Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Глава 5
Организации как субъекты
административного права
5.1. Административно-правовой статус организаций:
общая характеристика
Как отмечалось выше, наряду с индивидуальными субъектами в административных правоотношениях участвуют и организации.
Ïîä организацией как субъектом административных правоотношений,
по нашему мнению, следует понимать внешне организационно и
юридически выраженное образование, имеющее внутреннюю структуру, состоящее из одного либо нескольких (многих) индивидуальных субъектов, обладающее возможностью самостоятельно, от своего
имени вступать в урегулированные нормами административного права отношения с другими субъектами и являющееся носителем административных прав и обязанностей в этих отношениях1.
Характеризуя организацию как субъект административных правоотношений, необходимо отметить, что в административном праве
неприемлемо отождествление терминов «организация» и «юридическое лицо». Действительно, если в гражданских правоотношениях
могут участвовать только организации, имеющие статус юридическо-
1
В целях правильного толкования о юридических лицах авторы (Н.Д. Эриашвили
и Ф. Васильев) рекомендуют обратить внимание на Федеральный закон от 5 мая
2014 г. ¹ 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Так, в ст. 48 «Понятие
юридического лица» юридическим лицом признается организация, которая имеет
обособленное имущество и отвечает им по своим обязательствам, может от своего
имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Оно должно быть зарегистрировано в
Едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационноправовых форм, предусмотренных ГК РФ (ч. 1). К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют вещные права, относятся государственные и
муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения. К юридическим
лицам, в отношении которых их участники имеют корпоративные права, относятся корпоративные организации (ст. 65.1). Кроме того, правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией РФ и Законом «О Центральном банке Российской Федерации» (Банке России).
Эти правила вступают в силу с 1 сентября 2014 г.
112
Раздел II. Субъекты административного права
го лица, т.е. обладающие признаками, перечисленными в ст. 48 Гражданского кодекса РФ и включенные регистрирующими органами в
Единый государственный реестр юридических лиц, то в административных правоотношениях могут участвовать и организации, не
имеющие такого статуса. Например, участниками административных
правоотношений непосредственно являются некоторые не имеющие
статуса юридического лица органы исполнительной власти, различные комиссии, в частности административные комиссии и комиссии
по делам несовершеннолетних.
В связи с этим можно сделать вывод, что в качестве субъектов
административных правоотношений должны рассматриваться всетаки не юридические лица, а организации, как обладающие, так и не
обладающие статусом юридического лица, но имеющие при этом
возможность самостоятельно вступать в административные правоотношения и участвовать в них от своего имени, реализуя соответствующие административные права и обязанности. В этом смысле к
числу организаций — субъектов административных правоотношений
могут быть отнесены некоторые структурные, а также территориальные подразделения юридических лиц.
К числу организаций, являющихся самостоятельными субъектами
административных правоотношений, наряду с юридическими лицами
можно отнести:
структурные подразделения органов исполнительной власти, в
частности управления, отделы, службы, которые участвуют
главным образом во внутренних административных правоотношениях;
территориальные подразделения органов исполнительной вла-
сти, не обладающие статусом юридического лица, например
территориальные отделения, пункты полиции;
административные органы, не обладающие статусом юриди-
ческого лица, в частности различные государственные комиссии, образуемые при органах исполнительной власти, административные комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые при органах местного самоуправления.
Филиалы и представительства коммерческих и некоммерческих
организаций, являющихся юридическими лицами, как правило, не
могут выступать в качестве самостоятельных субъектов административных правоотношений, действующих в этих отношениях от собственного имени. В частности, в силу положений ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и КоАП РФ с соответствующими административными органами, связанные с осуществле-
5. Организации как субъекты административного права
113
нием последними административного контроля (надзора) и с привлечением к административной ответственности, могут вступать
только организации, имеющие статус юридического лица. Филиалы
и представительства могут выступать субъектами административных
правоотношений лишь в случаях, прямо предусмотренных соответствующими законами или подзаконными НПА. Например, в силу положений Федерального закона от 29 декабря 2012 г. ¹ 273-ФЗ
1
«Об образовании в Российской Федерации»
(ред. от 4 июня 2014 г.,
с изм. от 4 июня 2014 г.). Так, в соответствии ч. 4 ст. 27 структурные
подразделения образовательной организации, в том числе филиалы и
представительства, не являются юридическими лицами и действуют
на основании устава образовательной организации и положения о соответствующем структурном подразделении, утвержденного в порядке,
установленном уставом образовательной организации. Осуществление
образовательной деятельности в представительстве образовательной
организации запрещается (более подробно см. ч. 5—11 ст. 27).
Любая организация, являющаяся субъектом административных
правоотношений, обладает соответствующим административно-правовым статусом.
Анализ административно-правового статуса организации дает нам
представление о том, каковы место и роль этой организации в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится эта организация с другими субъектами указанных отношений.
В содержание административно-правового статуса любой организации, по нашему мнению, необходимо включать следующие элементы:
1) место организации в административно-публичной сфере, в том
числе подведомственность (подчиненность) ее конкретному органу
исполнительной власти либо иной вид юридической связи с органами исполнительной власти;
2) сферу, предмет и виды деятельности организации;
3) цели создания и деятельности организации;
4) задачи, решаемые организацией в административно-публичной
сфере;
5) функции, выполняемые организацией в административнопубличной сфере;
6) общие и (èëè) специальные административные: права (полномочия) организации в административно-публичной сфере; обязанности
организации в административно-публичной сфере;
7) ограничения общих и (или) специальных административных
прав (полномочий) организации в административно-публичной сфере;
1
ÑÇ ÐÔ. 2012. ¹ 53 (÷. 1). Ñò. 7598.
114
Раздел II. Субъекты административного права
8) юридическую (административную и иную публично-правовую)
общую или специальную ответственность организации за совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.
Данные вопросы государственного управления и ответственности
(КоАП и УК РФ) за 2011—2014 гг. законодателями пересмотрены
неоднократно
1
.
В зависимости от особенностей содержания перечисленных элементов можно выделить общий и специальный административноправовые статусы организаций.
Общий административно-правовой статус организации представляет собой ее общую административно-правовую характеристику и
содержит, в частности, наиболее общие административные права
(полномочия), ограничения этих прав, административные обязанности этой организации и общие условия привлечения ее к юридической ответственности за совершенные в административно-публичной
сфере правонарушения.
Общим административно-правовым статусом обладают, в частности, большинство как государственных, так и негосударственных
предприятий, общественные и религиозные объединения, социально-культурные учреждения. Такой статус возникает у организации с
момента ее создания (государственной регистрации в качестве юридического лица), причем одновременно возникает и общая административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и
деликтоспособность).
Специальный административно-правовой статус организации выступает как специальная административно-правовая характеристика
данной организации и включает в себя, в частности, специальные
административные права (полномочия), ограничения этих прав
(полномочий), административные обязанности организации и специальные условия привлечения ее к юридической ответственности за
совершенные в административно-публичной сфере правонарушения.
К числу организаций, обладающих специальным административно-правовым статусом, можно, например, отнести органы исполнительной власти и некоторые виды государственных учреждений, наделенные отдельными внешними государственно-властными полномочиями, в частности учреждения Пенсионного фонда РФ, региональные управления автомобильных дорог, администрации морских
рыбных портов, исполнительные органы местного самоуправления.
Специальный административно-правовой статус возникает у организации с момента наделения ее в установленном законодательст-
1
Например, см.: Федеральный закон от 5 мая 2014 г. ¹ 112-ФЗ «О внесении
изменений в Федеральный закон «О национальной платежной системе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
5. Организации как субъекты административного права
115
вом порядке специальными административными правами, обязанностями и определения для нее специального режима привлечения к
юридической ответственности в административно-публичной сфере.
Таким моментом может быть утверждение положения об этой организации или ее устава, а также государственная регистрация организации в качестве юридического лица. Одновременно возникает и
специальная административная правосубъектность (правоспособность, дееспособность и деликтоспособность) организации.
Все организации, участвующие в административных правоотношениях, могут быть подразделены на виды по следующим основным,
принципиальным именно для административного права критериям.
В зависимости от того, кем созданы, на какой форме собственности основаны и от чьего имени действуют организации, участвующие
в административных правоотношениях, представляется возможным
выделить т р и группы таких организаций:
государственные — организации, созданные государством, т.е.
государством или субъектами, основанные на государственной собственности, в том числе непосредственно финансируемые государством, действующие в административных правоотношениях от имени государства или от собственного
имени, но по поручению государства (государственные органы, государственные учреждения, государственные унитарные
и казенные предприятия);
муниципальные — организации, созданные муниципальными
образованиями, основанные на муниципальной собственности, в том числе непосредственно финансируемые соответствующими муниципальными образованиями и действующие в
административных правоотношениях от их имени либо от
собственного имени, но по их поручению (органы местного
самоуправления, муниципальные унитарные предприятия,
муниципальные учреждения);
частные — организации, созданные юридическими и (или)
физическими лицами, основанные на частной собственности
и действующие в административных правоотношениях от
собственного имени, но по поручению учредителей — физических и (или) юридических лиц (акционерные общества,
общества с ограниченной ответственностью, производственные кооперативы, общественные объединения, потребительские кооперативы и т.п.).
Рассмотрим особенности административно-правового статуса каждой из названных групп организаций с выделением в их составе
116
Раздел II. Субъекты административного права
отдельных видов организаций с учетом их места и роли в системе
административных правоотношений.
1. Государственные организации. С учетом места и роли государственных организаций в системе административных правоотношений
можно выделить следующие виды таких организаций:
властвующие, т.е. организации, уполномоченные государством
на осуществление от его имени административно-публичной
деятельности в отношении других, в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов государственного значения (органы исполнительной власти, иные административные органы, например Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, избирательные комиссии, органы прокуратуры, а также отдельные виды государственных учреждений, например отделения
(отделы, управления) Пенсионного фонда РФ);
невластвующие, т.е. организации, уполномоченные государст-
вом на осуществление экономической, предпринимательской,
социально-культурной и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности публично-властными полномочиями (государственные унитарные и казенные предприятия,
государственные социально-культурные учреждения, государственные фонды и т.п.).
Главное место в системе властвующих государственных организаций, являющихся субъектами административного права, безусловно, занимают органы исполнительной власти. Все иные государственные организации, участвующие в административных правоотношениях, тем или иным образом связаны с федеральными органами
исполнительной власти или с органами исполнительной власти субъектов РФ и в определенных формах взаимодействуют с ними.
В зависимости от характера связи и взаимодействия с органами
исполнительной власти можно выделить следующие виды государст-
венных организаций (при этом читателям необходимо учитывать нормы
Федерального закона от 8 мая 2010 г. ¹ 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений») (в ред. от 28 декабря 2013 г.)
1
:
находящиеся в непосредственном ведении соответствующих
органов исполнительной власти и подчиненные им, входящие
1
Федеральными законами внесены изменения от 28 декабря 2013 г. ¹ 418ФЗ, от 28.12.2013 ¹ 396-ФЗ, от 05.04.2013 ¹ 44-ФЗ, вступили в силу с 1 января 2014 г.
5. Организации как субъекты административного права
117
в систему федеральных министерств и федеральных служб
госучреждения (например, учреждения высшего профессионального образования, лечебно-профилактические учреждения, учреждения исполнения наказаний, а также казенные
предприятия);
не находящиеся в непосредственном ведении соответствую-
щих органов исполнительной власти и не подчиненные им,
но зависимые от них, в частности обязанные отчитываться
перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных действий (учреждения государственных внебюджетных фондов РФ, государственные унитарные
предприятия);
не находящиеся в ведении никаких органов исполнительной
власти, не подчиненные им и полностью независимые от них,
строящие свои отношения с ними на основе равноправного
взаимодействия государственные органы, не входящие в систему
органов исполнительной власти, например, органы законодательной власти, суды, органы прокуратуры, избирательные комиссии, Счетная палата РФ (при этом законодателями пересмотрено правовое положение данного федерального государст-
1
венного органа
ственно расширены полномочия Центробанка России
2. Муниципальные организации
), Центральный банк РФ (законодателями суще-
2
3
. Административно-правовой ста-
).
тус муниципальных организаций, так же как и государственных, неоднороден, поскольку они создаются публичными, а именно муниципальными, образованиями, и некоторые их них выполняют функции публичного управления. Соответственно с учетом места и роли
муниципальных организаций в системе административных правоотношений представляется возможным подразделить их, как и государственные организации, на два вида:
властвующие, т.е. организации, уполномоченные муници-
пальными образованиями на осуществление от их имени административно-публичной деятельности в отношении других,
1
Ñì.: Федеральный закон от 05.04.2013 ¹ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации» // СЗ РФ. 2013. ¹ 14. Ст. 1649 (с изм. от 28.12.2013 ¹ 396-ФЗ,
вступ. в силу с 1 января 2014 г.).
2
Ñì.: Федеральный закон 2002. ¹ 86-ФЗ (в ред. от 05.05.2014) «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» (с изм. и доп., вступ. в силу с
05.05.2014 ã.) // ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 28. Ñò. 2790.
3
Законодателями также пересмотрено правовое положение (права и обязанности) муниципальных органов. Более подробно см.: Федеральный закон от
06.10.2003 ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.05.2014 ¹ 136).
118
Раздел II. Субъекты административного права
в том числе не подчиненных им, субъектов административных правоотношений и наделенные соответствующими публично-властными полномочиями по решению вопросов местного значения (исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, а также некоторые муниципальные
учреждения, наделенные отдельными административновластными полномочиями);
невластвующие, т.е. организации, уполномоченные соответст-
вующими муниципальными образованиями на осуществление
экономической, предпринимательской, социально-культурной
и иной общественно полезной деятельности невластного характера и не наделенные при осуществлении этой деятельности
публично-властными полномочиями (муниципальные социально-культурные учреждения, муниципальные фонды и т.п.).
В зависимости от характера взаимоотношений с главными властвующими муниципальными организациями — исполнительнораспорядительными органами местного самоуправления все муниципальные организации могут быть подразделены на следующие âèäû:
находящиеся в непосредственном ведении соответствующих
исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления и подчиненные им (муниципальные образовательные учреждения, муниципальные учреждения здравоохранения и социальной защиты, муниципальные учреждения
культуры);
не находящиеся в непосредственном ведении соответствую-
щих исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, не подчиненные им, но зависимые от них, в
частности обязанные отчитываться перед ними о своей деятельности, согласовывать с ними совершение определенных
действий (муниципальные унитарные предприятия);
не находящиеся в ведении никаких исполнительно-распоря-
дительных органов местного самоуправления, не подчиненные им и полностью независимые от них, строящие свои отношения с ними на основе равноправного взаимодействия
(представительные и контрольные органы местного самоуправления).
3. Частные организации. В отличие от рассмотренных выше государственных и муниципальных организаций частные организации в
административных правоотношениях могут выступать только в каче-
стве невластвующих субъектов, поскольку никакие из них не вправе
осуществлять административно-публичную деятельность и не наде-
5. Организации как субъекты административного права
119
ляются административно-властными полномочиями. В то же время
административно-правовой статус частных организаций неоднороден
и имеет особенности в зависимости от осуществляемых ими видов
деятельности и целей их осуществления. Например, цели и виды
деятельности частной организации оказывают влияние на характер и
объем взаимоотношений с властвующими субъектами административного права.
В зависимости от целей создания и деятельности все частные организации как субъекты административных правоотношений представляется возможным подразделить на следующие виды:
частные коммерческие организации
1
, созданные для осуществления предпринимательской деятельности посредством продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг материального
характера, вступающие в административные правоотношения с
властвующими субъектами по поводу соблюдения правил безопасного осуществления предпринимательской деятельности и
по поводу защиты прав потребителей, экономических и финансовых интересов государства (все виды частных предприятий различных организационно-правовых форм);
частные некоммерческие организации, созданные для осуще-
ствления социально-культурной деятельности посредством
оказания соответствующих услуг нематериального характера,
вступающие в административные правоотношения с властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных
требований к качеству этих услуг и порядку их оказания (частные образовательные учреждения, культурные, медицинские учреждения, учреждения социальной защиты);
частные некоммерческие организации, созданные для осуще-
ствления общественно-политической деятельности посредством объединения граждан и иных организаций и повышения
их активности в решении общезначимых вопросов, вступающие в административные правоотношения с властвующими
субъектами по поводу соблюдения правил поведения в общественных местах, требований государственной и общественной безопасности (различные политические партии, иные
общественные объединения, религиозные объединения, благотворительные и иные фонды);
1
Дополнительно см.: Федеральный закон от 29.07.2004 ¹ 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // СЗ РФ. 2004. ¹ 32. Ст. 3283. Изменения, внесенные Федеральным законом от 12.03.2014 ¹ 35-ФЗ, действуют с 1 октября 2014 г.
120
Раздел II. Субъекты административного права
частные некоммерческие организации, образованные для осу-
ществления деятельности по удовлетворению собственных
материальных и бытовых потребностей членов этих организаций, вступающие в административные правоотношения с
властвующими субъектами по поводу соблюдения установленных требований к содержанию и эксплуатации объектов
(жилых домов, гаражей и т.п.), созданных в целях удовлетворения указанных потребностей (товарищества собственников жилья, жилищно-строительные и гаражно-строительные
кооперативы и т.п.).
В целях полного толкования о коммерческих организациях, по
мнению авторов (Н. Эриашвили и Ф. Васильева), следует дополнительно учитывать нормы Федерального закона от 26 декабря 1995 г.
¹ 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в ред. от 5 мая 2014 г.1).
Данный закон определяет порядок создания и правовое положение
акционерных обществ, права и обязанности их акционеров, а также
обеспечивает защиту прав и интересов акционеров. Нормы ФЗ распространяются на все акционерные общества, созданные или создаваемые на территории России. Учтены также особенности создания и правового положения акционерных обществ в сферах банковской, инвестиционной и страховой деятельности. Согласно Закону, акционерным обществом признается коммерческая организация, уставный капитал которой разделен на определенное число
акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Высшим органом
управления общества является общее собрание акционеров, общее
руководство обществом осуществляет совет директоров (наблюдательный совет). Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью общества осуществляет ревизионная комиссия или ревизор
общества. Установлен порядок создания и ликвидации акционерных обществ, формирования уставного капитала данных обществ,
размещения акций и иных ценных бумаг. Урегулированы отношения акционерного общества и его акционеров2.
Как было указано выше, одним из видов государственных организаций являются государственные учреждения. С учетом особой
роли этих организаций в системе административных правоотношений рассмотрим отдельно особенности их административноправового статуса.
1
Изменения, внесенные Федеральным законом от 5 мая 2014 г. ¹ 99-ФЗ, дейст-
вуют с 1 сентября 2014 г.
2
Более подробно см.: ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 1. Ñò. 1.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]