных сил, иных войск
и воинских формирований (их совокупность обобщенно может быть
названа военно-административным правом);
5) обеспечения государственной безопасности, т.е. безопасности
конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности государства (их совокупность может быть обозначена понятием
«право государственной безопасности»);
6) обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью, функционирования судебной власти (совокупность таких
административно-правовых норм обобщенно может быть поименована понятием «административно-охранительное право»);
7) иностранных дел, т.е. в сфере внешних сношений государства
с другими государствами, иностранными и международными организациями (их совокупность обобщенно может быть названа админист-
ративно-иностранным правом).
52
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Указанные группы административно-правовых норм, составляющих Особенную часть административного права, как правило, сосредоточены в отдельных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в
соответствующей сфере жизнедеятельности государства и общества.
Четкая и стройная система административного права может быть
построена лишь на основе соответствующей системы администра-
тивного законодательства России, которая в настоящее время отсутствует.
Система административного законодательства, по нашему мнению, должна быть построена следующим образом:
1) Административный кодекс РФ, объединяющий наиболее общие нормы административного права, определяющие, в частности,
основы построения и деятельности системы административных органов, в том числе органов исполнительной власти, типичные правовые формы и методы их деятельности, основы административноправового статуса индивидуальных субъектов и организаций;
2) федеральные законы и подзаконные нормативные правовые
акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие основы построения и функционирования отдельных институтов Общей части административного права (законы о государственной службе, об административных процедурах, об административной ответственности и т.п.);
3) федеральные законы, в том числе кодифицированные, и подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые на основе Административного кодекса РФ и иных общеадминистративных федеральных законов и содержащие специальные нормы административного права, регламентирующие особенности административного правопорядка в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества (Транспортный кодекс, Образовательный кодекс, Основы
законодательства о здравоохранении, Санитарный кодекс, Основы
законодательства о культуре, Основы организации и деятельности
органов внутренних дел, Кодекс общественной безопасности, Исполнительный кодекс и др.).
На основе указанных выше федеральных законов и подзаконных
нормативных правовых актов, образующих остов федерального административного законодательства, субъекты Российской Федерации
вправе в пределах своего ведения принимать (издавать) законы и
подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы
определения и обеспечения административного правопорядка на
своей территории.
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
53
2.4. Источники административного права:
понятие и виды
Ïîä источниками административного права необходимо понимать
используемые государством официально-документальные формы выражения и закрепления административно-правовых норм, доведения
их до сведения правоприменителей и иных заинтересованных лиц в
целях обеспечения их реального действия.
Иными словами, источники административного права — это исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления,
иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования, официальные документы,
устанавливающие, изменяющие или отменяющие административноправовые нормы.
В качестве источников административного права в России используются следующие виды официальных документов:
нормативные правовые акты;
нормативные публичные договоры;
судебные акты, принятые по делам, связанным с проверкой
конституционности или законности нормативных правовых
актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.
Рассмотрим подробнее каждый из названных видов источников
административного права.
I. Нормативные правовые акты. В них включают законы и подза-
конные правовые акты.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
В связи с этим источниками административного права могут быть
законы — как федеральные, так и субъектов РФ.
1. Федеральные законы включают:
основные (конституционные) федеральные законы, которые
определяют наиболее общие основные начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности в Российской Федерации, в числе которых: Конституция РФ, устанавливающая правовые основы организации и функционирования административных органов, административно-правового статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (главы 1—
6); федеральные конституционные законы, регулирующие ор-
54
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
ганизацию и осуществление административно-публичной деятельности по вопросам, прямо указанным в Конституции РФ
(«О Правительстве РФ», «О чрезвычайном положении», «О военном положении»);
обычные федеральные законы, определяющие на основе Кон-
ституции РФ и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление
административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям (например, «О государственной
гражданской службе», «Об обороне», «О полиции», «О пожарной безопасности» и т.п.); в числе обычных федеральных законов особо выделяются кодифицированные законы — кодексы, но единственным кодексом, который полностью состоит из норм административного права, является Кодекс РФ
об административных правонарушениях, а еще административно-правовые нормы содержатся и в других кодексах, в частности в Земельном, Градостроительном, Жилищном, Лесном, Водном, Таможенном, Бюджетном, Налоговом, Трудовом, и регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих
сферах функционирования государства и общества.
2. Законы субъектов РФ включают:
основные законы субъектов РФ, определяющие наиболее об-
щие правовые основы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих субъектах РФ (конституции и уставы субъектов РФ, определяющие систему и правовые основы функционирования органов
исполнительной власти этих субъектов);
обычные законы субъектов РФ, определяющие на основе
конституций и уставов субъектов РФ систему и организацию
функционирования административных органов, образуемых
этими субъектами, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах
жизнедеятельности соответствующих субъектов РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению (например, законы субъектов РФ о правительстве, иных
органах исполнительной власти, о государственной службе, об
административной ответственности и т.п.).
Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) уполномоченными государственными органами и должностными
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
55
лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений
соответствующих законов, регулирующих вопросы организации и
осуществления административно-публичной деятельности, и создания необходимого правового механизма действия названных положений законов. Все они являются источниками административного
права, их можно подразделить на следующие виды.
1. Федеральные подзаконные нормативные правовые акты вклю-
÷àþò:
нормативные указы Президента РФ (например, Указ Прези-
дента России «Вопросы системы и структуры федеральных
органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г. ¹ 724);
постановления Правительства РФ, утверждающие какие-либо
правила, положения, регулирующие отношения в административно-публичной сфере (например, постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных министерствах, о лицензировании отдельных видов деятельности, об утверждении Правил дорожного движения, Правил
оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему и т.п.);
нормативные правовые акты федеральных министерств, иных
федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в
форме приказов, инструкций, правил, положений, распоряжений;
нормативные правовые акты иных федеральных администра-
тивных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции
Центральной избирательной комиссии РФ и Центрального
банка РФ).
Особое значение в механизме административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные
нормативные правовые акты, систематизирующие определенные
группы административно-правовых норм по тематическому или
иному принципу. К их числу можно отнести:
правила (например, Правила дорожного движения, Правила
пожарной безопасности и т.п.);
положения (например, Положение о проведении государст-
венного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним, Положение о паспорте гражданина РФ и т.п.);
уставы (например, Устав патрульно-постовой службы поли-
ции (с изм. от 24 февраля 2014 г.), Устав гарнизонной и кара-
56
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
ульной службы Вооруженных Сил РФ, уставы федеральных
государственных учреждений и т.п.);
наставления (например, Наставление по работе дорожно-
патрульной службы ГИБДД МВД РФ, Наставление по техническому надзору ГИБДД МВД РФ и т.п.);
порядки (например, Порядок разработки и утверждения ад-
министративных регламентов исполнения государственных
функций (предоставления государственных услуг)
2
административные и иные регламенты
(например, регламен-
1
;
ты внутренней организации федеральных министерств и административные регламенты по исполнению федеральными
органами исполнительной власти отдельных возложенных на
них государственных функций).
2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, кото-
рые включают:
нормативные правовые акты глав исполнительной власти
субъектов РФ — высших должностных лиц субъектов РФ
(указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов РФ);
нормативные правовые акты высших исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ (постановления правительств субъектов РФ);
нормативные правовые акты иных органов исполнительной
власти субъектов РФ (министерств, департаментов, управлений и т.п.), если законодательством соответствующих субъектов РФ им предоставлено право издания нормативных правовых актов.
1
Ñì.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. ¹ 373 «О разработке и
утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»
(вместе с «Правилами разработки и утверждения административных регламентов
исполнения государственных функций», «Правилами разработки и утверждения
административных регламентов предоставления государственных услуг», «Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг») (в ред. от 23 января 2014 г.) // СЗ РФ. 2011. ¹ 22.
Ст. 3169.
2
Следует иметь в виду технические регламенты, утвержденные федеральными
законами, постановлениями Правительства РФ, уполномоченными федеральными
органами исполнительной власти, Таможенным союзом. Их следует отнести к
административным нормативным правовым актам. См.: Быкадаров А.В., Васильев Ф.П.,
Казюлин В.А. Технические регламенты и обеспечение безопасности: Учеб. пособие /
Предис. докт. экон. наук, канд. юрид. наук Н.Д. Эриашвили; Под ред. докт. юрид.
наук Ф. Васильева. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014.
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
57
3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должност-
ных лиц местного самоуправления, в том числе:
уставы муниципальных образований;
нормативные правовые акты глав муниципальных образо-
ваний;
нормативные правовые акты представительных органов мест-
ного самоуправления (в частности, решения об утверждении
общеобязательных правил на территориях соответствующих
муниципальных образований, например правил благоустройства и озеленения территории, проезда в общественном
транспорте, торговли и т.п.);
нормативные правовые акты исполнительно-распорядитель-
ных органов местного самоуправления — глав местных администраций.
4. Подзаконные нормативные правовые акты иных органов публич-
ного управления, действующих от имени государства или муниципального образования. В качестве источников административного права мо-
гут рассматриваться не только нормативные правовые акты, издаваемые (принимаемые) государственными органами и органами местного самоуправления, но и локальные нормативные акты, действующие
внутри государственных и муниципальных учреждений, а также иных
организаций, в том числе частных, и регламентирующие осуществление внутреннего управления и обеспечение общественной безопасности в этих учреждениях и организациях. К их числу можно отнести, например, внутренние приказы руководителей указанных учреждений, правила внутреннего распорядка и режима, действующие в
этих учреждениях, правила пожарной безопасности, установленные в
организациях. Данные нормативные акты устанавливают публичные
правила поведения широкого круга лиц, как работающих в этих учреждениях, так и пользующихся их услугами (студентов, больных,
отдыхающих и т.п.).
II. Нормативные публичные договоры. К числу источников административного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров.
1. Международные договоры и соглашения Российской Федерации.
Они регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности, в частности вопросы организации
охраны государственной границы, обеспечения таможенного режима,
обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, выявления и пресечения административно-правовыми методами преступлений и иных правонарушений (например, различные соглашения о
сотрудничестве государств — участников СНГ по линии соответствующих министерств этих государств).
58
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
2. Внутригосударственные публичные договоры и соглашения. Îíè ðå-
гулируют вопросы разграничения компетенции и полномочий между
органами исполнительной власти, вопросы организации взаимодействия и сотрудничества административных органов в сфере совместной
административно-публичной деятельности (например, договоры о разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).
III. Судебные акты. В качестве источников административного
права в России могут выступать не любые акты органов судебной
власти, а только те из них, которые принимаются по результатам
рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере, Конституции РФ, конституциям и уставам субъектов РФ, а также федеральным законам и законам субъектов РФ и влекут прекращение действия названных актов полностью или частично. Такие судебные акты,
по существу, прекращают действие административно-правовых норм
и, следовательно, имеют силу источников административного права.
В связи с этим источниками административного права в России
являются следующие виды судебных актов:
постановления Конституционного Суда РФ, вынесенные по де-
лам о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений федеральных законов, указов Президента России,
постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ, регулирующих отношения в административно-публичной сфере
и содержащих нормы административного права (например,
постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, федеральных законов «Об
исполнительном производстве», «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и т.п.);
решения Верховного Суда РФ о признании не соответствующи-
ми федеральным законам положений нормативных правовых
актов федеральных министерств и иных федеральных органов
исполнительной власти, регулирующих отношения в административно-публичной сфере (например, решения Верховного
Суда РФ о признании незаконными отдельных положений
инструкций МВД РФ);
решения Высшего Арбитражного Суда РФ о признании не со-
ответствующими федеральным законам нормативных правовых актов Президента и Правительства России, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности в сфере экономики и предпринимательства;
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов î
признании недействующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.
В качестве источников административного права на территории
России не могут выступать правовые обычаи. Этот запрет обусловливается характером регулируемых административным правом отношений, которые являются публично-властными и требуют совершенно
четкой и определенной нормативной регламентации. Использование
обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах
административного права, не позволяет обеспечить такую нормативную регламентацию.
В то же время необходимо отметить, что в правоприменительной
практике административных органов иногда используются некоторые
правовые обыкновения. Например, в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел и некоторых других административных органов сложилось правовое обыкновение уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении протокола об административном правонарушении в самом этом протоколе под роспись. Такой порядок уведомления не предусмотрен КоАП РФ, но в
то же время и не противоречит соответствующим его положениям.
Вместе с тем, несмотря на широкое распространение названного
правового обыкновения, его нельзя считать источником административного права в силу указанной выше причины. Подобные административно-правовые обыкновения, которые являются разумными, не
противоречат принципам и духу административного права и востребованы правоприменительной практикой, с нашей точки зрения,
подлежат узаконению в виде правовых норм в соответствующих законах и подзаконных нормативных правовых актах.
59
2.5. Место и роль административного права
в системе отраслей российского права
Административное право, сохраняя свою самобытность, выраженную
в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями
российского права.
Наиболее тесная связь наблюдается между административным и
конституционным (государственным) правом, которое составляет
основу всех отраслей российского права, включая и административ-
60
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
ное. Предметом конституционного права служат, прежде всего, общественные отношения, связанные с осуществлением представительной власти, деятельностью органов власти, реализацией избирательной системы, конституционного статуса граждан РФ. Его нормы
(конституционные положения) закрепляют место государственного
управления в системе государственного механизма, основы их взаимоотношений с органами власти, правосудия и прокуратуры, важнейшие принципы их формирования и деятельности. Следовательно,
они служат исходным началом для норм административного права,
регулирующих повседневную и многообразную исполнительнораспорядительную деятельность органов государственного и муниципального управления, содержание которой состоит в непосредственном руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. В нормах административного права развиваются и детализируются положения Конституции
РФ и других источников конституционного права применительно к
функционированию исполнительных органов.
Конституционное право вместе с тем имеет своим предметом
общественные отношения, складывающиеся за рамками исполнительной деятельности, в частности связанные с организацией и деятельностью органов государственной власти, с избирательной системой, с основными правами и свободами российских граждан и т.п.
Административное право регулирует ряд подобных отношений в
тех случаях, когда требуется конкретизация норм конституционного
права. Например, Конституция РФ закрепляет основы правового
положения личности во всех областях жизни общества. Административное право также определяет правовой статус граждан, но только в
сфере государственного управления и на основе соответствующих
конституционных норм. Административно-правовое регулирование
обеспечивает реальность конституционных прав и свобод граждан.
Так, органами государственного управления оформляются отношения, связанные с реализацией трудовых, социальных и других конституционных прав. Следовательно, в процессе государственного
управления создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В равной мере сказанное относится и к обязанностям граждан, установленным Конституцией РФ.
Таким образом, существует как тесная связь конституционного и
административного права, так и предопределенность в ряде случаев
административно-правового регулирования общественных отношений нормами конституционного права.
Достаточно глубокие взаимосвязи можно обнаружить между административным правом и муниципальным правом. В предмет муниципального права входят отношения в области местного само-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]