Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
Глава 1. Административно-публичная деятельность, регулируемая правом
Изучив содержание главы, систематизируйте усвоенную информацию по
алгоритму, определенному в модульной таблице с незаполненными клетками-файлами:
41
заполните каждый файл ключевыми словами, ответив на во-
просы, дайте соответствующие определения;
дополните каждое ключевое слово ответами на вопрос и та-
ким образом получите набор тезисов;
в заполненной вами таблице проведите сравнения, сопостав-
ления тезисов по вертикали и по горизонтали, сделайте выводы;
рассмотрите полученные тезисы по степени их актуальности и
практической значимости для вас;
выбранные тезисы следует выстроить так, чтобы получить
«индивидуальную траекторию» продвижения по предложенному содержанию;
с каждым модулем вашей траектории поработайте в логике:
дополнения, уточнения, критики;
проведите анализ (деление) наиболее интересных и значимых
для вас модулей, представьте их в виде новых таблиц, т.е. повторите предложенный алгоритм, и т.д.
Зафиксируйте полученный результат собственной учебной деятельности:
определите, что усвоено вами из ранее известной информа-
ции (репродуктивное содержание);
сформулируйте собственные мысли по поводу полученных
знаний (продуктивное содержание);
установите, что для вас наиболее интересно и значимо;
укажите, какими методами работы с информацией вы овладе-
ëè;
решите, довольны ли вы собственным результатом.
Такая работа является основой модульного обучения и считается
продуктивной, направленной на развитие логического мышления, способствующей приобретению знаний и профессиональной компетенции.
Глава 2
Õ
арактеристика
административного права
как отрасли российского права
2.1. Предмет административного права
Как известно, в качестве предмета любой отрасли права выступают
те общественные отношения, которые регулируются нормами этой
отрасли права.
Административное право как самостоятельная отрасль российского права регулирует общественные отношения, возникающие в
административно-публичной сфере.
Что такое «административно-публичная сфера»? Это такая область функционирования государства, в которой формируются и реализуются группы общественных отношений, возникающих:
в процессе организации и осуществления административно-
публичной деятельности как одного из видов властно-публичной деятельности государства с непосредственным участием в них соответствующих административных органов;
в процессе разрешения судами общей юрисдикции и миро-
выми судьями дел об административных правонарушениях;
между физическими лицами и (или) организациями в процес-
се их публичного общения и взаимодействия без непосредственного участия в них административных органов, но находящиеся под контролем (надзором) последних.
И в связи с этим предмет административного права составляют
три группы общественных отношений.
Первая группа
1. Отношения в сфере внутренней организации и функционирования
публичной административной власти, которые, в свою очередь, могут
быть дифференцированы следующим образом:
внутриорганизационные управленческие и охранительные от-
ношения, возникающие в ходе осуществления внутреннего
управления и обеспечения внутренней дисциплины во всех
без исключения государственных органах, органах местного
самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях (например, между Председателем Правительства РФ и
министрами, между председателем суда и сотрудниками аппа-
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
43
рата этого суда, между главой местной администрации и сотрудниками этой администрации);
внутрисистемные управленческие и охранительные отноше-
ния, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления
внутреннего управления и обеспечения дисциплины внутри
организационно обособленной системы государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих
учреждений (например, между Министерством внутренних
дел РФ и его территориальными органами в субъектах РФ,
т.е. министерствами, главными управлениями и управлениями, между Министерством образования и науки РФ и входящими в систему этого министерства государственными образовательными учреждениями);
межведомственные управленческие отношения, т.е. координа-
ционные отношения, возникающие между административными
органами, не подчиненными друг другу, занимающими в системе государственной власти или местного самоуправления
равное правовое положение, связанные с решением ими совместных задач в административно-публичной сфере (например, между Министерством внутренних дел РФ и Федеральной
службой безопасности по поводу планирования и координации
совместных действий в сфере выявления и пресечения преступлений, противостоянии терроризму);
надведомственные управленческие и охранительные отноше-
ния, т.е. отношения, возникающие в ходе осуществления административными органами в пределах их ведения внешней
административно-публичной деятельности в отношении иных
не подчиненных им государственных органов или органов местного самоуправления и проверяемыми ею иными органами
исполнительной власти, отношения между Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и иными органами исполнительной власти, нарушающими антимонопольное законодательство).
2. Отношения в сфере внешнего взаимодействия публичной админи-
стративной власти с обществом, т.е. управленческие и охранитель-
ные отношения, возникающие в процессе осуществления административными органами в пределах предоставленной им компетенции
внешней административно-публичной деятельности в отношении не
подчиненных им организационно (по службе) организаций и физических лиц. Например, это могут быть отношения между налоговыми
органами и проверяемыми ими предприятиями, между сотрудниками
44
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
полиции и гражданами1, совершившими административные правонарушения, и т.п.
Вторая группа
В нее входят отношения, возникающие в процессе разрешения
судами общей юрисдикции и мировыми судьями подведомственных
им дел об административных правонарушениях, в том числе:
при рассмотрении судами общей юрисдикции и мировыми
судьями подведомственных им дел о привлечении физических
и юридических лиц к административной ответственности;
при рассмотрении судами общей юрисдикции жалоб и про-
тестов на постановления по делам об административных правонарушениях, вынесенные административными органами
или нижестоящими судами.
Отношения, возникающие в процессе разрешения арбитражными
судами дел об административных правонарушениях, нельзя включать
в содержание предмета административного права, поскольку в настоящее время они регулируются нормами другой самостоятельной
отрасли права — арбитражного процессуального права.
Третья группа
1. Отношения в процессе публичного общения физических лиц в об-
щественных местах по поводу соблюдения правил поведения в этих
местах, находящиеся под надзором компетентных административных
органов, в частности органов внутренних дел (например, между гражданами на улицах, в местах массового публичного общения, при
проведении массовых общественных мероприятий).
2. Отношения в процессе публичного взаимодействия физических лиц
в ходе дорожного движения по поводу соблюдения правил дорожного
движения, находящиеся под надзором органов внутренних дел —
ГИБДД МВД России (например, между водителями транспортных
средств, между водителями и пешеходами).
3. Отношения между организациями, индивидуальными предприни-
мателями, осуществляющими деятельность по продаже товаров, выполнению работ, оказанию услуг, и физическими лицами — потребителями по поводу соблюдения установленных публичных правил (реги-
страционных, лицензионных, санитарных, экологических и т.п.),
осуществления указанной деятельности, находящиеся под надзором
(контролем) компетентных контрольно-надзорных административных органов (например, между продавцом товара и покупателем то-
1
Ñì.: Анохина С.Ю., Бережкова Н.Ф. и др. Правовое положение полиции МВД
России: Учебник / Под ред. докт. юрид. наук Ф.П. Васильева; Предисл. докт.
экон. наук, канд. юрид. наук проф. Н.Д. Эриашвили. М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2014.
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
45
вара по поводу соблюдения санитарных требований к условиям и
срокам хранения данного товара).
4. Отношения между государственными и муниципальными организа-
циями и физическими лицами, находящимися в зависимости от них, ïî
поводу соблюдения последними публичных правил поведения в этих
организациях (например, между государственными высшими учебными заведениями и студентами, обучающимися в них, между государственными медицинскими учреждениями и больными, находящимися в
них на излечении, по поводу соблюдения внутренней дисциплины).
5. Отношения между работодателями в лице соответствующих
руководителей или индивидуальных предпринимателей и работниками
по поводу соблюдения последними установленных публичных правил общественной безопасности (пожарной, экологической,
безопасной эксплуатации транспортных средств и т.п.). В данном
случае работодатели, а именно организации и индивидуальные предприниматели, выступают в качестве субъектов, на которых государство возложило обязанность по обеспечению в процессе предпринимательской и иной деятельности соблюдения публичных правил и
требований общественной безопасности, а также ответственность за
нарушение этих правил и требований.
Именно эти названные выше группы общественных отношений
и входящие в них виды отношений, возникающих в административно-публичной сфере, и образуют, по нашему мнению, предмет административного права. В дальнейшем по ходу изложения материала
в учебнике в целях упрощения терминологии под предметом административного права мы будем понимать общественные отношения,
возникающие в административно-публичной сфере.
С нашей точки зрения, в систему указанных выше отношений,
образующих предмет административного права, включаются не только материальные, но и процессуальные отношения, возникающие в
ходе организации и осуществления административно-публичной деятельности. Административно-процессуальные отношения, тесно связанные с соответствующими административно-материальными отношениями, как представляется, не образуют предмета самостоятельной отрасли права — административно-процессуального права, а
входят в содержание предмета административного права.
Кроме того, исходя из изложенного выше подхода к пониманию
административно-публичной деятельности, полагаем, что в предмет
административного права не входят следующие группы регулируемых
нормами права отношений:
1) возникающие в процессе организации и осуществления управ-
ления внутри общественных и религиозных объединений, не имею-
46
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
щие властно-публичного характера и регулируемые нормами гражданского права, а также корпоративными нормами, содержащимися
во внутренних нормативных актах этих объединений (уставах, положениях и т.п.);
2) возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри государственных и муниципальных унитарных предприятий, не имеющие властно-публичного характера и регулируемые
нормами гражданского права, а также корпоративными нормами,
содержащимися во внутренних нормативных актах этих предприятий
(уставах, положениях и т.п.);
3) возникающие в процессе организации и осуществления управления внутри иных негосударственных и немуниципальных коммерческих и некоммерческих организаций (хозяйственных товариществ
и обществ, производственных кооперативов, некоммерческих партнерств, товариществ собственников жилья, фондов и т.п.), регулируемые нормами гражданского, жилищного и иных отраслей права, а
также корпоративными нормами, содержащимися во внутренних
нормативных актах этих организаций (уставах, положениях и т.п.);
4) возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и
арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений.
В литературе по административному праву перечисленные виды
общественных отношений иногда включаются в предмет административного права. Однако нам представляется, что такой подход необоснованно расширяет предмет административного права.
Во-первых, управленческие отношения внутри любых видов
предприятий, общественных объединений, любых частных организаций не являются по своей природе публичными. Они возникают не в
процессе административной деятельности публичной власти, т.е. государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а в ходе частного, корпоративного управления, осуществляемого несубъектами публичной власти. В связи с этим такие отношения не могут регулироваться отраслью публичного права — административным правом.
Во-вторых, процессуальные отношения в ходе рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих
из административных правоотношений, а именно дел об оспаривании физическими лицами и организациями ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) административных органов, регулируются в настоящее время гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным правом. Именно поэтому они
не могут регулироваться еще и административным правом. По ука-
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
занной причине не регулируются административным правом также
процессуальные отношения, возникающие в ходе рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях.
47
2.2. Методология административного права
Общественные отношения, составляющие предмет административного права, регулируются посредством определенных методов. Под методами правового регулирования общественных отношений обычно
понимаются определенные приемы, способы и средства воздействия
правовых норм на эти отношения. В общей теории права выделяют
два основных глобальных метода правового регулирования общественных отношений: императивный и диспозитивный.
Административное право, регулируя общественные отношения,
возникающие в административно-публичной сфере, использует оба
метода, однако основным методом административно-правового регулирования является все-таки императивный. Это объясняется тем,
что нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в ходе властной деятельности административных органов или находящиеся под их контролем (надзором).
Применительно к административным правоотношениям с учетом
их особенностей названные выше два общих метода правового регулирования будем именовать соответственно административноимперативным и административно-диспозитивным.
Административно-императивный метод
1. Большинство норм административного права определяют правила поведения в виде категорических предписаний, отступление от
которых недопустимо. В частности, административно-правовые нормы исчерпывающим образом определяют права и обязанности участников регулируемых ими отношений, а также правовые процедуры
реализации этих прав и обязанностей. В качестве примера можно
привести нормы, содержащиеся в Правилах дорожного движения.
2. В качестве основных средств властного воздействия административных органов на других участников административных правоотношений нормы административного права предусматривают такие
средства, как издание обязательных для исполнения правовых актов,
выдача обязательных для исполнения предписаний и указаний, совершение властно-распорядительных действий, применение мер административного принуждения. Именно при помощи этих средств и
осуществляется текущая административно-публичная деятельность.
В частности, решение административными органами таких текущих
вопросов, возникающих у физических и юридических лиц, как госу-
48
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
дарственная регистрация сделок с недвижимым имуществом, назначение пенсий, предоставление земельных участков, получение лицензий и иных разрешений и т.п., осуществляется соответственно
посредством издания этими органами правовых актов или совершения властно-распорядительных действий.
3. Нормы административного права дают возможность административным органам в ходе осуществления ими административнопубличной деятельности во многих случаях самим, по собственной
инициативе, принимать те или иные властные решения, совершать властные действия в отношении физических и юридических
лиц, в том числе не подчиненных им организационно. Например,
в соответствии с действующим административным законодательством сотрудники полиции вправе по собственной инициативе
доставлять граждан, совершивших административные правонарушения, в органы внутренних дел, задерживать их и применять в
отношении них иные меры административного принуждения, предусмотренные законом.
Административно-диспозитивный метод
1. Отдельные нормы административного права предоставляют
участникам соответствующих регулируемых ими правоотношений
право выбирать по своему усмотрению указанные в этих нормах альтернативные варианты поведения. Например, норма ст. 30.1 Кодекса
РФ об административных правоотношениях предоставляет лицу, в
отношении которого должностным лицом вынесено постановление
по делу об административном правонарушении, право обжаловать
это постановление по своему усмотрению в вышестоящий орган,
вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту
рассмотрения дела.
2. В некоторых случаях административно-правовые нормы предусматривают возможность решения отдельных вопросов, возникающих в административно-публичной сфере, не посредством издания
обязательных для исполнения правовых актов и совершения властнораспорядительных действий, а путем применения таких средств, как
согласование и координация действий участников соответствующих
правоотношений. Это возможно, в частности, при регулировании
отношений между различными не подчиненными друг другу административными органами, занимающими равное правовое положение в
системе таких органов.
3. В отдельных случаях нормы административного права допускают регулирование соответствующих отношений, возникающих в
административно-публичной сфере, путем заключения между участниками этих отношений так называемых административных догово-
2. Характеристика административного права как отрасли российского права
ров (соглашений). По действующему российскому законодательству
заключение таких договоров и соглашений допускается, в частности,
при решении вопросов разграничения компетенции между органами
исполнительной власти различного уровня, а также при оформлении
государственно-служебных отношений. Следует отметить, что административные договоры и соглашения заключаются, как правило,
внутри самой системы административных органов в целях обеспечения ее внутреннего функционирования. Внешняя же административно-публичная деятельность административных органов, направленная в отношении не подчиненных им физических и юридических
лиц, не может регулироваться посредством заключения договоров и
соглашений с этими лицами, поскольку в этом случае невозможно
будет осуществлять властное воздействие на поведение указанных
лиц в публично-правовой сфере.
В целом же административное право должно использовать императивный (жесткий) и диспозитивный (мягкий) методы правового
регулирования в их разумном сочетании — в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений, возникающих в
процессе административно-публичной деятельности.
49
2.3. Система административного права
Административное право, как и любая другая отрасль права, имеет
внутреннее строение, т.е. включает в себя относительно самостоятельные группировки правовых норм, тесно связанные между собой. Система административного права довольно сложна и в отличие от многих других отраслей недостаточно развита. Это обусловливается сложностью самого предмета административного права. Ведь административно-публичная деятельность, регулируемая нормами административного права, осуществляется во всех без исключения сферах жизнедеятельности государства и общества: политической, экономической,
социально-культурной, правоохранительной. Имеются определенные
особенности административно-правового воздействия на возникающие в каждой из этих сфер общественные отношения. Указанные особенности закрепляются нормами административного права, а следовательно, оказывают влияние и на построение этих норм, на их систему.
Èòàê, система административного права — это внутреннее строение данной отрасли права, подразделение ее на относительно самостоятельные группировки правовых норм, обусловленное спецификой предмета административно-правового регулирования.
В действующем административном законодательстве РФ система
административного права четко не просматривается. Это связано с
50
Раздел I. Административное право как отрасль российского права
тем, что нормы административного права не сосредоточены, как,
например, нормы гражданского или уголовного права, в одном кодифицированном нормативном правовом акте, а разбросаны по различным федеральным законам, законам субъектов РФ и многочисленным подзаконным нормативным правовым актам.
Система административного права как отрасль права может быть
построена лишь теоретически — посредством логического подразделения большого массива действующих административно-правовых
норм на определенные части, связанные между собой.
В административно-правовой науке в систему административного
права традиционно включают Общую и Особенную части, которые, в
свою очередь, подразделяются на определенные административноправовые институты или иные образования.
Общая часть административного права включает в себя правовые
нормы, определяющие наиболее общие, основные начала правового
регулирования в административно-публичной сфере. В структуре
Общей части административного права теоретически можно выделить группы административно-правовых норм, определяющие:
1) общие правовые начала (принципы) организации и осуществления административно-публичной деятельности, а именно исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности
органов местного самоуправления;
2) основы административно-правового статуса физических лиц,
т.е. их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
3) основы административно-правового статуса организаций, т.е.
их наиболее общие права, обязанности и юридическую ответственность в административно-публичной сфере;
4) общие правовые основы построения и деятельности административных органов, в частности органов исполнительной власти;
5) основы правового статуса государственных служащих;
6) правовые формы осуществления административно-публичной
деятельности;
7) методы осуществления административно-публичной деятельности, в том числе основания и порядок привлечения физических и
юридических лиц к административной ответственности;
8) общие правовые процедуры осуществления административнопубличной деятельности, в том числе основы административного
процесса.
Как отмечалось выше, все эти группы административно-правовых норм выделены нами условно, поскольку в действующем законодательстве они, как правило, не обособлены и содержатся в раз-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]