Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
31
теризовать виды административно-публичной деятельности по следующим основным критериям.
Первый критерий: в зависимости от сферы регулируемых административным правом отношений, в пределах которой осуществляется
административно-публичная деятельность.
1. Внутренняя административно-публичная деятельность осущест-
вляется внутри административных или иных государственных органов и органов местного самоуправления либо их системы и направлена на обеспечение внутреннего властно-публичного управления,
организацию нормального функционирования этих органов и учреждений посредством использования соответствующих административно-правовых методов.
Внутренняя административно-публичная деятельность осуществляется практически во всех государственных органах и органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях и проявляется, в частности, в издании (принятии) руководителями этих органов внутренних приказов (распоряжений), проведении
совещаний, инструктажей, в совершении организационно-распорядительных действий в отношении подчиненных сотрудников. Ее особенностью является то, что она осуществляется не только в органах
исполнительной власти, но и в органах законодательной и судебной
власти, а также в иных государственных органах, не вписывающихся
в систему разделения властей, и в органах местного самоуправления.
Например, административной деятельностью занимаются председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели всех судов,
Генеральный прокурор РФ, председатель Центрального банка РФ,
руководитель Администрации Президента РФ, руководители представительных органов местного самоуправления.
2. Внешняя административно-публичная деятельность направлена
на обеспечение властно-публичного регулирования, охраны и защиты отношений, возникающих вне этих органов или их системы, и
осуществляется в сфере внешнего взаимодействия публичной административной власти и общества посредством использования соответствующих административно-правовых методов.
Внешнюю административно-публичную деятельность вправе
осуществлять не все административные органы. Так, действующим
российским законодательством право на ее осуществление, как правило, предоставляется лишь органам исполнительной власти и исполнительным органам местного самоуправления, которые наделены соответствующими внешневластными полномочиями в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.
32
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Органы управления, действующие внутри органов законодательной и судебной власти, представительных органов местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях, вообще не вправе осуществлять внешнюю административно-публичную
деятельность и не наделяются законодательством соответствующими
внешневластными полномочиями.
Субъектами, на которые направлена внешняя административнопубличная деятельность, являются физические и юридические лица,
а также иные административные органы, не находящиеся в какомлибо служебном или организационном подчинении административным органам, осуществляющим данную деятельность.
Рассматриваемая деятельность преследует цель обеспечить реализацию субъективных юридических прав и обязанностей физических
и юридических лиц, охрану и защиту их прав и свобод от противоправных посягательств других лиц, а также обеспечить их безопасность, безопасность государства, надлежащий публичный правопорядок в обществе.
В качестве примера можно назвать деятельность административных органов по выдаче лицензий физическим и юридическим лицам,
регистрации прав и правового статуса этих лиц, выявлению и пресечению административных правонарушений, осуществлению надзора
за соблюдением указанными лицами действующего законодательства.
Второй критерий: в зависимости от содержания и целей осущест-
вления.
1. Административно-нормотворческая деятельность осуществляется
специально уполномоченными на то административными органами и
заключается в подготовке и принятии (издании) нормативных правовых актов и локальных нормативных актов в целях нормативного регулирования отношений, возникающих в сфере внутренней организации и функционирования публичной административной власти и в
сфере взаимодействия ее с обществом на основе и во исполнение соответствующих законов. В зависимости от направленности и целей
она может быть подразделена на внешнюю и внутреннюю.
Внешнюю административно-нормотворческую деятельность вправе
осуществлять далеко не все административные органы, а только те из
них, которым законом предоставлено право принятия (издания) нормативных правовых актов, т.е. актов, действие которых распространяется на определенную территорию (всей Российской Федерации или
субъекта РФ) и на неопределенный круг лиц, не находящихся в организационной и служебной подчиненности этим органам. По действующему законодательству право принятия (издания) нормативных
правовых актов предоставлено, в частности, Президенту и Правитель-
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
33
ству России, федеральным министерствам и некоторым иным федеральным органам исполнительной власти, Центральному банку РФ,
высшим исполнительным органам государственной власти субъектов
РФ, высшим должностным лицам субъектов РФ.
Только эти административные органы вправе осуществлять
внешнюю административно-нормотворческую деятельность. Все иные
административные органы, в частности многочисленные территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, структурные подразделения исполнительных органов местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, органы
управления, действующие внутри различных государственных органов и органов местного самоуправления, лишены возможности принятия (издания) нормативных правовых актов, действие которых
распространяется на определенную территорию и на неопределенный круг лиц, и соответственно не вправе осуществлять внешнюю
административно-нормотворческую деятельность.
Вместе с тем указанные административные органы вправе осуществлять внутреннюю административно-нормотворческую деятельность,
т.е. могут издавать (принимать) так называемые локальные нормативные акты, действующие только внутри этих органов и входящих в
них структурных и территориальных подразделений и распространяющиеся только на служащих этих органов. К такого рода локальным нормативным актам относятся внутренние приказы, инструкции, правила и положения, регламентирующие, в частности, правила
внутреннего распорядка, порядок работы со служебной документацией, служебную дисциплину.
2. Административно-правоприменительная деятельность заключа-
ется в применении в определенных административно-правовых формах и с использованием определенных административно-правовых
методов норм административного и других отраслей права, содержащихся в законах и подзаконных нормативных правовых актах, в целях индивидуального правового регулирования, а также охраны и
защиты соответствующих общественных отношений.
В ее структуре, в свою очередь, могут быть выделены следующие
åå âèäû:
административно-регулятивная;
административно-охранительная.
Административно-регулятивная деятельность — это деятельность
административных органов, направленная на обеспечение реализации законных интересов государства и общества, субъективных юридических прав и обязанностей индивидуально определенных физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и
34
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
общества посредством издания (принятия) указанными органами
соответствующих индивидуальных регулятивных правовых актов и
совершения ими соответствующих регулятивных юридически значимых действий. Она осуществляется административными органами в
тех случаях, когда:
физическому или юридическому лицу необходимо реализо-
вать предоставленное ему юридическое право или исполнить
возложенную на него юридическую обязанность;
реализация этого юридического права или юридической обя-
занности может быть осуществлена заинтересованным лицом
только посредством властно-организующей деятельности соответствующего компетентного административного органа.
Административно-регулятивная деятельность может иметь как
внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. может осуществляться как внутри государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, так и
за их пределами.
Примерами внешней административно-регулятивной деятельности являются, в частности, деятельность административных органов
по регистрации прав граждан и юридических лиц и их правовых состояний, по выдаче им лицензий на осуществление отдельных видов
деятельности, по назначению и выплате пенсий и пособий, по приему в высшие учебные заведения, по предоставлению земельных участков, по награждению государственными наградами и т.п.
Внутренняя административно-регулятивная деятельность выражается, в частности, в приеме граждан на государственную службу в
государственные органы, в регулировании государственно-служебных
отношений (перевод, аттестация, увольнение государственных служащих), в регулировании текущей деятельности сотрудников государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений (проведение совещаний, инструктажей, дача указаний и распоряжений и т.п.).
В ходе административно-регулятивной деятельности соответствующие административные органы обеспечивают реализацию субъективных прав и обязанностей конкретных физических и юридических лиц как по своей инициативе, так и по инициативе самих этих
лиц. Эта деятельность направлена на обеспечение регулирующего,
управляющего воздействия публичной власти на общественные отношения. В рамках указанной деятельности реализуются регулятивные, а не охранительные функции государства. В процессе осуществления административно-регулятивной деятельности административными органами не разрешаются споры между физическими лицами
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
35
и (или) организациями, не рассматриваются жалобы этих лиц на
действия (бездействие) и решения других административных органов,
не решаются вопросы привлечения указанных лиц к юридической
ответственности.
В свою очередь, в структуре административно-регулятивной деятельности могут быть выделены следующие ее виды:
административно-распорядительная — деятельность админист-
ративных органов, в ходе которой ими осуществляется прямое
управление и распоряжение различными объектами (денежными
средствами, иным имуществом), а также субъектами (физическими лицами и организациями); примерами являются распределение бюджетных денежных средств, управление этими средствами, закрепление государственного имущества за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного
управления, текущее оперативное руководство подчиненными
государственными органами и государственными служащими,
командование подчиненными военнослужащими и т.п.;
административно-правоустановительная — деятельность ад-
министративных органов, в ходе которой осуществляется властное предоставление физическим лицам и организациям
субъективных юридических прав или правового статуса, возложение на них субъективных юридических обязанностей и
обеспечивается реализация этих прав и обязанностей (это,
например, принятие физических лиц в гражданство РФ, назначение и выплата гражданам пенсий и пособий, выдача лицензий и разрешений на осуществление отдельных видов деятельности или совершение отдельных действий, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с
ним, призыв граждан на военную и альтернативную гражданскую службу и т.п.).
Административно-охранительная деятельность — это деятельность
административных органов, направленная на обеспечение охраны и
защиты субъективных юридических прав индивидуально определенных физических лиц и организаций в сфере взаимодействия публичной власти и общества, исполнения возложенных на них в этой
сфере субъективных юридических обязанностей, а также на обеспечение безопасности государства, общественной и личной безопасности посредством издания (принятия) указанными органами соответствующих индивидуальных охранительных правовых актов и совершения ими соответствующих охранительных юридически значимых
36
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
действий. Она осуществляется административными органами в тех
случаях, когда:
необходимо обеспечить правовую охрану и (или) защиту субъ-
ективного юридического права, предоставленного физическому лицу или организации, принудительно обеспечить исполнение этим лицом или организацией возложенной на него
(нее) субъективной юридической обязанности либо обеспечить безопасность государства, общественную безопасность
или безопасность отдельных лиц;
указанные выше задачи могут быть решены посредством из-
дания (принятия) соответствующим компетентным административным органом индивидуального охранительного правового акта и (или) совершения им соответствующего охранительного юридически значимого действия.
Административно-охранительная деятельность может иметь как
внутреннюю, так и внешнюю направленность, т.е. может осуществляться как внутри государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, так и
за их пределами:
внешняя направленность проявляется, в частности, в осуще-
ствлении компетентными административными органами государственного контроля и надзора за соблюдением физическими лицами и организациями определенных установленных действующим законодательством правил и требований,
в применении к данным субъектам мер административного
принуждения, том числе мер административной ответственности;
внутренняя направленность выражается, в частности, в при-
нятии компетентными должностными лицами необходимых
мер по обеспечению служебной дисциплины внутри административных органом и их системы, в том числе посредством
применения к государственным служащим предусмотренных
законодательством о государственной службе дисциплинарных взысканий.
В структуре административно-охранительной деятельности можно выделить следующие виды властной деятельности:
административно-наблюдательная (контрольная, надзорная) —
деятельность компетентных административных органов, состоящая в осуществлении специального наблюдения за поведением физических и юридических лиц без применения к
ним мер административного ограничения и принуждения в
целях выявления возможных нарушений публичного право-
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
порядка и установленного режима безопасности государства,
общества, отдельных физических и юридических лиц (в частности, надзорная деятельность органов ГИБДД МВД России
за соблюдением участниками дорожного движения установленных правил безопасности дорожного движения, надзорная
деятельность подразделений патрульно-постовой службы полиции за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах, проведение компетентными административными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), проверок в отношении физических и
юридических лиц в целях установления соответствия их деятельности требованиям законодательства РФ);
административно-ограничительная
— деятельность компетент-
ных административных органов, в ходе которой ими осуществляется временное ограничение прав и свобод физических
лиц, прав юридических лиц в целях обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, безопасности
отдельных лиц при наличии потенциальных или реальных угроз такой безопасности (например, совершение административными органами таких действий, как принудительная эвакуация населения из районов стихийных бедствий, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на отдельных участках дорог или улиц при наличии опасности, введение на определенной территории карантина);
административно-принудительная — деятельность компетент-
ных административных органов, в ходе которой ими осуществляется применение мер государственного (административного) принуждения к физическим и юридическим лицам, совершившим преступления, административные и иные правонарушения, добровольно не исполнившим возложенные на
них публичные обязанности, в целях пресечения противоправного поведения этих лиц, обеспечения привлечения их к
административной и дисциплинарной ответственности, обеспечения исполнения указанными лицами публичных обязанностей и предупреждения противоправного поведения в будущем (она может иметь внутреннюю направленность — привлечение руководителем административного органа подчиненного ему сотрудника к дисциплинарной ответственности,
а также внешнюю направленность — применение сотрудниками полиции физической силы и специальных средств к лицам, совершившим преступления и административные правонарушения, административное задержание правонарушителей,
37
38
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
наложение судебными приставами-исполнителями ареста на
имущество должников и т.п.);
административно-арбитражная — деятельность компетентных
административных органов по разрешению споров и разногласий, возникающих между физическими лицами и (или) организациями в процессе осуществления ими экономической
деятельности, между указанными субъектами, с одной стороны, и административными органами, с другой стороны, а
также между самими административными органами в процессе их властно-публичной деятельности по обеспечению правовой защиты нарушенных прав и законных интересов участников споров и разногласий (например, в соответствии с действующим федеральным законодательством компетентные
административные органы уполномочены разрешать споры,
возникающие между участниками налоговых, таможенных,
патентных отношений, отношений, возникающих в сфере ценообразования).
Третий критерий: в зависимости от вида субъектов, осуществляющих административно-публичную деятельность.
1. Административная деятельность, осуществляемая органами ис-
полнительной власти: Правительством России, федеральными мини-
стерствами, правительством субъектов РФ.
2. Административная деятельность, осуществляемая государствен-
ными органами, не отнесенными законодательством к органам законодательной, исполнительной или судебной власти: органов военного
управления, избирательных комиссий, Счетной палаты РФ, прокуратуры РФ, Администрации Президента РФ.
3. Административная деятельность, осуществляемая органами
управления, функционирующими внутри органов исполнительной власти
(их системы). Например, к ней относится организационно-управленческая деятельность Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
4. Административная деятельность органов управления, функциони-
рующих внутри указанных выше государственных органов, не вписывающихся в систему разделения властей: руководителя Администрации
Президента РФ, Генерального прокурора РФ.
5. Административная деятельность органов управления, функциони-
рующих внутри органов законодательной власти. В частности, это мо-
жет быть управленческая деятельность председателей Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
6. Административная деятельность органов управления, функциони-
рующих в системе судебной власти. К ней, в частности, относится ор-
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
39
ганизационно-управленческая деятельность председателей всех судов,
квалификационных коллегий судей, органов Судебного департамента
при Верховном Суде РФ.
7. Административная деятельность исполнительных органов мест-
ного самоуправления. К ней относится, например, деятельность ис-
полнительно-распорядительных органов местного самоуправления
районов, городов, сельских поселений.
8. Административная деятельность органов управления, образуемых
внутри представительных органов местного самоуправления. Напри-
мер, это организационно-управленческая деятельность председателя
представительного органа местного самоуправления.
9. Административная деятельность государственных должностных
лиц и должностных лиц местного самоуправления (публичных должностных лиц), не состоящих в штате государственных органов и органов
местного самоуправления: Президента РФ, президентов республик в
составе РФ, губернаторов иных субъектов РФ, глав муниципальных
образований.
10. Административная деятельность государственных и муници-
пальных учреждений. Такую деятельность осуществляют, в частности,
учреждения Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, государственные администрации морских рыбных портов,
бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства.
11. Административная деятельность органов управления, обра-
зуемых внутри государственных и муниципальных учреждений. Ê íåé
относится, в частности, организационно-управленческая деятельность ректора и ученого совета государственного высшего учебного заведения.
12. Административная деятельность иных уполномоченных государ-
ством или муниципальными образованиями организаций. Например, это
может быть лицензионно-разрешительная и надзорная деятельность
Центрального банка РФ, осуществляемая в отношении кредитных
организаций, деятельность административных комиссий и комиссий
по делам несовершеннолетних, функционирующих в муниципальных
образованиях.
13. Административная деятельность работников некоторых не-
государственных и немуниципальных организаций: начальников же-
лезнодорожных станций, морских и речных портов по разрешению подведомственных им дел об административных правонарушениях и т.д.
40
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
Контрольные вопросы
1. Определите содержание каждого из перечисленных видов властнопубличной деятельности: законодательная, местная представительно-нормотворческая, судебная, досудебная уголовно-процессуальная, оперативно-розыскная, уголовно-исполнительная, административная. Какой из видов властно-публичной деятельности
регулируется нормами административного права?
2. Дайте определение административно-публичной деятельности и
назовите субъектов этой деятельности.
3. Соотнесите между собой такие категории, как «административнопубличная деятельность», «исполнительная власть», «государственное управление», «административная деятельность».
4. Назовите общеправовые и специально-правовые принципы административно-публичной деятельности.
5. Проведите различие между внутренней и внешней административно-публичной деятельностью.
6. Дайте определение и раскройте содержание административнонормотворческой деятельности.
7. Дайте определение и раскройте содержание административнорегулятивной деятельности.
8. Дайте определение и раскройте содержание административноохранительной деятельности.
9. Какие виды административно-публичной деятельности можно выделить в зависимости от вида субъектов, осуществляющих данную
деятельность?
Задания для самостоятельной работы
Модульная программа к главе 1
«Административно-публичная деятельность как вид государственно-
публичной деятельности, регулируемой административным правом»
Основные
характеристики
Административно-публичная деятельность
Понятие
Цели
Основные признаки
Правовые принципы
Виды и подвиды
как категория административного права
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]