Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административное право России. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция»
.pdf
6. Административные органы как субъекты административного права
161
2) единоличные органы, состоящие из одного государственного
должностного лица или должностного лица местного самоуправления, имеющего собственную компетенцию, действующего непосредственно от имени Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования и самостоятельно принимающего властные
решения — нормативные и индивидуальные правовые акты — по
подведомственным ему вопросам (Президент РФ, президенты республик в составе РФ, губернаторы или главы администраций в других субъектах РФ, главы муниципальных образований);
3) коллегиальные органы, в которых подведомственные им вопросы рассматриваются и решаются коллегиально, на заседаниях
членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих нормативных или индивидуальных правовых актов (Правительство РФ, правительства субъектов РФ, избирательные комиссии, административные комиссии).
В зависимости от территориальных границ, в пределах которых
действуют административные органы, выделяют:
1) федеральные административные органы, образуемые на федеральном уровне публичной власти, осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность в пределах всей территории
РФ как непосредственно, так и через создаваемые территориальные
органы, полномочия которых распространяются на неопределенный
конкретно или на определенный круг индивидуальных субъектов и
организаций, находящихся и (или) проживающих на этой территории (Правительство России, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы прокуратуры, органы военного управления);
2) административные органы субъектов РФ, образуемые на уровне публичной власти субъектов РФ, осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих субъектов РФ как непосредственно, так и через создаваемые территориальные органы, полномочия которых распространяются на неопределенный конкретно или на определенный круг
индивидуальных субъектов и организаций, находящихся и (или)
проживающих на этой территории (правительство субъекта РФ, министерства, департаменты, управления, другие органы исполнительной власти субъектов РФ);
3) административные органы муниципальных образований, образуемые на уровне местной публичной власти (местного самоуправления), осуществляющие внешнюю административно-публичную деятельность в пределах территории соответствующих муниципальных
образований как непосредственно, так и через образуемые ими тер-
162
риториальные органы, полномочия которых распространяются на
неопределенный конкретно или на определенный круг индивидуальных субъектов и организаций, находящихся и (или) проживающих на
этой территории (главы местных администраций, отделы и управления местных администраций, административные комиссии).
В зависимости от временного периода (срока), в течение которого
действуют административные органы, выделяют:
1) административные органы, образуемые для решения постоянно существующих задач в административно-публичной сфере без
ограничения срока их функционирования (Правительство России,
федеральные министерства, органы прокуратуры);
2) административные органы, образуемые для решения временно
возникающих задач в административно-публичной сфере и функционирующие только в соответствующий период до окончания решения этих задач (различные ведомственные и межведомственные
комиссии, образуемые в системе исполнительной власти, для координации решения временно возникающих вопросов государственного управления, комиссии по расследованию аварий и катастроф на
транспорте и т.п.).
Раздел II. Субъекты административного права
6.3. Понятие и система органов
исполнительной власти в России
К сожалению, до настоящего времени не принят федеральный закон,
регламентирующий общие правовые начала деятельности органов
исполнительной власти. В связи с этим отсутствует легальное законодательное определение органа исполнительной власти, не установлены виды этих органов и их организационно-правовые формы. Это
обстоятельство существенно затрудняет правовое регулирование деятельности этих органов.
В науке административного права под органом исполнительной
власти (исполнительным органом государственной власти), как правило, понимается структурное подразделение государственного аппарата (государственная организация, политическое учреждение), образуемое государством для повседневного исполнения и обеспечения
исполнения законов и иных НПА, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества
посредством использования предоставленных ему государственновластных полномочий.
В действующем законодательстве РФ отсутствует «легальное» определение понятия «орган исполнительной власти» или «исполнительный орган государственной власти», хотя эти понятия широко
6. Административные органы как субъекты административного права
163
употребляются в НПА. Законодатель до настоящего времени не определился даже с тем, как называть эти государственные органы: органы исполнительной власти или исполнительные органы государственной власти. Так, в ст. 77 Конституции РФ употребляется термин
«органы исполнительной власти», в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство России именуется высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» понятия «орган исполнительной власти» и «исполнительный орган государственной власти» используются как равнозначные.
С нашей точки зрения, более приемлемым является термин «орган исполнительной власти», поскольку он закреплен Основным законом России — Конституцией РФ, является конституционным и до
внесения соответствующих изменений в положения Конституции РФ
не может быть изменен или заменен другим понятием.
Анализ действующего законодательства, регулирующего организацию функционирования органов исполнительной власти, в частности указов Президента России «О системе и структуре федеральных
1
органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314
и «Вопро-
сы системы и структуры федеральных органов исполнительной вла-
2
ñòè» îò 12 ìàÿ 2008 ã. ¹ 724
(с учетом внесенных в них изменений
и дополнений), свидетельствует о том, что перечень ФОИВ определяется исчерпывающим образом и не может быть расширен за счет
других государственных органов, выполняющих функции государственного управления и не включенных в этот перечень. Следовательно, государственный орган может быть отнесен к числу органов исполнительной власти только в том случае, если он включен в систему
таких органов специальным НПА. Органы государственного управления, не входящие в силу специальной оговорки законодателя
(Президента РФ, президента республики, губернатора иного субъекта
РФ) в систему органов исполнительной власти, не могут быть отнесены к категории этих органов.
Таким образом,
ïîä органом исполнительной власти следует понимать входящую в
систему органов исполнительной власти государственную организацию, специально созданную для осуществления от имени РФ или
соответствующего ее субъекта внешневластной административно-
1
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 11. Ñò. 945.
2
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290.
164
публичной деятельности в пределах определенной для нее компетенции и территории и с использованием предоставленных ей административных полномочий нормотворческого, правоприменительного
(регулятивного или охранительно-защитного) характера.
Раздел II. Субъекты административного права
Рассмотрим основные признаки органов исполнительной власти,
по которым их можно отграничить от иных административных органов.
1. Любой орган исполнительной власти, являющейся одной из
ветвей государственной власти в России, представляет собой государ-
ственную организацию, образуемую и финансируемую государством и
действующую от его имени, т.е. от имени РФ или соответствующего
субъекта РФ. В связи с этим органы исполнительной власти следует
отграничивать от исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций), которые не являются
государственными организациями, образуются и финансируются муниципальными образованиями и действуют от их имени.
2. Любой орган исполнительной власти является административным органом, но в отличие от иных административных органов обязательно входит в установленную законодательством систему ФОИВ
или органов исполнительной власти субъектов РФ. По данному признаку совершенно определенно можно утверждать, что такие органы,
как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные
агентства, являются органами исполнительной власти, поскольку
включены в соответствии с Указом Президента России в систему
ФОИВ. В то же время такие административные по своей сути органы, как Центральная избирательная комиссия и Счетная палата РФ,
к органам исполнительной власти не относятся, поскольку не включены в их систему. Кроме того, как указал в определении от 3 февраля 2005 г. ¹ ГКПИ04-1480 Верховный Суд РФ, не является органом исполнительной власти и прокуратура РФ, которая не входит в
систему и структуру ФОИВ, утвержденную Президентом РФ.
3. Любой орган исполнительной власти осуществляет внешнюю
административно-публичную деятельность, т.е. деятельность, направ-
ленную на не подчиненных ему организационно индивидуальных
субъектов и организаций. Так, внешневластную деятельность осуществляют Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов РФ. Многие же другие административные органы вправе осуществлять лишь внутреннюю управленческую деятельность в
пределах отдельно взятого государственного органа, учреждения или
в пределах системы таких органов и учреждений. К числу названных
органов относятся, например, руководители государственных органов
6. Административные органы как субъекты административного права
165
и учреждений, коллегиальные органы управления, действующие в
государственных органах и учреждениях (коллегии, советы и т.п.).
4. Любой орган исполнительной власти действует в пределах всей
или определенной части территории России, на которую распростра-
няются его административная компетенция и внешневластные контрольные полномочия. Так, в частности, Правительство России и
федеральные министерства действуют в пределах всей территории
РФ, территориальные органы федеральных министерств — в пределах территории федеральных округов и субъектов РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ — в пределах территории соответствующих субъектов РФ. В то же время административные органы,
осуществляющие лишь внутреннее управление, действуют только в
пределах соответствующих государственных органов и учреждений.
5. Любой орган исполнительной власти в целях реализации предоставленной ему административной компетенции наделяется необ-
ходимым объемом внешних административных полномочий, в частности
правом издания нормативных и (или) индивидуальных правовых актов, правом совершения внешневластных юридически значимых действий. Правом издания НПА наделены такие органы, как Правительство РФ, федеральные министерства, правительства субъектов
РФ. Правом издания внешних индивидуальных правовых актов и
совершения внешних юридически значимых властных действий, в
частности разрешительных, контрольно-надзорных, принудительных,
в рамках своей компетенции наделены такие органы исполнительной
власти, как ОВД, налоговые и таможенные органы, лицензирующие
органы. В то же время многие административные органы, не входящие в систему органов исполнительной власти, не вправе издавать не
только нормативные, но и внешние индивидуальные правовые акты.
К таким органам относятся, например, Администрация Президента
РФ, Счетная палата РФ, органы, осуществляющие управление внутри государственных органов и учреждений.
Не могут быть отнесены к числу органов исполнительной власти
образуемые внутри них системы различные координационные органы (комиссии, советы и т.п.), предназначенные для предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции тех или
иных органов исполнительной власти, и подготовки предложений по
этим вопросам, носящих рекомендательный характер. Такие координационные органы в отличие от органов исполнительной власти не
наделяются административными полномочиями. Основные подходы
к пониманию правового статуса координационных органов, образуемых в системе исполнительной власти, определены в постановлении
Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. ¹ 2-П.
166
Раздел II. Субъекты административного права
Рассмотрим далее систему органов исполнительной власти, действующих в настоящее время в России.
Система органов исполнительной власти РФ представляет собой ñîâî-
купность взаимосвязанных и взаимозависимых органов исполни-
тельной власти, образованных и действующих на ее территории в со-
ответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными
законами, федеральными законами, указами Президента России,
конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ.
В систему органов исполнительной власти России входят две
группы органов:
федеральные органы исполнительной власти;
органы исполнительной власти субъектов РФ.
I. Федеральные органы исполнительной власти. Как разъяснил в
своем постановлении от 27 января 1999 г. ¹ 2-П Конституционный
Суд РФ, в систему ФОИВ входят Правительство РФ, министерства и
другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и иных федеральных законов. В то же время в
названном акте Конституционный Суд РФ указал, что по вопросам,
касающимся системы ФОИВ, не урегулированным законодателем,
Президент может издавать указы, которые не должны противоречить
Конституции РФ и федеральным законам.
С учетом положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента России в
настоящее время в систему ФОИВ входят следующие виды органов.
1. Правительство России — высший федеральный орган испол-
нительной власти в России, возглавляющий всю систему органов
исполнительной власти страны. Оно является коллегиальным органом исполнительной власти общей компетенции и осуществляет
общее руководство деятельностью подведомственных ему иных
ФОИВ. Кроме того, Правительство России осуществляет координацию деятельности соответствующих ФОИВ, а также подведомственных Президенту. Правительство России состоит из Председателя
Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Правовой статус Правительства России определяется главой 6 Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2 с учетом внесенных
1
в него изменений
.
1
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712.
6. Административные органы как субъекты административного права
167
2. Иные федеральные органы исполнительной власти отраслевой,
межотраслевой и специальной компетенции. Основы правового статуса
и система указанных ФОИВ определяются указами Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной
власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314 и «Вопросы системы и структуры
федеральных органов исполнительной власти» от 12 мая 2008 г.
¹ 724 с учетом внесенных в них изменений и дополнений.
В соответствии с названными НПА в систему ФОИВ, межотрас-
левой и специальной компетенции входят:
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Общее руководство деятельностью ФОИВ осуществляют Президент
и Правительство России с учетом выполняемых ими в соответствии с
Конституцией РФ функций в механизме государственной власти.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент России руководит деятельностью ФОИВ, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения ЧС ликвидации последствий
стихийных бедствий и по представлению Председателя Правительства России утверждает положения об этих органах.
Общее руководство остальными федеральными органами исполнительной власти осуществляет Правительство России, которое и
утверждает положения об этих органах.
Охарактеризуем далее каждый из видов органов, входящих в систему ФОИВ.
Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства России сфере деятельности. В целях осуществления правового регулирования в соответствующей сфере деятельности федеральное министерство вправе принимать НПА по вопросам своей компетенции. Вместе с тем федеральное министерство не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по контролю и
надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, прямо указанных в НПА Президента и Правительства России. Таким образом, федеральные министерства создаются
для выполнения лишь нормативно-политических функций.
Кроме того, федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федераль-
168
Раздел II. Субъекты административного права
ных служб и федеральных агентств, а также может осуществлять координацию деятельности государственных внебюджетных фондов
(Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Государственного фонда занятости населения РФ).
Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства России министр РФ (федеральный министр).
В зависимости от подчиненности все федеральные министерства
подразделяются на два вида:
1) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном
ведении Президента России, который осуществляет руководство их
деятельностью, в частности Министерство внутренних дел РФ, МЧС
России, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны
РФ, Министерство юстиции РФ;
2) федеральные министерства, находящиеся в непосредственном
ведении Правительства России, которое осуществляет руководство их
деятельностью, в частности Министерство здравоохранения РФ,
Министерство РФ по делам Крыма, Министерство по делам Северного Кавказа, Министерство культуры РФ, Министерство образования и науки РФ, Министерство природных ресурсов и экологии РФ,
Министерство промышленности и торговли РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, и др. (всего —
20 федеральных министерств).
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в
области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны
Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
При этом под функциями по контролю и надзору понимаются:
осуществление действий по контролю и надзору за исполне-
нием органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами установленных Конституцией РФ, ФКЗ, федеральными законами и другими НПА общеобязательных правил поведения;
выдача органами государственной власти, органами мест-
ного самоуправления, их должностными лицами разреше-
6. Административные органы как субъекты административного права
169
ний (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
регистрация актов, документов, прав, объектов, а также изда-
ние индивидуальных правовых актов.
Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной
сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, т.е. не
вправе издавать НПА, кроме случаев, предусмотренных НПА Президента и Правительства России. Федеральным службам предоставлено право издания индивидуальных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции. Кроме того, федеральная
служба по надзору не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг в соответствующей
сфере своей деятельности. Федеральная служба возглавляется руководителем (директором) и является единоначальным органом.
Вместе с тем федеральная служба по надзору может иметь статус
коллегиального органа.
В зависимости от выполняемых функций федеральные службы
могут быть подразделены на òðè âèäà:
1) федеральные службы, осуществляющие функции по контролю
и надзору, например Роспотребнадзор, Рособрнадзор, Федеральная
налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба;
2) федеральные службы, осуществляющие как функции по контролю и надзору, так и правоохранительные функции либо осуществляющие только правоохранительные функции, например Федеральная
служба судебных приставов, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков;
3) федеральные службы, осуществляющие функции по обеспечению обороны и (или) безопасности, например Федеральная служба
по оборонному заказу, Федеральная служба по военно-техническому
сотрудничеству, Федеральная служба безопасности, Федеральная
служба охраны, Государственная фельдъегерская служба, Служба
внешней разведки.
В настоящее время на основе названного нами Указа Президента
России о структуре федеральных органов исполнительной власти существует три группы федеральных служб:
1) федеральные министерства, федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные соответствующим федеральным министерствам, т.е. в первом случае
самостоятельные федеральные службы (не входящие в ведение фе-
170
Раздел II. Субъекты административного права
деральных министерств), которые находятся в ведении Президента
России, например: Служба внешней разведки РФ, Федеральная
служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за
оборотом наркотиков, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба по финансовому мониторингу. Во втором — федеральные службы, находящиеся в ведении федеральных министерств,
которые находятся также в ведении Президента России, например:
Минобороны России — Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и
экспортному контролю; Минюст России — Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов и т.д.;
2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство России, федеральные службы,
подведомственные этим федеральным министерствам. Например, в
ведении Минэкономразвития России находятся Федеральная служба
по аккредитации, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по интеллектуальной собственности. В ведении Минобрнауки России — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки и Федеральное агентство по делам молодежи. В ведении Минприроды
России — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по надзору в сфере
природопользования и т.д.;
3) федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства России, которое осуществляет руководство их
деятельностью, в частности: Федеральная антимонопольная служба,
Федеральная служба государственной статистики, Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная
служба по оборонному заказу, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Федеральное служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности
функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и иные правоприменительные функции, за
исключением функций по контролю и надзору.
При этом под функциями по управлению государственным
имуществом понимается осуществление полномочий собственника
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]