Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
5. Организации как субъекты административного права
121
5.2. Особенности административно-правового
статуса государственных учреждений
Понятие государственного учреждения как субъекта именно административного права не определено ни в действующем административном законодательстве, ни в административно-правовой науке.
С нашей точки зрения, под государственным учреждением как субъектом административных правоотношений следует понимать государственную некоммерческую организацию, не являющуюся государственным органом, действующую в системе определенного федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной
власти субъекта РФ и находящуюся в ведении этого органа либо состоящую с ним в координационных связях, обеспечивающую реализацию финансово-экономической, социально-культурной и правоохранительной функций государства посредством организации управления определенными объектами и территориями, оказания содействия органам исполнительной и судебной власти в реализации имеющейся у них компетенции, исполнения принимаемых указанными
органами решений, оказания физическим и юридическим лицам государственных услуг социально-культурного и иного характера и наделяемую в необходимых случаях в целях выполнения указанных
функций отдельными государственно-властными полномочиями.
Анализ административно-правового статуса государственного учреждения дает нам представление о том, каковы место и роль этого
учреждения в административных правоотношениях, в каких юридических связях находится оно с другими субъектами указанных отношений. В Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. ¹ 161-ФЗ
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»1
внесены существенные изменения и дополнения. Так, в соответствии с п. 6 ст. 113 ГК РФ определяется правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и
обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия. Устанавливаются
следующие виды унитарных предприятий:
основанное на праве хозяйственного ведения (государствен-
ное предприятие или муниципальное предприятие);
оперативного управления (казенное предприятие).
Законом определяются правоспособность унитарного предпри-
ятия (ст. 3), требования к фирменному наименованию предприятия
(ст. 4), его филиалам и представительствам, (ст. 5), порядок участия в
1
ÑÇ РФ. 2002. ¹ 48. Ст. 4746 (изм., внесенные 5 мая 2014 г., вступают в силу с
1 сентября 2014 г.).
122
Раздел II. Субъекты административного права
других юридических лицах. Отдельная статья посвящена ответственности унитарного предприятия. Определяется общий порядок учреждения унитарного предприятия (ст. 8), требования к сведениям, которые должны содержаться в его учредительных документах (уставе).
Рассмотрим далее особенности административно-правового ста-
туса государственных учреждений применительно к элементам общего административно-правового статуса организаций, выделенных нами ранее.
Место государственного учреждения
1
в административно-пуб-
личной сфере, в системе органов исполнительной власти. Как показы-
вает анализ федерального административного законодательства, в
зависимости от характера взаимосвязи с органами исполнительной
власти все госучреждения можно подразделить следующим образом.
1. Государственные учреждения, входящие в систему определен-
ных федеральных органов исполнительной власти (далее — ФОИВ)
или органов исполнительной власти субъектов РФ и находящиеся в
их ведении. В зависимости от характера организационно-правовой
связи с соответствующими органами исполнительной власти они могут быть äâóõ видов:
государственные учреждения, находящиеся при органах ис-
полнительной власти, например: Финансовая академия при
Правительстве России, Государственная регистрационная па-
лата и Федеральное агентство по правовой защите результатов
интеллектуальной деятельности военного, специального и
двойного назначения при Минюсте России;
государственные учреждения, функционирующие отдельно от
соответствующих органов исполнительной власти, в ведении
которых они находятся, например: учреждения исполнения
наказаний Минюста России, образовательные учреждения
Минобрнауки России, лечебно-профилактические учрежде-
ния Минздрава России, государственные администрации мор-
ских рыбных портов Федерального агентства по рыболовству.
2. Государственные учреждения, не входящие в систему органов
исполнительной власти и не находящиеся в ведении этих органов.
Такие государственные учреждения не находятся в непосредственном
ведении каких-либо органов исполнительной власти, однако их дея-
1
Дополнительно см.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. ¹ 83-ФЗ «О внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных)
учреждений» (в ред. от 05.05.2014 — изменения вступают в силу с 1 сентября
2014 г.) // СЗ РФ. 2010. ¹ 19. Ст. 2291.
5. Организации как субъекты административного права
123
тельность координируется уполномоченными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное и индивидуальное
правовое регулирование в сфере функционирования данных учреждений. К их числу относятся, в частности, учреждения государственных и территориальных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда
РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования, деятельность которых на федеральном уровне координируется Минздравом России.
Сфера и предмет деятельности государственного учреждения. Любое государственное учреждение функционирует в определенной
сфере жизни государства и общества, требующей соответствующего
специального административно-правового регулирования. Как видно
из анализа федеральных НПА, регулирующих организацию и деятельность федеральных государственных учреждений, такие учреждения функционируют во всех основных сферах жизнедеятельности
государства и общества. Выделим эти основные сферы деятельности
государственных учреждений и соответствующие им виды таких учреждений.
1. Сфера экономики и финансов:
управление государственным имуществом — Российский фонд
федерального имущества, земельные кадастровые палаты;
транспорт и дорожное хозяйство — государственные дорож-
но-транспортные учреждения (Российский морской регистр
судоходства, Служба морской безопасности, федеральные
управления автомобильных дорог регионов, государственные
бассейновые управления водных путей и судоходства т.д.);
связь — управления федеральной почтовой связи в субъектах РФ;
природопользование и охрана природы — государственные
учреждения природопользования и охраны природы (бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства, лесхозы, государственные опытные охотничьи хозяйства, специализированные морские инспекции и т.д.);
метрология и сертификация — центры стандартизации, мет-
рологии и сертификации в субъектах Российской Федерации;
государственные материально-технические резервы, т.е. феде-
ральные государственные учреждения — комбинаты в регионах
Российской Федерации («Волна», «Арктика», «Амур» и т.д.).
2. Социально-культурная сфера:
здравоохранение — государственные учреждения здравоохра-
нения (больницы, диспансеры, санаторно-курортные учреждения, центры гигиены и эпидемиологии и т.д.);
124
Раздел II. Субъекты административного права
социальное обслуживание и социальная защита — государст-
венные учреждения социального обслуживания и социальной
защиты (дома-интернаты, геронтологические центры, центры
(отделения) социального обслуживания на дому граждан пожилого возраста и инвалидов и т.д.);
социальное страхование — государственные учреждения госу-
дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
образование — государственные учреждения среднего и выс-
шего и послевузовского профессионального образования, дополнительного образования и др.;
наука — государственные научно-исследовательские институ-
ты, научные центры и т.д.;
культура — государственные театры, музеи, архивы, библио-
òåêè è ò.ä.;
физическая культура и спорт — государственные дворцы
спорта и т.д.
3. Сфера обороны и государственной безопасности — воинские части.
4. Правоохранительная сфера:
учреждения исполнения наказаний;
центры временного содержания для несовершеннолетних
правонарушителей и т.д.
Цели создания и деятельности государственного учреждения. Основной наиболее общей целью создания и деятельности всех госучреждений, как видно из анализа уставов конкретных федеральных
госучреждений, является обеспечение реализации им компетенции
государственной политики в соответствующей сфере функционирования государства и общества из числа названных выше. Цель реализации государственной политики — удовлетворение и защита государственных и общественных некоммерческих интересов.
Федеральная государственная политика в соответствующей сфере
жизни государства и общества определяется Правительством России
и федеральными министерствами, а ее реализация осуществляется
иными ФОИВ, в частности федеральными службами и федеральными агентствами, а также подведомственными ФОИВ государственными учреждениями.
Необходимость создания государственных учреждений в некоторых сферах жизни государства и общества обусловливается тем, что
органы исполнительной власти, функционирующие в этих сферах, не
способны в полной мере реализовать государственную политику в
этих сферах. Они, в частности, не имеют возможности непосредственно управлять финансовыми ресурсами и имуществом и оказывать
определенные государственные услуги в соответствующих сферах,
5. Организации как субъекты административного права
125
организовывать работу конкретных объектов экономической, социально-культурной, военной и правоохранительной инфраструктуры.
Например, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование в таких областях, как образование, культура, здравоохранение, не способны оказывать гражданам соответствующие бесплатные и платные государственные услуги
в этих областях, не имеют возможности непосредственно взаимодей-
1
ствовать с населением
. Такие услуги могут быть оказаны только соответствующими государственными образовательными учреждениями, учреждениями культуры и здравоохранения.
Задачи, решение которых возлагается на государственное учрежде-
íèå. Задачи государственного учреждения — это стоящие в соответст-
вующей сфере жизни государства и общества общезначимые вопросы, которые должны решаться данным госучреждением для достижения поставленных перед ним целей. С учетом названных нами выше
сфер жизни государства и общества, в пределах которых могут функционировать госучреждения, на основе анализа уставов конкретных
госучреждений путем группирования решаемых ими частных задач
представляется возможным выделить следующие основные наиболее
общие задачи всех государственных учреждений:
организация эффективного управления государственным иму-
ществом в соответствующей сфере, учета государственного
имущества и контроля за его использованием в соответствующей сфере;
удовлетворение потребностей государства, физических и юри-
дических лиц в общезначимых работах, услугах, научных исследованиях в соответствующей сфере;
организационно-правовое и материально-техническое обеспе-
чение нормального функционирования органов исполнительной власти в соответствующей сфере;
обеспечение безопасности государства и общественной безо-
пасности в соответствующей сфере, исполнения нормативных
и индивидуальных правовых актов, иных решений органов
исполнительной и судебной власти в соответствующей сфере.
1
Дополнительно см.: Óêàç Президента РФ от 12 мая 2014 г. ¹321 «О Министерстве Российской Федерации по делам Северного Кавказа» // СЗ РФ. 2014. ¹ 20.
Чт. 2496; постановление Правительства РФ от 16.06.2014 ¹ 549 «О Министерстве Российской Федерации по делам Северного Кавказа и внесении изменений в
некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением
о Министерстве Российской Федерации по делам Северного Кавказа»). Вступило в силу 27 июня 2014 г.
126
Раздел II. Субъекты административного права
Функции, выполняемые государственным учреждением. Функции
государственного учреждения — это основные направления его деятельности, осуществление которых позволяет решать поставленные
перед этим государственным учреждением задачи.
Основные направления публичной деятельности государственного учреждения и их содержание определяются той сферой жизни государства и общества, в которой функционирует это учреждение,
целями, для достижения которых оно создано, и возложенными на
него задачами. С учетом этих факторов на основе анализа уставов
конкретных государственных учреждений представляется возможным
путем группирования их частных функций выделить следующие
группы и виды наиболее общих функции, т.е. основные направления
публичной деятельности всех государственных учреждений.
1. Организационно-управленческие функции:
осуществление оперативного управления находящимися в ве-
дении учреждения объектами и имуществом;
организация выполнения специальных работ и оказания спе-
циальных услуг в сфере деятельности учреждения;
ведение государственного учета (реестров, кадастров) объектов,
эксплуатируемых в сфере деятельности учреждения (транспортных средств, водных биологических ресурсов и т.п.);
разработка и ведение специальной документации, создание
информационных фондов, относящихся к сфере деятельности
учреждения;
выдача лицензий и иных специальных разрешений на выпол-
нение работ, оказание услуг или на совершение иных действий в сфере деятельности учреждения;
согласование проектно-технической и иной документации на
выполнение работ и оказание услуг в сфере деятельности учреждения.
2. Социально-производственные функции:
выполнение специальных видов работ в сфере деятельности
учреждения (природно-восстановительных, аварийно-спасательных, метрологических и т.п.);
оказание специальных видов услуг в сфере деятельности уч-
турных, консультационных и т.п.);
осуществление специальных фундаментальных и прикладных
научных исследований и проведение специальных экспертиз в
сфере деятельности учреждения.
3. Правоохранительные функции:
осуществление специального наблюдения (мониторинга) за
состоянием объектов, функционирующих в сфере деятельности учреждения;
5. Организации как субъекты административного права
127
организация охраны объектов, функционирующих в сфере
деятельности учреждения;
осуществление контроля (надзора) за соблюдением физиче-
скими и юридическими лицами специальных норм и правил,
применяемых в сфере деятельности учреждения;
осуществление административно-технического расследования
происшествий и инцидентов на объектах, функционирующих
в сфере деятельности учреждения;
применение мер административного принуждения к физиче-
ским и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в сфере деятельности учреждения;
осуществление производства по делам об административных
правонарушениях, совершенных физическими и юридическими лицами в сфере деятельности учреждения;
оказание содействия правоохранительным органам исполни-
тельной власти, органам прокуратуры и судам в реализации
возложенных на них функций по борьбе с преступностью,
обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка, профилактике преступлений и административных правонарушений, правовой охране интеллектуальной
собственности.
Некоторые из названных выше функций являются для отдельных
видов государственных учреждений приоритетными. С учетом данного обстоятельства все действующие в России государственные учреждения могут быть сгруппированы в зависимости от того, какие именно виды функций являются для них доминирующими, основными.
На основании указанного критерия представляется возможным выделить следующие группы государственных учреждений.
1. Обслуживающие государственные учреждения — это государст-
венные учреждения, основным видом деятельности которых является
социально-культурное и иное обслуживание физических лиц и организаций, оказание им возмездных и безвозмездных потребительских
государственных услуг в соответствующих сферах их деятельности.
К их числу относятся прежде всего государственные социальнокультурные учреждения. Социально-культурные учреждения не осуществляют внешневластной управленческой деятельности в отношении не подчиненных им организационно субъектов.
2. Административные государственные учреждения — это государ-
ственные учреждения, основным видом деятельности которых является осуществление внешнего государственного управления и государственного регулирования, а также административного контроля и
административного надзора (мониторинга) в определенных сферах
128
Раздел II. Субъекты административного права
функционирования государства и общества. Они оказывают организационно-управленческое содействие соответствующим органам исполнительной власти в реализации возложенных на них функций
государственного управления и государственного регулирования в
отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества, а также осуществляют от их имени государственный контроль и надзор за
соблюдением физическими лицами и организациями действующих в
этих сферах специальных норм и правил.
Необходимость создания таких госучреждений обусловлена как
невозможностью, так и нецелесообразностью решения некоторых
государственных задач в определенных сферах деятельности государства именно органами исполнительной власти. Например, многие
вопросы государственного управления в сфере экономики целесообразно решать непосредственно в процессе функционирования соответствующей инфраструктуры посредством деятельности максимально приближенных к этой инфраструктуре государственных учреждений. В связи с этим в системе автомобильного транспорта и дорожного хозяйства функционируют специальные государственные учреждения — федеральные управления автомобильных дорог регионов,
которые организуют строительство, ремонт и эксплуатацию автомобильных дорог федерального значения, в системе рыбного хозяйства —
администрации морских рыбных портов, которые осуществляют
управление в акваториях этих портов и организуют их деятельность.
3. Оборонительные государственные учреждения — это учреждения,
основным видом деятельности которых является обеспечение обороны страны. К таким государственным учреждениям, с нашей точки
зрения, следует относить войсковые части Вооруженных Сил РФ,
пограничных войск ФСБ России, внутренних войск МВД России,
войск гражданской обороны МЧС России, а также других войск и
воинских формирований.
4. Правоохранительные государственные учреждения — это учреж-
дения, основными видами деятельности которых являются оказание
содействия государственным правоохранительным органам в исполнении возложенных на них функций по борьбе с преступлениями и
административными правонарушениями, обеспечение государственной и общественной безопасности, охраны Государственной границы
РФ, охраны общественного порядка, правовой охраны интеллектуальной собственности.
К их числу можно отнести, в частности, судебно-экспертные учреждения, следственные изоляторы, учреждения исполнения наказаний Министерства юстиции РФ, медицинские вытрезвители, специальные приемники и центры временной изоляции для несовершен-
5. Организации как субъекты административного права
129
нолетних правонарушителей МВД России, войсковые части внутренних войск МВД России, государственные природные заповедники.
5. Вспомогательные государственные учреждения — это учрежде-
ния, основным видом деятельности которых является оказание организационного, финансового, материально-технического, информационно-аналитического, научно-технического и методологического
содействия соответствующим органам исполнительной власти, иным
государственным органам и организациям в осуществлении возложенных на них государственных функций и в обеспечении их нормального функционирования. К ним можно, в частности, отнести
государственные научно-исследовательские и экспертные учреждения, информационно-аналитические учреждения, учреждения материально-технического обеспечения, функционирующие при определенных органах исполнительной власти или в их системе.
Административные права госучреждения в соответствующей сфере
деятельности. Объем, виды и содержание административных прав
государственного учреждения в соответствующей сфере его деятельности определяются местом этого учреждения в системе административных правоотношений, возникающих в данной сфере, решаемыми
им задачами и выполняемыми им в этой сфере функциями.
Поскольку государственное учреждение может вступать в административные правоотношения и с органом исполнительной власти, в
ведении которого оно находится, и с другими органами исполнительной власти, выступать в административных правоотношениях в роли
как властвующего, так и невластвующего субъекта, оно может обладать в этих правоотношениях общими и специальными административными правами.
Общие административные права государственного учреждения —
это принадлежащие ему права, реализуемые им как невластвующим
субъектом административных правоотношений, возникающих с органами исполнительной власти, иными административными органами, в ведении которых это государственное учреждение не находится. Любое государственное учреждение обладает ими наравне с другими невластвующими субъектами названных административных
правоотношений. К числу общих административных прав государственного учреждения относятся, в частности, право на получение информации от соответствующих органов исполнительной власти, право на обжалование в административном порядке незаконных действий и правовых актов органов исполнительной власти, право на получение в компетентных органах исполнительной власти необходимых для осуществления определенных видов деятельности лицензий
и разрешений.
130
Раздел II. Субъекты административного права
Специальные административные права государственного учреждения — это принадлежащие ему права, реализуемые им в административных правоотношениях, возникающих, с одной стороны, между
ним и органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а с другой — между ним как властвующим субъектом и физическими лицами и организациями, в отношении которых оно осуществляет публичные функции.
В зависимости от того, в какой сфере деятельности государственного учреждения — внутренней или внешней — возникают и реализуются его специальные административные права, они могут быть
подразделены на два вида:
внутренние специальные административные права, т.е. те, ко-
торые реализуются внутри самого учреждения в ходе его
внутренней организационно-управленческой деятельности в
отношении физических лиц, находящихся в этом учреждении
на законном основании и зависимых от него, — студентов,
больных, лиц, совершивших административные правонарушения, осужденных и т.п. (право на совершение текущих организационно-распорядительных действий, право на издание
индивидуальных правовых актов управления в отношении
физических лиц, находящихся в учреждении, право на осуществление внутреннего контроля за поведением указанных лиц,
право применения к данным лицам мер дисциплинарной ответственности);
внешние специальные административные права, т.е. те, ко-
торые реализуются вне учреждения в процессе его взаимоотношений с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится, а также в ходе его внешневластной административной деятельности в отношении не находящихся
от него в организационной зависимости физических и юридических лиц.
В силу двойственной природы внешних специальных административных прав государственные учреждения следует подразделять
следующим образом:
1) ведомственные специальные административные права, т.е. пра-
ва, реализуемые государственным учреждением в отношениях с органом исполнительной власти, в ведении которого оно находится,
например право на получение бюджетных ассигнований, право на
получение различных административных разрешений, согласований;
2) надведомственные специальные административные права (административные полномочия), т.е. права, реализуемые государственным учреждением в отношениях с физическими лицами и организа-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]