Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Уголовно-правовые и криминологические аспекты обеспечения финансовой безопасности государства. Монография
.pdf
Приложения
Приложение 1
Концепция
Квинтэссенция проекта федерального закона «О финансовом
контроле» будет заключаться в создании основы нормативноправовой базы в области осуществления в Российской Федерации
финансового контроля деятельности государственных и муниципальных органов власти, организаций, предприятий (вне зависимости от форм собственности) и физических лиц.
Целью федерального законопроекта явится устранение правовой
неопределенности правового регулирования и совершенствование
правовых норм в области финансового контроля в связи с проведением административной реформы, реформы бюджетного процесса
и других реформ.
Предметом правового регулирования законопроекта будут являться организационные, экономические, административные, финансовые (включая бюджетные, налоговые) и иные отношения,
возникающие в процессе проведения финансового контроля с использованием различных форм и методов финансового контроля,
использования экспертиз и других методов.
Законопроект будет относиться к отрасли финансового законодательства (в том числе бюджетного, налогового, страхового, банковского), хотя, как и многие акты финансового законодательства,
проект федерального закона «О финансовом контроле» будет носить комплексный характер, включая нормы, отнесенные к конституционному и административному законодательству.
При принятии законопроекта будут урегулированы следующие
вопросы:
• о законодательном закреплении определений понятий «фи-
нансовый контроль», «надзор», «ревизии», «комплексные ревизии», «проверки» и др., определены принципы, виды и
формы финансового контроля, а также системы финансового
контроля;
1
Концепция (лат. conceptio): 1) генеральный замысел, определяющий стратегию
действий при осуществлении реформ, проектов, планов, программ; 2) система
взглядов на процессы и явления в природе и в обществе.
1
законопроекта «О финансовом контроле»
251
• об иерархии органов финансового контроля и о принципах их
взаимодействия и координации;
• о стандартизации контрольной деятельности органов финан-
сового контроля;
• об унификации оснований и мер ответственности должност-
ных лиц уполномоченных органов финансового контроля.
Законопроект явится базовым актом, определяющим четкую
нормативную основу для правового регулирования финансового
контроля в Российской Федерации.
Новый закон будет способствовать формированию правовых
основ для правового регулирования финансового контроля в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления.
В преамбуле законопроекта «О финансовом контроле» следует
отразить необходимость осуществления финансового контроля в
Российской Федерации различными органами, а именно государственными, муниципальными органами, предпринимательскими организациями, а также участия в финансовом контроле общественных организаций.
В первом разделе «Общие вопросы» законопроекта «О финансовом контроле» надлежит определить цели, задачи, направления его
осуществления, понятие «финансовый контроль» и его виды.
Финансовый контроль — это особый регулярный и непрерывный
процесс контроля, цели и основные задачи которого имеют четко
выраженный финансовый характер, а их достижение осуществляется при помощи многоаспектной межотраслевой системы институтов, инструментов и методов, регламентируемых комплексом правовых норм, охватывающих весь процесс организации и проведения
финансового контроля, в том числе и возможность применения в
рамках финансового контроля специфических организационных
форм и методов, а также наделяющих определенный круг субъектов
соответствующими полномочиями в отношении ограниченного
контингента контролируемых лиц и объектов контроля.
Финансовый контроль — это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и
физическими лицами финансового законодательства Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, рациональности и
эффективности использования государственных и муниципальных
финансовых и материальных ресурсов, а также правильности постановки бухгалтерского учета и отчетности.
Финансовый контроль — это деятельность уполномоченных органов и лиц по проведению проверок соблюдения законности в целях достижения стоящих перед государством публичных социальных задач.
252
Правовыми основами финансового контроля в Российской Федерации должны быть Конституция Российской Федерации, базовый федеральный закон «О финансовом контроле». Правовое регулирование финансового контроля могут осуществлять и иные федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации,
постановления Правительства Российской Федерации, международные договоры и соглашения Российской Федерации и другие
правовые акты.
В соответствии с федеральным законодательством о финансовом контроле в Российской Федерации, в субъектах Российской
Федерации в установленном порядке также формируется законодательство о финансовом контроле.
Правовыми актами муниципалитетов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации осуществляется правовое регулирование финансового контроля местного самоуправления.
В законопроекте следует охарактеризовать систему, виды, принципы, формы и методы финансового контроля.
Общие принципы осуществления финансового контроля — это,
несомненно: законность, достоверность, объективность, гласность и
согласованность проведения финансового контроля с различными
органами.
Финансовый контроль разделяется на государственный и негосударственный контроль.
Негосударственный контроль осуществляется: в виде муниципального контроля, аудита (внутрихозяйственный контроль, главным
образом в негосударственной сфере) и общественного контроля.
Под видом понимается составная часть, выражающая (частично) содержание целого, но отличающаяся от других частей по
функциям, объектам и методам.
В настоящее время в зависимости от видов субъектов финансового контроля можно выделить четыре основных вида: государственный, муниципальный, аудиторский и общественный финансовый контроль, что и составляет систему финансового контроля.
Финансовый контроль осуществляется в формах предварительного, текущего и последующего контроля, и это следует определить
в законодательном порядке для всех видов финансового контроля.
Методами государственного финансового контроля являются
ревизии, комплексные проверки и проверки. При проведении проверок могут быть использованы обследования и проведены экспертизы и другие действия, например, счетная проверка.
Во втором разделе «Государственный финансовый контроль»
следует определить понятие государственного финансового контро-
253
ля — это проверка соблюдения органами государственной власти,
юридическими и физическими лицами норм финансового законодательства Российской Федерации и правовых норм субъектов Российской Федерации, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Государственный финансовый контроль проводится на федеральном и
региональном уровнях.
Государственный финансовый контроль на федеральном уровне
включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и
бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых (таможенных, налоговых, бюджетных и др.) льгот, финансовой эффективностью использования государственной собственности, переданной хозяйствующим субъектам в той или иной форме, обращением государственных финансовых средств в кредитно-финансовых организациях.
Государственный финансовый контроль в Российской Федерации осуществляется за доходами физических и юридических лиц в
целях налогообложения, за соблюдением установленных законом
форм бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами,
за соблюдением правил внешнеэкономической и банковской деятельности, а также за соблюдением защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового
механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Государственный финансовый контроль в субъектах Российской
Федерации включает в себя контроль за бюджетными и внебюджетными финансовыми средствами субъектов Российской Федерации,
финансовой эффективностью использования государственного
имущества субъекта Российской Федерации, использованием кредитных ресурсов и заемных средств, обращением финансовых
средств субъекта Российской Федерации в кредитно-финансовых
организациях.
(С 1 января 2006 г. органы власти субъектов Российской Федерации вправе проверять местные бюджеты-получателей финансовой
помощи из бюджетов Российской Федерации.)
В разделе «Принципы организации и осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации» надлежит
предусмотреть следующие принципы организации государственного
финансового контроля:
• разграничения деятельности органов федерального уровня
(или на уровне субъектов Российской Федерации) государст-
254
венного финансового контроля в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации (или субъектов Российской Федерации) функциями и полномочиями соответствующих органов законодательной и исполнительной
ветвей власти;
• разграничения функций и полномочий между федеральными
органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации;
• функциональной, организационной, персональной и финан-
совой независимости органов государственного финансового
контроля и их должностных лиц от объектов контроля;
• координации деятельности органов государственного контро-
ля в целях исключения дублирования в их деятельности и
обеспечения единой системы государственного контроля на
всех уровнях государственной власти.
В законопроекте, в соответствии с общими принципами осуществления контроля, следует четко определить принципы осуществления государственного финансового контроля, а именно: законность, достоверность, объективность, эффективность финансовой
деятельности, гласность — при условии соблюдения государственной, коммерческой, банковской тайн, проведение органами финансового контроля во взаимодействии с другими органами, системность и плановость в деятельности органов государственного финансового контроля в целях наиболее полного охвата контрольными мероприятиями всех направлений финансовой деятельности государства.
В разделе «Система государственного финансового контроля»
необходимо отметить своеобразие структуры органов финансового
контроля, состоящее в отсутствии единой системы органов финансового контроля в Российской Федерации. Система государственного финансового контроля состоит из различных подсистем. Так,
в систему государственного финансового контроля (в зависимости
от органов, осуществляющих финансовый контроль) включаются
конституционный контроль (парламентский контроль и контроль
Счетной палаты), президентский контроль (органы, уполномоченные Президентом Российской Федерации, осуществляющие контроль за исполнением актов, такие как Главное контрольное управление и полномочные представители Президента Российской Федерации в регионах), финансовый контроль (правительственный, финансовый контроль финансовых, налоговых и таможенных органов
и внутриведомственный контроль, осуществляемый в пределах их
полномочий).
255
В рамках административной реформы в Российской Федерации проводится четкое разграничение предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях
недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер
должен быть предусмотрен запрет на проведение государственного
финансового контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.
Следует иметь в виду, что функции по контролю и надзору осуществляются федеральными органами исполнительной власти в случаях, устанавливаемых федеральными законами, актами Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Объекты контроля и надзора, требования к осуществлению контроля и надзора, в том числе особенности осуществления контроля
и надзора в отдельных сферах государственного управления, устанавливаются федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб
и федеральных агентств. Министерство организует плановые проверки деятельности федеральных служб, федеральных агентств и
государственных внебюджетных фондов, а также проверки по жалобам граждан и организаций на действия (бездействие) и решения
указанных органов, фондов и их должностных лиц.
Аналогичные функции должны быть определены и для органов
субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.
В настоящее время поставлена задача постоянно контролировать состав функций органов федеральной государственной власти
и органов субъектов Российской Федерации. Некоторые положения
осуществления государственными органами полномочий финансового контроля обременительны для бизнеса. Между тем в юридической литературе неоднократно ставился вопрос создания единой
системы мониторинга движения всех денежных потоков.
В некоторых случаях система требований несколько избыточна,
непрозрачна и противоречива — контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление
деятельности).
Необходимо разграничить функции по контролю и надзору и
унифицировать в этой части терминологию законодательных и дру-
256
гих нормативных актов. Это позволит сосредоточить надзор в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции, исполняемой как государством, так и общественными организациями.
В разделе «Методологические основы и процедуры государственного финансового контроля» законопроекта следует отразить,
что плановый контроль и надзор осуществляются с периодичностью, установленной федеральными законами, актами Президента
Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Внеплановый контроль должен проводиться в целях проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и в
иных случаях, установленных федеральными законами, актами
Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации.
Одной из приоритетных задач является формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования финансовоадминистративных процедур в части досудебного коллегиального
рассмотрения споров.
Государственный финансовый контроль, в зависимости от круга
контролируемых объектов контроля, делится на два подвида: общегосударственный (межведомственный контроль), ведомственный
(внутриведомственный).
Государственный контроль в зависимости от уровня органов
власти подразделяется на финансовый контроль, осуществляемый
федеральными органами государственной власти, и на финансовый
контроль, осуществляемый органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В Концепции следует предусмотреть необходимость определения законопроектом классификации финансового контроля по содержанию. Он классифицируется в зависимости от специфики подотраслей финансового законодательства, а именно на бюджетный,
налоговый, валютный, таможенный контроль, банковский надзор,
страховой надзор, финансовый контроль на рынке ценных бумаг.
Так, правовое регулирование основ финансового контроля, рассматриваемого в науке как бюджетный контроль, содержится в разделе IХ «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Нормы этого раздела определяют формы финансового контроля
(предварительный, текущий и последующий финансовый контроль), основы финансового контроля, осуществляемого различными органами, устанавливают обязанность исполнительной власти,
органов местного самоуправления предоставлять всю информацию,
257
необходимую для осуществления парламентского контроля. В этом
разделе также урегулирован порядок подготовки, рассмотрения и
утверждения отчета об исполнении федерального бюджета.
В главе 14 «Налоговый контроль» Налогового кодекса Российской Федерации имеются нормы, конкретно регулирующие действия налоговых и иных органов по осуществлению в различных
формах налогового контроля (налоговые проверки, осмотр помещений и другие).
В данном случае понятия форм бюджетного контроля не совпадают с формами налогового контроля, и требуется привести их в
сопоставимость. Следует в законодательном порядке определить
единые формы финансового контроля.
Таможенный контроль регулируется Таможенным кодексом
Российской Федерации. Таможенный контроль направлен на осуществление контроля за правильностью исчисления и своевременностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов.
Валютный контроль проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего
валютного рынка.
Финансовый контроль на рынке ценных бумаг осуществляется
Федеральной службой по финансовым рынкам, которая имеет как
контрольные функции, так и надзорные функции в эмиссионном
деле, а также в сфере формирования и инвестирования средств
пенсионных накоплений.
Целью банковского надзора является соблюдение кредитными
организациями банковского законодательства, нормативных актов
Банка России, установленных ими обязательных нормативов для
поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации и защиты интересов вкладчиков и кредиторов.
Страховой надзор регулируется правовыми нормами ряда федеральных законов, предусматривающих специфику отношений, связанных с целевым использованием формируемых денежных фондов
и социальной направленностью страхования.
Финансовый контроль должен быть также эффективным инструментом по противодействию отмыванию доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма. Целью финансового контроля является предупреждение, выявление и пресечение
деяний, направленных на придание легального статуса имуществу,
приобретенному преступным путем. Несмотря на многообразие
подсистем финансового контроля, как уже указывалось, финансовый контроль должен осуществляться по единым принципам, при
этом его правовое регулирование непременно должно отражать
специфику каждой подсистемы.
258
В законодательном порядке следует определить функции Межведомственного совета по государственному финансовому контролю
для формирования общей тактики и общей методологии всех видов
финансового контроля.
В разделе «Методы финансового контроля» следовало бы в законодательном порядке определить понятия ревизий, комплексных ревизий и проверок. Отсутствие определений ревизии и проверки в ряде случаев ущемляет права граждан и интересы юридических лиц.
Понятие ревизии следовало определить как взаимосвязанное
изучение всех сторон деятельности организации с целью выявления
законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и финансовых операций. В настоящее время в законодательном порядке не предусмотрено проведение ревизий, и они не проводятся, проводятся
лишь комплексные ревизии.
Под комплексной ревизией понимаются взаимосвязанное изучение экономической и юридической сторон деятельности организации, максимально возможное сочетание различных методических
приемов документального и фактического контроля с целью выявления законности, достоверности и экономической целесообразности (рациональности и эффективности) хозяйственных и финансовых операций.
Проверка может проводиться в виде:
• тематической проверки, которая проводится по определенно-
му кругу вопросов или одной теме (вопросу) путем ознакомления на месте с отдельными сторонами хозяйственной и
финансовой деятельности. При проведении тематической
проверки используются приемы выборочного и документального контроля;
• счетной проверки отчетности, которая представляет собой со-
вокупность специальных приемов контроля достоверности
бухгалтерских отчетов и балансов, в том числе проверку согласованности показателей, прямо влияющих на налогооблагаемую базу, различных форм отчетности, сличение отдельных отчетных показателей с записками в регистрах бухгалтерского учета, проверку обоснованности учетных записей по
данным первичных документов;
• счетно-аналитической проверки, которая представляет собой
оценку финансово-хозяйственной деятельности организаций,
предприятий и учреждений на основе методов документального и фактического контроля и экономического анализа в
целях определения рациональности и эффективности исполь-
259
зования государственных финансовых и материальных ресурсов, полноты и своевременности исполнения финансовых
обязательств перед государством;
• иных видов тематических проверок, проводимых в соответ-
ствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти, принятыми в пределах их компетенции в
целях реализации закрепленных за ними функций и полномочий.
Надлежит установить стандарты проведения ревизий и проверок различными органами, определить комплексные ревизии как
важнейшую деятельность контрольных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
В разделе «Финансовый контроль в муниципальных образованиях» следует определить, что финансовый контроль осуществляется органами местного самоуправления за исполнением своего бюджета, а также за использованием органами местного самоуправления финансовых и материальных ресурсов, переданных им в той
или иной форме органами государственной власти Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, в том числе в виде
финансовой помощи, для исполнения отдельных государственных
функций и в иных случаях, предусмотренных законодательством
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Этот раздел должен содержать общие нормы, предоставляющие
право финансового контроля соответствующим государственным
органам за исполнением местного бюджета и решений, принимаемых органами местного самоуправления, и указания необходимости
использования основ методологии финансового контроля, определяемого федеральным законодательством.
В разделе «Аудит» следовало бы указать на специфику финансового контроля, осуществляемого как предпринимательская деятельность по независимой проверке бухгалтерского учета и финансовой
(бухгалтерской) отчетности организаций и индивидуальных предпринимателей на обязательной или добровольной основе в соответствии с отдельными федеральными законами. В законопроекте
должны быть определены понятия добровольного аудита и обязательного аудита и указание о том, что аудит не подменяет собой
государственный финансовый контроль.
В разделе «Общественный контроль» необходимо указать на
специфику финансового контроля, если федеральным законодательством общественным организациям предоставляется право
осуществлять финансовый контроль в определенных пределах. Созданная в соответствии с Федеральным законом от 4 апреля 2005 г.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]