Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
6. Административные органы как субъекты административного права
151
иными административными органами, занимающими в этих отношениях равное с ним правовое положение.
3. Административный орган функционально создается для осуществления административно-публичной деятельности внутренней и
(или) внешней направленности, которая является для него единственным или одним из видов деятельности. В связи с этим административные органы не могут осуществлять законодательную и судебную деятельность. В то же время некоторые государственные органы,
уполномоченные на осуществление административно-публичной
деятельности, а значит, являющиеся административными, одновременно наделяются правом осуществления и иных видов властнопубличной деятельности. Например, органы внутренних дел наряду с
административно-публичной осуществляют оперативно-розыскную и
уголовно-процессуальную деятельность.
4. Каждый административный орган имеет собственную компетенцию в административно-публичной сфере, т.е. административную
компетенцию. При этом под административной компетенцией административного органа, по нашему мнению, необходимо понимать
перечень (объем) вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, властное решение которых отнесено законом или основанным на нем подзаконным НПА к ведению данного органа.
В НПА, определяющих правовой статус тех или иных административных органов, перечень вопросов, относимых к ведению соответствующих органов, как правило, раскрывается посредством использования таких элементов их правового статуса, как цели, задачи и функции. Поэтому можно сделать вывод, что административная компетенция административного органа выражается через цели его деятельности, решаемые им задачи и выполняемые им функции, которые определяются соответствующим законом, подзаконным НПА и (или) положением об этом органе, например положением о федеральном министерстве, федеральной службе, федеральном агентстве, об административной комиссии и т.п.
5. Административный орган наделяется необходимыми ему для
реализации имеющейся у него компетенции административными
полномочиями, т.е. административными правами нормотворческого,
регулятивного и (или) охранительно-защитного характера. В частности, административные органы в отличие от невластвующих субъектов административного права наделяются правом издания (принятия) нормативных и индивидуальных правовых актов, правом совершения властных юридически значимых действий, в том числе и в
отношении не подчиненных им организационно физических лиц и
организаций.
152
Раздел II. Субъекты административного права
6. Административный орган, как правило, входит в иерархически построенную систему соответствующих административных органов с подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Например,
районный отдел внутренних дел входит в систему органов внутренних дел Российской Федерации, возглавляемую МВД России.
7. Административный орган, являющийся организацией, имеет
структуру, в которую включаются внутренние подразделения этого
органа (управления, департаменты, отделы, отделения и т.п.), предназначенные для решения отдельных задач и выполнения отдельных
функций, образующих в целом компетенцию данного административного органа. Например в структуре территориального органа
внутренних дел (полиции) имеются уголовный розыск (УР) подразделения полиции УР и подразделения полиции по охране общественного порядка, которые состоят из отдельных подразделений: по
борьбе с экономическими преступлениями, по исполнению административного законодательства, дознания, по охране объектов на основе договора (вневедомственная охрана полиции – ВОП), государственной инспекции безопасности дорожного движения и т.д.
8. Финансирование административного органа в зависимости от
того, кем он создан или кем уполномочен на осуществление административно-публичной деятельности, осуществляется соответственно
из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или бюджета муниципального образования. Исключение составляют лишь случаи осуществления отдельных административно-властных полномочий индивидуальными субъектами, не состоящими на государственной или
муниципальной службе и не находящимися в штате соответствующих
государственных органов или органов местного самоуправления.
Примерами таких индивидуальных субъектов являются работники
железнодорожного транспорта, уполномоченные на составление в
отношении нарушителей правил поведения на железной дороге протоколов об административных правонарушениях.
9. Административный орган реализует предоставленную ему компетенцию посредством использования специальных административно-правовых методов и форм осуществления административнопубличной деятельности, существенно отличающихся от правовых
методов и форм, используемых законодательными органами и судами при осуществлении законодательной и судебной деятельности.
В частности, правовыми формами деятельности административных
органов являются совершение административно-правовых действий
и издание (принятие) нормативных и индивидуальных административных правовых актов, а к числу административно-правовых методов могут быть отнесены методы административного регулирования,
6. Административные органы как субъекты административного права
153
административного наблюдения (контроля, надзора), административного ограничения, административного принуждения и административного арбитрирования.
Рассмотрим далее особенности административно-правового статуса административных органов с учетом выделенных нами ранее
элементов такого статуса.
Общими целями создания и деятельности административных ор-
ганов являются:
1) обеспечение реализации законных интересов государства, муниципальных образований, прав и законных интересов индивидуальных субъектов и организаций в административно-публичной сфере;
2) обеспечение и постоянное поддержание на территории Российской Федерации публичного правопорядка, т.е. установленного
нормами административного и иных отраслей публичного права порядка осуществления государственной власти, местного самоуправления, иных видов публичной и частной деятельности, порядка публичного взаимодействия между индивидуальными субъектами и
(или) организациями;
3) обеспечение государственной и общественной безопасности,
безопасности отдельных индивидуальных субъектов и организаций
на территории Российской Федерации.
К числу общих административных задач деятельности административных органов, определяемых нормами административного права,
можно отнести:
1) организацию эффективного функционирования системы соот-
ветствующих органов и системы подведомственных им учреждений;
2) организацию эффективного и рационального управления вверенными им бюджетными и внебюджетными денежными средствами и иным имуществом;
3) организацию исполнения: законов и подзаконных НПА в порученной им сфере ведения; судебных актов в порученной им сфере
ведения;
Административные функции административных органов — это
определенные соответствующими нормами административного права
основные направления их деятельности, обусловленные поставленными перед ними целями и решаемыми ими в административнопубличной сфере задачами.
В зависимости от направленности и содержания основных направлений деятельности административных органов можно выделить
следующие функции этих органов.
1. Нормативно-политические функции, содержанием которых яв-
ляются выработка государственной политики в административно-
154
Раздел II. Субъекты административного права
публичной сфере в целом или в ее определенной части, а также осуществление нормативно-правового регулирования в данной сфере
или в соответствующей ее части. Исходя из этого можно говорить о
двух видах нормативно-политических функций:
выработка государственной политики в административно-
публичной сфере в целом или в определенной ее части;
осуществление нормативно-правового регулирования в адми-
нистративно-публичной сфере в целом или в определенной ее
части, т.е. издание (принятие) НПА, регулирующих отношения в данной сфере или в ее соответствующей части.
Названные функции выполняют только такие административные
органы, которые занимают центральное, руководящее место в системе административных органов России. К числу таких органов, в частности, относятся Президент и Правительство России, федеральные
министерства. Например Минздрав России осуществляет выработку
государственной политики и нормативно-правовое регулирование в
сфере здравоохранения.
2. Правоприменительные функции, содержанием которых является
властное применение положений действующих в административнопубличной сфере в целом или в ее определенной части законов, подзаконных НПА, а также судебных актов. В зависимости от направленности применения административными органами норм права в
административно-публичной сфере можно выделить два вида правоприменительных функций:
осуществление индивидуального административно-правового
регулирования конкретных отношений, возникающих в административно-публичной сфере, а именно правопредоставительной, регистрационной, лицензионно-разрешительной, экзаменационной и других видов регулятивной деятельности;
осуществление индивидуальной административно-правовой
охраны и защиты конкретных отношений, возникающих в
административно-публичной сфере, а именно административного наблюдения (контроля, надзора) за поведением
субъектов указанных отношений, применение к ним в случае
необходимости мер государственного принуждения.
Названные правоприменительные функции реализуются практически всеми действующими в России административными органами.
В то же время имеются органы, которые осуществляют только или
преимущественно индивидуальное административно-правовое регулирование (например, федеральные министерства социально-экономического блока и их территориальные органы, федеральные агентства и их территориальные органы), и органы, которые осуществля-
6. Административные органы как субъекты административного права
155
ют только или преимущественно административно-правовую охрану
и защиту (например, органы внутренних дел, налоговые и таможенные органы, органы Федеральной службы безопасности, Федеральной службы судебных приставов).
Административные полномочия административных органов — это
предоставленные данным органам соответствующими нормами административного права административные права, необходимые им
для решения имеющихся у них административных задач и осуществления имеющихся у них административных функций.
Все административные полномочия, имеющиеся у административных органов в целом, в зависимости от их содержания представляется возможным подразделить на три большие группы:
1) полномочия по изданию (принятию) НПА, регулирующих типичные отношения как в административно-публичной, так и в других сферах функционирования государства и общества (например,
правила дорожного движения, правила продажи отдельных видов
товаров, правила оказания отдельных видов услуг и т.п.);
2) полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов, посредством которых обеспечивается индивидуальное административно-правовое регулирование и индивидуальная административно-правовая охрана и защита (например, приказ о принятии
гражданина на государственную службу, решение о предоставлении
индивидуально определенному физическому лицу и или организации
субъективного публичного права, постановление о назначении индивидуально определенному физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.);
3) полномочия по совершению иных властных юридически значимых действий, посредством которых обеспечивается индивидуальное административно-правовое регулирование и индивидуальная административно-правовая охрана и защита (например, государственная регистрация прав на недвижимое имущество, ведение государственного реестра, транспортных средств, выдача лицензий и иных
специальных разрешений, административное задержание гражданина, совершившего административное правонарушение, и т.п.).
Полномочия по изданию (принятию) НПА имеются лишь у некоторых административных органов, например у Президента и Правительства России, федеральных министерств. Полномочия по изданию (принятию) индивидуальных правовых актов и по совершению
властных юридически значимых действий имеются практически у
всех административных органов, но в разном объеме с учетом характера и объема решаемых ими административных задач и выполняемых ими административных функций.
156
Раздел II. Субъекты административного права
Административные полномочия, принадлежащие административным органам, являющимся организациями, реализуются от их
имени должностными лицами этих органов.
В случаях, предусмотренных законами и подзаконными НПА, регулирующими осуществление административно-публичной деятельности, устанавливаются определенные ограничения полномочий админи-
стративных органов, а иногда и полный запрет на их реализацию.
В частности, в соответствии с действующим федеральным законодательством о государственном контроле и надзоре
1
установлены ограничения по количеству и продолжительности проверок, которые могут проводиться административными органами в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В соответствии ФЗ
«О полиции» установлен запрет на применение должностными лицами органов внутренних дел специальных средств и огнестрельного
оружия в отношении отдельных категорий физических лиц.
Введение подобных ограничений и запретов обусловливается необходимостью обеспечения защиты прав и законных интересов физических лиц и организаций, предотвращения необоснованного
вмешательства государства в их частную деятельность, а также предотвращения причинения им несоразмерного вреда.
Административные обязанности административных органов —
это возложенные на них соответствующими нормами административного права обязанности, исполнение которых необходимо для
обеспечения решения имеющихся у них административных задач и
функций.
К числу наиболее общих административных обязанностей всех
функционирующих в России административных органов, которые
должны ими исполняться при осуществлении административнопубличной деятельности, можно отнести:
1) обязанность соблюдать и защищать права и свободы человека
и гражданина, права организаций;
2) обязанность осуществлять административно-публичную деятельность строго в пределах предоставленной административному
органу соответствующими НПА компетенции;
3) обязанность соблюдать установленный соответствующими
НПА порядок (процедуры) деятельности административного органа;
1
О современных проблемных аспектах в данной области см.: Васильев Ф.П.,
Дугенец А.С., Николаев А.Г. и др. Осуществление государственных надзорноконтрольных функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на современном этапе // Вестн. Моск. ун-та МВД России 2014.
¹ 5. С. 146—153.
6. Административные органы как субъекты административного права
4) обязанность соблюдать установленные для административного
органа соответствующими НПА ограничения и запреты.
Таковы наиболее общие основы административно-правового статуса административных органов. В целях получения более полного
представления о системе административных органов, функционирующих в настоящее время в России, проведем их классификацию
по различным признакам (критериям). Подвергнем классификации
только те административные органы, которые осуществляют внешнюю административно-публичную деятельность.
157
6.2. Классификация административных органов
Все административные органы, действующие в настоящее время в
нашей стране и осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, могут быть классифицированы по различным
критериям.
В зависимости от места в механизме публичной власти и особенно-
стей организационно-правовой формы выделяют:
1) органы исполнительной власти, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, например Правительство
России, федеральные министерства и действующие от их имени федеральные министры и т.п.;
2) органы государственного управления, непосредственно не
входящие в систему органов исполнительной власти, в том числе
должностные лица, действующие от имени этих органов, например
органы военного управления (штабы округов и флотов, армий, дивизий и т.п.);
3) иные государственные органы, не входящие в систему органов
исполнительной власти, но осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность (например, органы прокуратуры,
Счетная палата РФ, избирательные комиссии всех уровней);
4) государственные должностные лица, не представляющие каких-либо государственных органов, действующих непосредственно от
имени государства (Российской Федерации или субъекта Российской
Федерации) и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность (например, Президент России, Уполномоченный по правам человека РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы и главы администраций иных
субъектов РФ);
5) государственные учреждения, наделенные полномочиями по
осуществлению внешней административно-публичной деятельности
(например, учреждения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального
158
Раздел II. Субъекты административного права
страхования РФ, государственные регистры морских и речных судов,
бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, государственные
6) исполнительно-распорядительные и юрисдикционные органы
местного самоуправления, в том числе должностные лица, действующие от имени этих органов, в частности главы местных администраций, административные комиссии городов, районов и других
муниципальных образований, районные и городские комиссии по
делам несовершеннолетних;
7) должностные лица местного самоуправления, не представляющие каких-либо органов местного самоуправления, действующие
непосредственно от имени муниципальных образований и самостоятельно осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность, в частности главы муниципальных образований;
8) должностные лица и иные работники как государственных, так
и негосударственных организаций, уполномоченные действующим
законодательством на осуществление административно-публичной
деятельности в ограниченном объеме с предоставлением им отдельных административных полномочий (например, командиры воздушных, речных и морских судов, капитаны морских и речных портов,
начальники железнодорожных станций, контролеры-ревизоры пассажирских поездов).
В зависимости от выполняемых функций в механизме административ-
но-публичной деятельности, т.е. от видов этой деятельности, выделяют:
1) административно-регулятивные органы, осуществляющие преимущественно внешнюю административно-регулятивную деятельность (например, органы управления в различных сферах экономики, сельского хозяйства, транспорта, в социально-культурной сфере,
органы управления государственным имуществом и финансами, регистрационные органы, местные администрации);
2) административно-наблюдательные (контролирующие, надзорные) органы, осуществляющие преимущественно функции административного наблюдения — административного контроля, надзора
(например, различные государственные инспекции, налоговые органы, Счетная палата РФ, органы государственного надзора в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека, органы государственного пожарного надзора);
3) административно-охранительные органы, осуществляющие
преимущественно функции охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопасности, борьбы с административными правонарушениями и преступлениями (например,
6. Административные органы как субъекты административного права
159
органы внутренних дел, юстиции, прокуратуры, государственной
безопасности, госнаркоконтроля, административные комиссии и
иные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях);
4) административно-арбитражные органы, осуществляющие преимущественно или в том числе функции разрешения в административном порядке споров и разногласий, возникающих между физическими лицами и (или) организациями или между ними и административными органами либо между административными органами, образуемые в системе исполнительной власти апелляционные и согласительные комиссии, палаты и иные подобные органы, а также отдельные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие указанные функции (например, Федеральная служба по тарифам,
которая рассматривает споры и разногласия, возникающие между органами исполнительной власти, регулирующими тарифы на электрическую и тепловую энергию, и поставщиками такой энергии).
Разделение административных органов на виды по указанному
критерию является достаточно условным, поскольку многие административные органы осуществляют в соответствии со своим правовым
статусом различные виды внешней административно-публичной деятельности, отдельные из которых являются для них основными, а
другие — дополнительными. Так, основной функцией для органов
внутренних дел является борьба с преступлениями и административными правонарушениями. В то же время они осуществляют административно-распорядительную и административно-наблюдательную
деятельность, в частности выдают специальные разрешения (лицензии) на приобретение, хранение и ношение огнестрельного оружия,
на осуществление частной детективной и охранной деятельности и
при этом контролируют соблюдение физическими и юридическими
лицами лицензионных требований и условий.
Некоторые административные органы в комплексе осуществляют
в административно-публичной сфере все указанные выше функции.
Например, таможенные органы осуществляют такие функции: распорядительные (регистрационные и лицензионно-разрешительные);
административного (таможенного) контроля; борьбы с таможенными
правонарушениями; разрешения споров, возникающих между организациями и индивидуальными субъектами, с одной стороны, и нижестоящими таможенными органами — с другой.
В зависимости от объема и содержания компетенции (круга подведомственных органу вопросов) выделяют:
1) административные органы общей компетенции, определяющие
основы государственной политики во всей административно-
160
Раздел II. Субъекты административного права
публичной сфере на федеральном уровне или уровне субъекта РФ,
основные направления деятельности иных, подведомственных и подчиненных им административных органов по широкому спектру вопросов, подлежащих решению в данной сфере (Правительство РФ,
правительства субъектов РФ);
2) административные органы отраслевой компетенции, осуществляющие текущую административно-публичную деятельность в определенной части административно-публичной сферы (отрасли), направленную на решение всего комплекса вопросов, возникающих в
этой отрасли (Министерство транспорта РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство внутренних дел РФ, Министерство
обороны РФ, Центральный банк РФ, управления образования, здравоохранения города, района и т.п.);
3) административные органы межотраслевой компетенции, осуществляющие текущую административно-публичную деятельность и
координацию деятельности других субъектов (иных административных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по вопросам, требующим единообразного решения на единой правовой основе независимо от того, в какой части административно-публичной
сферы (отрасли) они возникают, т.е. по вопросам межотраслевого
характера (Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы, Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы, Счетная палата РФ и т.п.);
4) административные органы специальной компетенции, осуществляющие административно-публичную деятельность и координацию деятельности других субъектов (иных административных органов, индивидуальных субъектов и организаций) по специальным, в
том числе временно возникающим в административно-публичной
сфере вопросам, которые не имеют сквозного, межотраслевого значения (Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство
по атомной энергии, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная таможенная служба, Центральная избирательная комиссия
РФ и иные избирательные комиссии, государственные комиссии по
расследованию техногенных аварий и катастроф и т.п.).
В зависимости от порядка разрешения подведомственных админи-
стративным органам вопросов выделяют:
1) единоначальные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются единолично руководителями
этих органов с принятием (изданием) соответствующих нормативных
или индивидуальных правовых актов (федеральные министерства,
федеральные службы, органы прокуратуры, управления и департаменты в субъектах РФ);
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]