Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Оглавление
11
ва и обязанности граждан Российской Федерации, рассматриваются
особенности административно-правового статуса должностных лиц
и индивидуальных предпринимателей. В главе 5 содержится общая
характеристика административно-правового статуса организаций,
рассматриваются их место и роль в административных правоотношениях в зависимости от целей создания и решаемых задач.
Впервые в рамках названной главы подробно рассмотрены особенности административно-правового статуса государственных
учреждений как специальных субъектов административного права.
В главе 11 освещаются понятие, особенности и виды административно-правовых действий и индивидуальных административноправовых актов.
В учебнике предлагаются нетрадиционные подходы к пониманию таких важнейших вопросов общей теории административного
права, как предмет и система административного права, методы
публично-управленческой (административной) деятельности, административные процедуры, вводятся в административно-правовой
лексикон и подробно раскрываются новые для науки административного права категории — «административно-публичная деятельность», «административные органы», «административно-правовые
действия», «административно-публичное обеспечение безопасности» и др.
Содержание учебника разделено на модули соответственно его
разделам, а в конце каждой главы даны задания для самостоятельной работы, включающие в себя модульную программу к главе в
виде таблицы с незаполненными клетками-файлами и рекомендации для работы с ней.
Авторский коллектив выражает надежду на то, что данный
учебник будет полезен как для студентов высших учебных заведений юридического профиля и научных работников, занимающихся
исследованием проблем административного права, так и для государственных служащих органов исполнительной власти.
Авторский коллектив
В.Я. Кикоть — доктор юридических наук, доктор педагогических наук,
профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, членкорреспондент Российской академии образования; Н.В. Румянцев —
доктор юридических наук; А.М. Кононов — заслуженный юрист РФ,
12
доктор юридических наук, профессор; Н.Д. Эриашвили — кандидат
юридических наук, доктор экономических наук, профессор, лауреат
премии Правительства РФ в области науки и техники; А.В. Зубач —
кандидат юридических наук, доцент; С.Н. Бочаров — кандидат юридических наук, профессор; Ю.Н. Демидов — доктор юридических наук,
профессор; П.И. Кононов — доктор юридических наук, профессор;
М.В. Костенников — доктор юридических наук, профессор; А.В. Кура-
êèí — доктор юридических наук, профессор; С.М. Зырянов — доктор
юридических наук, профессор; А.И. Стахов — доктор юридических на-
ук, профессор; О.И. Бекетов — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ; А.А. Кальгина — кандидат юридических
наук, доцент; В.В. Головко — доктор юридических наук, профессор;
С.Н. Братановский — доктор юридических наук, профессор, почетный
работник высшего профессионального образования РФ; М.В. Саудаха-
íîâ — кандидат юридических наук; Т.А. Прудникова — кандидат юриди-
ческих наук; В.Н. Амельчакова — кандидат юридических наук
Общая часть
Раздел I
Административное право
как отрасль российского права
ГЛАВА 1. Административно-публичная деятельность как
вид государственно-публичной деятельности,
регулируемой административным правом
ГЛАВА 2. Характеристика административного права как
отрасли российского права
ГЛАВА 3. Механизм административно-правового регулирования
Глава 1
Административно-публичная
деятельность как вид государственнопубличной деятельности, регулируемой
административным правом
1.1. Административно-публичная деятельность:
понятие и содержание
В современной научной и учебной литературе по административному
праву в качестве основных, базовых категорий, характеризующих
предмет данной отрасли права, рассматриваются две: «государственное управление» и «исполнительная власть». Именно в рамках этих
двух категорий определяется предмет административно-правового
регулирования.
С нашей точки зрения, вся государственно-властная деятельность, обозначаемая в науке административного права единым термином «государственное управление», на самом деле состоит из двух
взаимосвязанных, но принципиально отличающихся друг от друга
видов деятельности: регулятивной и охранительно-защитной. В то же
время оба этих вида деятельности осуществляются не законодательными органами и судами, а органами исполнительной власти и
иными органами государственного управления. В связи с этим в целях обособления рассматриваемых видов государственной деятельности от законодательной и судебной представляется целесообразным
объединить их одним общим рамочным понятием «административно-публичная деятельность». В рамках этого общего понятия можно
выделять виды и подвиды административно-публичной деятельности.
С учетом указанных выше подходов определим понятие и основные черты административно-публичной деятельности как категории
административного права.
Административная деятельность является одним из видов властно-публичной деятельности в государстве.
В настоящее время вся властно-публичная деятельность в государстве по упорядочению общественных отношений, их охране и
защите в зависимости от целей и форм ее осуществления, вида осу-
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
15
ществляющих ее органов, методов (способов) воздействия на эти отношения может быть подразделена на следующие виды:
1) законодательная;
2) местная представительно-нормотворческая;
3) судебная;
4) досудебная уголовно-процессуальная;
5) оперативно-розыскная;
6) уголовно-исполнительная;
7) административная.
Определим содержание каждого из указанных видов властнопубличной деятельности.
Законодательная (законотворческая) деятельность — урегулированная нормами конституционного права деятельность государственных органов законодательной власти по подготовке и принятию
законов с соблюдением особой законодательной процедуры в целях
нормативного урегулирования наиболее важных однородных групп
общественных отношений, возникающих на федеральном уровне и
на уровне субъектов РФ.
Местная представительно-нормотворческая деятельность — урегулированная нормами муниципального права деятельность представительных органов местного самоуправления по подготовке и принятию подзаконных нормативных правовых актов в целях нормативного урегулирования на основе соответствующих федеральных законов
и законов субъектов РФ определенных однородных групп общественных отношений, возникающих на уровне муниципальных образований в ходе решения населением вопросов местного значения.
Судебная деятельность (правосудие) — урегулированная нормами
процессуальных отраслей права (конституционного — в части осуществления конституционного судопроизводства; гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального, административно-процессуального — в части рассмотрения
судами общей юрисдикции и мировыми судьями дел об административных правонарушениях) деятельность специальных государственных органов — судов (судей) по разрешению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов с соблюдением особой правовой процедуры споров, возникающих между
участниками правоотношений, иных индивидуальных юридических
дел, а также по привлечению правонарушителей к юридической ответственности.
Досудебная уголовно-процессуальная деятельность — урегулирован-
ная нормами уголовно-процессуального права деятельность уполномоченных федеральных органов и должностных лиц исполнительной
16
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
власти, а также органов и должностных лиц прокуратуры по раскрытию и расследованию преступлений.
Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуще-
ствляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то федеральным законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав
и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Существенными особенностями оперативно-розыскной деятельности,
отличающими ее от других видов властно-публичной деятельности,
являются скрытный, разведывательно-поисковый характер этой
деятельности, использование в процессе ее осуществления негласных методов.
Уголовно-исполнительная деятельность — урегулированная нор-
мами уголовно-исполнительного права деятельность уполномоченных государственных органов и государственных учреждений по
обеспечению исполнения уголовных наказаний, назначенных приговорами судов, вступившими в законную силу.
Административная деятельность — урегулированная нормами ад-
министративного права деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов управления,
действующих внутри органов законодательной и судебной власти,
государственных должностных лиц, исполнительных органов и
должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных уполномоченных лиц действовать от
имени государства или муниципальных образований, организаций и
физических лиц по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов в специальных административно-правовых формах и с использованием специальных
административно-правовых методов властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной
власти и в сфере внешнего взаимодействия ее с обществом.
Таким образом, к административной деятельности можно отнести всю властно-публичную деятельность в государстве, за исключением перечисленных выше видов такой деятельности.
Далее административная деятельность как один из видов властно-публичной деятельности в целях отграничения ее от административной деятельности, осуществляемой не субъектами публичной власти, в частности органами управления предприятий, общественных
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
17
объединений, иных частных организаций, будет именоваться нами
административно-публичной.
Остановимся подробнее на характеристике административнопубличной деятельности, поскольку именно в процессе осуществления этой деятельности и в связи с ее осуществлением возникают общественные отношения, образующие предмет административного
права.
Рассмотрим прежде всего признаки (основные черты) этого вида
властно-публичной деятельности.
С нашей точки зрения, административно-публичная деятельность
характеризуется следующими основными чертами.
1. Административно-публичная деятельность осуществляется îò
имени государства или муниципальных образований. Поскольку адми-
нистративная деятельность рассматривается как один из видов властно-публичной деятельности, она может осуществляться только от
имени государства в целом, т.е. Российской Федерации, субъектов
РФ либо муниципальных образований, соответствующими уполномоченными на то государственными органами, органами местного
самоуправления, иными государственными и муниципальными организациями, публичными должностными лицами, а также иными физическими лицами, специально уполномоченными государством или
муниципальными образованиями на ее осуществление.
Управленческая деятельность, осуществляемая не от имени государства или публичных образований и не субъектами публичной власти, не является административно-публичной. В частности, к таковой нельзя отнести управленческую деятельность, осуществляемую
руководителями общественных и религиозных объединений внутри
этих объединений, руководителями предприятий, в том числе государственных и муниципальных, внутри этих предприятий, частных
учреждений. Указанная управленческая деятельность в отличие от
административно-публичной осуществляется в интересах конкретного круга лиц (коллектива), ограничена рамками отдельно взятой организации, направлена на решение частных корпоративных, а не
общих публичных задач. Данную властную деятельность в противоположность административно-публичной можно охарактеризовать
такими терминами, как «административно-частная» или «корпоративно-управленческая».
2. Административно-публичная деятельность — это подзаконная
деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение фе-
деральных законов или законов субъектов РФ, принимаемых соответствующими органами законодательной власти. В ходе ее компетентные государственные органы и органы местного самоуправления впра-
18
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
ве издавать (принимать) нормативные правовые акты, но только на
основе и в целях обеспечения реализации соответствующих законов.
3. Административно-публичная деятельность осуществляется îð-
ганами исполнительной власти, иными государственными органами,
органами управления, образуемыми внутри государственных органов,
государственными должностными лицами, органами и должностными
лицами местного самоуправления, государственными и муниципальными
учреждениями и их органами управления. В некоторых случаях рас-
сматриваемая деятельность по отдельным вопросам может осуществляться на основании специального уполномочия государства и не
субъектами публичной власти, в частности работниками негосударственных транспортных организаций. Все указанные органы, должностные лица и учреждения, осуществляющие административную
деятельность, обобщенно и условно могут быть названы админист-
ративными органами.
В административно-правовой науке существует точка зрения, согласно которой субъектами административной деятельности (государственного управления), регулируемой нормами административного права, являются помимо собственно административных органов,
также и судьи различных судов в случае разрешения ими дел об административных правонарушениях. Указанная позиция основывается
на том, что судьи в этом случае выступают в качестве субъектов административной юрисдикции, вступают в административные правоотношения и их деятельность регулируется нормами административного права, содержащимися в Кодексе РФ об административных
правонарушениях.
С нашей точки зрения, судей, даже при разрешении ими дел об
административных правонарушениях, нельзя относить к субъектам
административно-публичной деятельности. Суды являются государственными органами, созданными для осуществления особого вида
государственной деятельности — правосудия. При разрешении судами (судьями) любых категорий юридических дел эта деятельность
является не чем иным, как правосудием.
Согласно п. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В связи с этим разрешение
судьями дел об административных правонарушениях осуществляется
в рамках административного судопроизводства. Административное
судопроизводство является одной из форм осуществления правосудия и поэтому не может рассматриваться как административнопубличная деятельность.
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
19
Тот факт, что процедура деятельности судей судов общей юрисдикции по разрешению дел об административных правонарушениях
регулируется не Гражданским процессуальным кодексом РФ, а Кодексом РФ об административных правонарушениях, который регламентирует аналогичную деятельность административных органов,
с нашей точки зрения, не дает оснований квалифицировать указанную деятельность судей не как правосудие, а как один из видов административно-публичной деятельности. Правильность такого вывода подтверждается также тем обстоятельством, что деятельность
судей арбитражных судов по разрешению дел об административных
правонарушениях регулируется не Кодексом РФ об административных правонарушениях, а Арбитражным процессуальным кодексом
РФ и, следовательно, с точки зрения законодателя, является правосудием.
4. Административно-публичная деятельность — это властная
деятельность, в ходе которой реализуются властно-публичные пол-
номочия административных органов. В процессе этой деятельности
административные органы в пределах предоставленной им компетенции вправе издавать (принимать) нормативные и индивидуальные
правовые акты, обязательные для исполнения теми субъектами, в
отношении которых осуществляется данная деятельность. Кроме того, административные органы вправе совершать в отношении указанных субъектов юридически властные действия.
5. По своему содержанию административно-публичная деятельность включает в себя два основных вида властной деятельности —
административно-регулятивную è административно-охранительную,
причем каждый из видов может быть подразделен на подвиды. В содержание административно-публичной деятельности не включаются
законотворчество, местное представительное правотворчество, оперативно-розыскная и досудебная уголовно-процессуальная деятельность, а также правосудие во всех его формах и по любым категориям юридических дел.
6. Административно-публичная деятельность осуществляется посредством использования административными органами специальных
административно-правовых методов воздействия на общественные отношения, причем эти методы реализуются в специальных админист-
ративно-правовых формах. Эти методы и формы существенно отличаются от методов и форм, используемых в ходе осуществления иных
названных выше видов властно-публичной деятельности.
7. Целями осуществления административно-публичной деятель-
ности являются:
позитивное регулирование отношений, возникающих в сфере
внутренней организации и функционирования публичной ад-
20
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
министративной власти и в сфере внешнего взаимодействия ее
с обществом, посредством установления и обеспечения реализации соответствующих прав и обязанностей субъектов в указанных сферах (права на образование, на управление транспортным
средством, на приобретение оружия, обязанности нести военную службу, регистрироваться по месту жительства и т.п.);
поддержание и охрана на территории государства публичного
правопорядка, т.е. порядка публичного общения, взаимодействия физических и (или) юридических лиц (в общественных
местах, в процессе дорожного движения и т.п.);
обеспечение необходимого режима безопасности, т.е. состоя-
ния защищенности государства, общества, отдельных физических и юридических лиц от внутренних и внешних угроз их
жизненно важным интересам (пожарной, санитарной, экологической и других видов безопасности).
8. Административно-публичная деятельность и возникающие в
процессе ее осуществления, а также в связи с ее осуществлением
общественные отношения регулируются нормами административного
права.
В целях более четкого определения административно-публичной
деятельности как категории административного права рассмотрим далее вопрос о соотношении понятий «административно-публичная деятельность», «исполнительная власть» и «государственное управление».
С нашей точки зрения, указанные категории административного
права соотносятся следующим образом.
В содержание исполнительной власти, как правило, включается
вся исполнительно-распорядительная деятельность специально уполномоченных на то государственных органов — органов исполнительной власти и их должностных лиц, в том числе подзаконная нормотворческая, индивидуально-распорядительная и правоохранительная
деятельность государства. В качестве субъектов, осуществляющих
функции исполнительной власти, выступают только специально
уполномоченные государственные органы, называемые органами исполнительной власти.
Административно-публичная деятельность, исходя из данного
нами выше определения, отличается от исполнительной власти по
двум основным критериям: по сфере распространения и по субъектам осуществления.
1. Ïî сфере распространения. Исполнительная власть в соответст-
вии с установленными действующим законодательством пределами
осуществляется только в рамках государственно-публичных отношений. Иными словами, в ее содержание не включается муниципаль-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]