Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Уголовно-правовые и криминологические аспекты обеспечения финансовой безопасности государства. Монография
.pdf
«Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое
управление влечет за собой ответственность перед обществом».
Анализируя конструкцию понятия «финансовый контроль»,
следует сделать вывод, что оно означает применение возможностей
контроля во всей сфере отношений, имеющих финансовый характер, а не ограничивается контролем в отношении финансовых объектов. В противном случае применялось бы словосочетание «контроль за финансами» или «контроль финансов».
На основе этого вывода следует признать, что финансовый контроль — это разновидность контроля, выделяемая по признаку отраслевой принадлежности. Границами применения финансового
контроля являются границы самой финансовой сферы.
Несмотря на то что институт финансового контроля в достаточной степени изучался как юридической, так и экономической
наукой еще в советский период развития нашей страны, в отношении многих его элементов до сих пор не сформировано единое
мнение. Не существует и единого определения понятия «финансовый контроль».
Если проанализировать наиболее распространенные авторские
толкования, используемые в современной российской научной и
учебной литературе, то представляется возможным составить полный перечень элементов, последовательная характеристика которых, позволяет в последующем сформулировать дефиницию финансового контроля. К этим элементам относятся:
• сущность финансового контроля;
• определение видовой принадлежности финансового контроля;
• характеристика системной сущности финансового контроля;
• характеристика правовой сущности финансового контроля;
• определение цели финансового контроля;
• перечисление основных задач финансового контроля;
• характеристика субъектов, проводящих финансовый кон-
троль;
• перечисление структур, контролируемых посредством финан-
сового контроля;
• перечисление объектов финансового контроля;
• характеристика особых условий, необходимых для проведения
финансового контроля
1
.
1
Зрелов А.П. Особенности определения сущности понятия «финансовый контроль» // Гражданин и право. 2006. ¹ 5. С. 11; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 114;
Финансовое право Российской Федерации / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002.
С. 250.
21
В финансовой сфере помимо словосочетания «финансовый
контроль» можно встретить и такие понятия, как «контроль за
финансами», «контроль соблюдения финансового законодательства», «контроль за финансовой дисциплиной» и т.д. Наиболее схожие по звучанию понятия «финансовый контроль» и «контроль за
финансами» на практике окажутся нетождественными по своему
значению. Если в понятии «контроль за финансами» термин «контроль» используется для обозначения особой разновидности деятельности, то в словосочетании «финансовый контроль» он означает особую разновидность процесса, имеющего контрольный характер. При этом, в отличие от финансово-контрольной деятельности, мероприятия финансового контроля могут осуществляться
не только в финансовой, но и в иных сферах деятельности, если
это будет необходимо для достижения цели и задач финансового
контроля.
Заметим, что далеко не все авторы согласны в своих дефинициях рассматривать финансовый контроль как особый процесс.
Среди проанализированных авторских трактовок упоминание
понятия «процесс», применительно к финансовому контролю
встречается только в определении Н.Д. Погосяна
1
.
Многие авторы продолжают ошибочно относить финансовый
контроль к разновидностям человеческой деятельности, очевидно
путая его с упоминавшимся нами понятием «контроль за финансами».
Представляются весьма спорными и такие авторские дефиниции, в которых финансовый контроль понимается как форма реализации контрольной функции финансов или как функция системы
управления финансовыми отношениями.
Первая позиция имеет место в совместной работе В.М. Родионовой и В.М. Шлейникова, а вторая — кроме указанных авторов
описана еще и у Ю.А. Данилевского
2
.
Что же касается понимания финансового контроля как отрасли
научных знаний, то такая позиция заслуживает внимания и одобрения при одной-единственной оговорке: в этом значении более правильным будет использовать словосочетание «теория финансового
контроля».
Отдельные авторы подвергают сомнению и правильность отнесения финансового контроля к разновидностям контроля. Согласно
их альтернативным подходам, финансовый контроль следует отождествлять:
1
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108—109.
2
Родионова В.М., Шлейников В.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16; Данилевский Ю.А. Финансо-
вый контроль в СССР и пути его совершенствования. М., 1989. С. 16.
22
• со стоимостным контролем;
• с разновидностью государственного контроля;
• с разновидностью надзора.
Знак равенства между финансовым и стоимостным контролем
поставлен в определении, содержащемся в учебнике «Финансы»
под совместной редакцией М.В. Романовского, О.В. Врублевской и
1
Б.М. Сабанти
. На наш взгляд, основным недостатком данного
подхода является необоснованная попытка сузить сферу применения финансового контроля рамками контроля стоимости.
Восприятие финансового контроля в качестве разновидности
2
государственного контроля характерно для работ С.О. Шохина
.
Посредством данного определения автор фактически вычеркивает из числа имеющих право осуществлять финансовый контроль
все субъекты, не являющиеся непосредственными представителями государства, что идет вразрез как с нормами действующего
в России законодательства, так и с действительностью. Разновидностью государственного контроля можно признать только
одно из направлений финансового контроля — государственный
финансовый контроль, но никак не весь финансовый контроль в
целом.
Возникают определенные трудности и в отношении используе-
3
мого в совместной работе С.О. Шохина и Л.И. Ворониной
определения финансового контроля как одного из видов надзора. Вопервых, в русском языке понятие «надзор» используется для обо-
4
значения разновидности наблюдения, а не контроля
. Во-вторых, в
юридической и экономико-финансовой сфере надзор — это одна из
форм деятельности государственных органов по обеспечению за-
5
конности
. Таким образом, помимо нарушения логической связи
между финансовым контролем и его родовым понятием «контроль»,
как и в вышеприведенном случае, на понятийном уровне имеет место попытка неоправданно ограничить круг субъектов финансового
контроля.
1
Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублев-
ской, Б.М. Сабанти. М., 2000. С. 104—105.
2
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Рос-
сийской Федерации. М., 1999. С. 26.
3
Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и
практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.
4
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.
Ñ. 379.
5
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М.,
2000. С. 346; Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. М.,
1999. Ñ. 495.
23
Системная сущность финансового контроля раскрывается авто-
рами со следующих позиций:
• финансовый контроль как система институтов, инструментов
и методов (данная позиция прослеживается в работе
1
С.О. Шохина
);
• финансовый контроль как совокупность регулярных и непре-
рывных процессов (такое понимание системной сущности
2
финансового контроля характерно для Н.Д. Погосяна
);
• финансовый контроль как совокупность действий и операций
(среди представителей данного подхода можно назвать
В.М. Мандрицу, И.В. Рукавишникову и Д.Н. Дружинина;
3
В.М. Родионову и В.И. Шлейникова
);
• финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая
система (такое определение системной сущности финансового контроля характерно для С.О. Шохина и Л.И. Воро-
4
ниной
);
• финансовый контроль как составная часть общего механизма
управления экономикой (подобная дефиниция используется
5
Ю.А. Данилевским
).
Среди вышеприведенных дефиниций определенному сомнению
может быть подвергнута лишь последняя из них. Причиной этого
является спорность довода о возможности существования на практике некоего единого механизма управления экономикой. Кроме
этого, критикуемая дефиниция опирается не на прямое, а на переносное значение понятия «контроль»
6
.
Остальные определения системной сущности финансового контроля, на наш взгляд, являются в должной мере логичными и соответствующими действительности. При этом каждая из приведенных
характеристик системной сущности финансового контроля не исключает, а скорее дополняет остальные.
В ряде проанализированных дефиниций их авторы считают необходимым дать описание такому немаловажному элементу финансового контроля, как его правовое обеспечение. При этом авторы,
1
Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Рос-
сийской Федерации. М., 1999. С. 26.
2
Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108—109.
3
Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право / Под
ред. В.М. Мандрицы. Ростов-на-Дону, 1999. С. 93; Родионова В.М., Шлейников
Â.È. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16.
4
Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и
практика применения в России: Науч.-метод. пособие. М., 1997. С. 14.
5
Данилевский Ю.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 16.
6
Зрелов А.П. Особенности определения сущности понятия «финансовый контроль» // Гражданин и право. 2006. ¹ 5.
24
как правило, выделяют следующие черты правовой сущности финансового контроля:
• проведение финансового контроля регламентируется (регули-
руется) правовыми нормами (этот элемент выделяют в своих
определениях финансового контроля Н.С. Малеин, Е.Ю. Гра-
1
чева и Э.Д. Соколова
);
• субъекты финансового контроля должны быть наделены за-
коном соответствующими полномочиями (представителем
2
указанного подхода можно назвать Н.Д. Погосян
);
• субъекты финансового контроля должны быть наделены кон-
трольными функциями (данной позиции придерживаются в
3
своей работе С.О. Шохин и Л.И. Воронина
);
Как уже упоминалось, для финансового контроля как особой
разновидности контрольного процесса необходимо наличие специфического правового поля. Это условие соблюдается путем включения в национальную правовую систему специализированных норм,
главной задачей которых является регламентация всех основных
этапов организации и проведения финансового контроля. Одним из
важнейших этапов законодательной регламентации является нормативное делегирование определенным субъектам полномочий в сфере осуществления финансового контроля.
Заслуживает поддержки мнение, согласно которому все субъекты финансового контроля должны быть наделены законом соответ-
4
ствующими полномочиями
. Единственное дополнение к нему
состоит в том, что в зависимости от особенностей национальной
1
Малеин Н.С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль.
Ì., 1964. Ñ. 103.
2
Погосян Н.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 108—109.
3
Шохин С.О., Воронина Л.И. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.
4
Крохина Ю.А. Проблемы бюджета (финансового законодательства) // Финансовое право. 2001. ¹ 1. С. 13—24; Пономарев С.А. Ответственность за нарушения
бюджетного законодательства // Государство и право. 1999. ¹ 2. С. 70; Ялбулга-
íîâ À.À. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законодательства // Гражданин и право. 2002. ¹ 11/12; Демин А.А. Правовой статус
Счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции
по финансовым вопросам // Гражданин и право. 2001. ¹ 8. С. 31; Конюхова Т.В.
Развитие института ответственности за нарушение бюджетного законодатель
ства // Законодательство и экономика. 2003. ¹ 2. С. 41; Хорина Л.Я. К вопросу
о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право.
2002. ¹ 2. Ñ. 18—27; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ.
М., 1997. С. 75—88; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контроль-
но-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дисс. ...
äîêò. þðèä. íàóê. Ì., 1999. Ñ. 7; Блинов А. По итогам работы международного
семинара «бюджетный федерализм в России» // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. ¹ 2. С. 44—47.
25
законодательной системы полномочия субъектов финансового
контроля могут быть закреплены не только в законе, но и в других нормативных актах, имеющих в том числе и подзаконный ха-
1
рактер
.
Менее удачно сформулировано, но весьма схоже по смыслу с
вышеописанным тезисом мнение, согласно которому субъекты финансового контроля должны быть наделены контрольными функциями. Главный недостаток подобной формулировки состоит в том,
что в ней не содержится четкой логической взаимосвязи между наличием у субъектов контрольных функций и их принадлежностью к
группе субъектов финансового контроля. Исходя из данного определения, получается, что любой субъект, наделенный любыми контрольными полномочиями (в том числе и нереализуемыми в финансовой сфере), тем не менее должен быть отнесен к категории
субъектов финансового контроля. Во многом вследствие указанной
логической несогласованности анализируемое определение не может быть использовано в составе дефиниции финансового контроля
и должно быть заменено на более удачное.
Как показывают результаты сопоставления и анализа дефиниций финансового контроля, ряд авторов считают необходимым в
тексте своих определений уделить внимание характеристике особых
условий, необходимых для проведения финансового контроля. Финансовый контроль может осуществляться только:
• в процессе исполнения планов (это условие выделяет в своем
2
определении финансового контроля Н.С. Малеин
);
• с применением особых методов (такая формулировка встреча-
ется в совместной работе Л.А. Дробозиной, Л.П. Окуневой и
3
Л.Д. Андросовой
);
• с использованием специфических организационных форм и
методов (представителями данного подхода являются, например, А.Н. Козырин, В.М. Мандрица, С.П. Голубятников,
4
В.М. Родионова и др.
);
• во всех сферах общественного воспроизводственного процес-
са и сопровождает весь процесс движения денежных фондов,
1
Зрелов А.П. Особенности определения сущности понятия «финансовый кон-
троль» // Гражданин и право. 2006. ¹ 5.
2
Малеин Н.С. Óêàç. ñî÷. Ñ. 103.
3
Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник / Под ред. Л.А. Дробозиной.
Ì., 1997. Ñ. 102.
4
Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48; Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Указ. соч. С. 93; Родионо
ва В.М., Шлейников В.И. Указ. соч. С. 16; Судебная бухгалтерия: Учебник / Под
ред. С.П. Голубятникова. М., 2001. С. 266.
26
включая и стадию осмысления финансовых результатов (эта
позиция представлена в совместной работе М.В. Романов-
1
ского, О.В. Врублевской и Б.М. Сабанти
).
В настоящее время, как видно, усилено внимание к финансовому контролю. Межведомственная комиссия Совета Безопасности
в недавнем прошлом отмечала, что финансовые нарушения, их
суммарный объем и количество стали представлять угрозу для национальной безопасности
2
.
Таким образом, можно сформулировать следующие выводы.
1. Национальная безопасность — это защищенность жизненно
важных интересов личности, общества и государства; принадлежащих стране объектов материальной, интеллектуальной, духовной и
иных видов собственности, охраняемых государством в силу их
особого значения для существования и развития личности, общества и самого государства.
2. Экономическая безопасность как составная неотъемлемая
часть государственной национальной безопасности — качественная
характеристика экономической системы, ее способность поддерживать нормальные условия жизнедеятельности общества, государства,
населения страны, устойчивое обеспечение необходимыми ресурсами развития народного хозяйства, уровень эффективности государственного управления, его различных ветвей власти и их институтов
и структур, в том числе судебной власти и ее структурных подразделений.
3. Финансовая безопасность как важнейший элемент экономической безопасности страны — это создание условий устойчивого,
надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового
кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения,
уровень эффективности государственного управления, его различных ветвей власти и их институтов.
Сущность финансовой безопасности государства в целом можно
определить как состояние экономики, при котором обеспечивается
формирование положительных финансовых потоков государства в
объемах, необходимых для выполнения его задач и функций.
Содержание финансовой безопасности государства — это способность его органов обеспечивать устойчивость экономического
1
Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублев-
ской, Б.М. Сабанти. С. 104—105.
2
Конюхова Т.В. К вопросу о концепции проекта федерального закона «О финан-
совом контроле» // Журнал российского права. 2006. ¹ 6.
27
развития государства; обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических парамет-
1
; нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов
ров
и преднамеренных действий субъектов мирового экономического
хозяйства, теневых структур на национальную экономическую и
социально-политическую систему; предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу; предотвращать конфликты между
властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы; наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства
иностранных заимствований; предотвращать преступления и адми-
2
нистративные правонарушения в финансовой сфере
.
Показатели и критерии финансовой безопасности — это инструмент оценки состояния финансовой системы с точки зрения
важнейших процессов, отражающих сущность финансовой безопасности.
4. Формирование действенной системы финансового контроля
поспособствует решению проблемы финансовой безопасности
России.
Финансовый контроль — это особый регулярный и непрерывный
процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко
выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется
при помощи многоаспектной, межотраслевой системы институтов,
инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых
норм, охватывающих весь процесс организации и проведения финансового контроля, в том числе и возможность применения в рамках финансового контроля специфических организационных форм и
методов, а также наделяющих определенный круг субъектов соответствующими полномочиями в отношении ограниченного контингента
контролируемых лиц и объектов контроля.
1.2. Сфера обеспечения финансовой безопасности
государства как объект преступных посягательств;
их место и роль в системе Особенной части УК РФ
Экономические реформы, проводимые в России в последнее
десятилетие, как обусловили позитивные сдвиги в социальноэкономической ситуации в стране, так и привели к ряду негативных тенденций. К числу отрицательных издержек современных ре-
1
Зубков В.А. По следам «грязных денег» // Финансовый контроль. 2005. ¹ 9
(46). Ñ. 15.
2
Воробьев А. Денежные потоки под контроль // Финансовый контроль. 2006.
¹ 11 (60). Ñ. 85.
28
форм можно отнести рост экономических преступлений в целом и
увеличение преступлений в сфере обеспечения финансовой безопасности, в частности.
В сфере экономической деятельности государства в настоящее
время нет актуальней проблемы, чем правовое регулирование отношений по созданию, распределению, перераспределению, использованию и контролю финансовых средств. В юридическом отношении это сложная междисциплинарная проблема.
Одной из наиболее значимых сфер экономической деятельности
государства является область обеспечения финансовой безопасности.
Некоторые ученые ставят само существование государственной власти в зависимость от эффективного обеспечения финансовой безо-
1
пасности
.
Следует отметить обусловленность совершения преступлений в
сфере обеспечения финансовой безопасности государства. Несмотря на очевидность этих положений, данный аспект характеристики
2
преступлений описывается лишь в некоторых научных работах
.
Так, Ю.Н. Демидов, рассматривая проблемы борьбы с преступностью в сфере обеспечения финансовой безопасности, наряду с
понятием криминологической характеристики преступности, использует такое понятие, как «экономико-правовая характеристика»
рассматриваемой сферы
3
и отмечает, что с учетом особенности объ-
1
См., например: Бойко А.И. Назревшие проблемы и приемы правовой охраны
бюджетных средств // Юрист. 2000. ¹ 6. С. 34—36; Андреев В.К. Правовые проблемы финансового контроля (О финансовом праве и полномочиях Счетной
палаты Российской Федерации) // Право и политика. 2001. ¹ 3. С. 14—17; Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 37; Писко-
òèí Ì.È. Советское бюджетное право. М., 1971. С. 50; Химичева Н.И. Субъекты
советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 22—26; Карасева М.В. Политика
как фактор развития бюджетного законодательства // Право и политика. 2000.
¹ 11. С; Бойков Д.А. Нецелевое расходование бюджетных средств: криминологический и уголовно-правовой аспекты: Дисс… канд. юрид. наук. М., 2005.
С. 28.
2
См., например: Болотский Б.С., Гильмутдинов А.Р., Ларичев В.Д., Солдатченков В.С., Щерба С. П. Фальшивые деньги (фальшивомонетничество) / Под ред.
В.Д. Ларичева. М.: Экзамен, 2002. С. 95—143; Ларичев В.Д., Докучаев В.А. Методические рекомендации по выявлению и документированию нарушений сдачи
правил сдачи государству драгоценных металлов и драгоценных камней // Совершенствование борьбы с преступностью в сфере экономики: Сборник аналитических и методических материалов. М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 31—46;
Дворянкин О.А. и др. Противодействие появлению и пресечение распространения
контрафактной продукции в книгоиздании. Материалы в помощь работникам
правоохранительных органов и издателям. М.: Весь Мир, 2002.
3
Демидов Ю.Н. Основы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере:
криминологические и уголовно-правовые аспекты. Дисc. … докт. юрид. наук.
М.: ВНИИ МВД РФ, 2002. С. 41—75.
29
екта познания должны выделяться «вопросы, относящиеся к обеспечению финансовой безопасности государства, имеющие уголовно-правовое и криминологическое значение. Их основу составляют
установленный порядок финансирования сферы, необходимость
достижения целевого и эффективного использования выделенных
бюджетных и внебюджетных средств, организация государственных
контрольных и надзорных функций в финансовой сфере».
1
Большинством специалистов в уголовном праве признается, что
общественная опасность — это объективный (материальный) признак (внутренне свойство) преступления, раскрывающий его социальную сущность, выражающийся в нанесении (реальной угрозе
нанесения) существенного ущерба господствующим в данном госу-
2
дарстве общественным отношениям, образу жизни
. Общественная
опасность преступлений, совершаемых в сфере обеспечения финансо-
вой безопасности государства, является категорией сугубо социаль-
ной. По своей сути она представляет собой определенное негативное состояние, в основе которого лежат реально существующие явления материального мира, которые, находясь во взаимодействии
друг с другом, порождают опасность наступления для государственных интересов нежелательных, а иногда и исключительно тяжких
3
последствий, граничащих подчас с непоправимым уроном
. Общественная опасность — отнюдь не правовая категория, присущая
только противоправным действиям человека. Это понятие неизмеримо более широкое. Ее источники могут заключаться не только в
силах природы, но и в социальных явлениях и процессах, происходящих как внутри страны, так и на международной арене. В силу
этого «опасность» — категория общесоциальная, далеко выходящая
за узкие рамки ее мизерно малой части — «правовой общественной
опасности». Последняя не является результатом творения права.
Уголовно-правовые нормы об ответственности за преступления,
совершаемые в сфере обеспечения финансовой безопасности государства не «создают», не «изобретают» их опасность для граждан,
общества, государства. Они всего лишь вводят объективно существующую общественную опасность действий, посягающих на фи-
1
Демидов Ю.Д. Óêàç. ñî÷. Ñ. 41.
2
Коробеев А.И. Уголовная наказуемость общественно опасных деяний (основания установления, характер и реализация в деятельности органов внутренних
дел): Учебное пособие. Хабаровск: Хабаровская высшая школа МВД СССР,
1986. С. 37; Российское уголовное право. Общая часть. Учебник / Под ред.
А.В. Наумова. М.: МВШМ МВД России, 1994. С. 65.
3
Ляпунов Ю.И. Общественная опасность деяния как универсальная категория
советского уголовного права. Учебное пособие. М.: ВЮЗШ МВД СССР, 1989.
С. 21.
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]