Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория организации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Менеджмент организации», «Государственное и муниципальное упра
.pdf
свои интересы и в связи с этим критикующих деятельность государственных органов, и т.д.
Не потеряли своей актуальности в борьбе с бюрократизмом и
различные органы контроля: государственные, ведомственные, общественные. В России некоторые руководители государства в разные
исторические эпохи предлагали использовать с этой целью оригинальные формы контроля, создавая органы, которым не было аналогов не только в отечественной, но и мировой практике. Так, Петр I
ввел в 1711 г. институт фискалов, в функции которого входило
«над всеми делами тайно подсматривать», обнаруживая и обличая
на суде «всякие преступления, взятки, кражу казны и прочее». Во
главе этого института был поставлен обер-фискал Сената, в губерниях провинциал-фискалы, а в городах — городовые фискалы
1
.
Когда Петр I убедился в неэффективности института фискалов,
осуществлявшего негласный контроль, он создал институт проку-
ратуры Сената, которому подчинялись прокуроры коллегий.
На уровне городского управления для осуществления контрольных функций за деятельностью чиновников ратуши, а также бурмистров в земских избах была создана специальная должность îáåð-
инспектора ратушного правления.
Весьма интересным является советский опыт создания органов
контроля. В борьбе с бюрократизмом значительная роль в СССР
отводилась народным массам, так как считалось, что только с их помощью можно будет добиться в этом направлении ощутимых результатов. Так, Ленин отмечал, что борьба с бюрократизмом может
быть успешной лишь тогда, когда «сама народная масса помогает»
2
.
По инициативе Ленина в 1920 г. был образован Наркомат рабо-
че-крестьянской инспекции (Рабкрин). Особенностями этого органа
были, во-первых, большие полномочия по контролю, во-вторых, он
должен был не только контролировать, но и заниматься совершенствованием всего государственного аппарата, его рационализацией
и, в-третьих, должен был включать в себя «лучший человеческий
материл» (по меркам того времени) — рабочих и крестьян, причем
не по происхождению, а по социальному положению на момент
выборов. По мнению Ленина, именно такой состав позволил бы
Рабкрину успешно осуществлять свои функции, «невзирая на лица».
Не следует забывать и опыт создания в советский период органов народного контроля. Это были комитеты народного контроля,
создаваемые Советами на разных уровнях управления и опиравшиеся на группы и посты народного контроля, формировавшиеся
1
Энциклопедический словарь. СПб.: Изд-во Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, 1890—
1904. Ñ. 511.
2
Ленин В.И. НЭП и задачи политпросветов. ПСС. М., 1986. Т. 44. С. 171.
221
на предприятиях и в учреждениях. Все эти комитеты, группы, посты представляли собой единую систему, во главе которой стоял
Комитет народного контроля СССР, председатель которого утверждался Съездом народных депутатов
1
.
Другой формой народного контроля в СССР был рабочий кон-
троль, формируемый профсоюзами в соответствии с указом Верховного Совета СССР «О рабочем контроле профсоюзов». Сфера
действий рабочего контроля распространялась как на государственные, так и кооперативные предприятия торговли, общественного
питания, бытового и коммунального обслуживания, аптеки, пассажирский транспорт и т.д.
В постсоветский период актуальность использования в борьбе с
бюрократизмом наряду с государственными и ведомственными —
общественных органов контроля нисколько не уменьшилась. Более
того, при построении гражданского общества гражданский контроль становится всеобъемлющим, приникает во все сферы жизнедеятельности общества.
Процесс создания общественных организаций в новой России
идет одновременно на двух уровнях — федеральном и местном. На
федеральном уровне по инициативе Президента РФ сформирована
Общественная палата, состоящая из комиссий и рабочих групп,
деятельность которых координируется Советом. Члены Общественной палаты, уполномоченные Советом, могут осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти, участвуя в
работе коллегий федеральных органов в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации» и
постановлением Правительства РФ от 2 августа 2005 г. ¹ 479, регламентирующим порядок такого участия.
Кроме того, при федеральных органах в соответствии с указом
Президента РФ созданы общественные советы, целью деятельности
которых является защита прав и свобод граждан РФ, контроль за
деятельностью федеральных органов исполнительной власти и др.
2
Еще более активно идет процесс создания общественных организаций на местах. Это различного рода комитеты, союзы, ассоциации, фонды и т.д., представляющие и защищающие права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах
государственной власти и органах местного самоуправления. В настоящее время таких организаций в России насчитывается свыше
300 тыс. Их деятельность регламентируется Федеральным законом
¹ 82 от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях». Конечно,
1
Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М.:
Âûñø. øê., 1990. Ñ. 141—142.
2
Указ Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. ¹ 842 «О порядке
образования общественных советов».
222
далеко не все из них представляют собой общественные образования, готовые энергично защищать своих членов от бюрократического произвола, но некоторые, например Комитет солдатских матерей России, демонстрируют высокую активность в отстаивании
их интересов, что заставляет государственные органы считаться с
ними, удовлетворять их требования. Это свидетельствует о зарожде-
1
нии в России подлинных институтов гражданского общества
.
Следует также отметить наметившуюся тенденцию, связанную с
координацией деятельности общественных объединений на общероссийских гражданских форумах, проведение которых началось с
2001 г. в г. Москве.
Формы контроля, применявшиеся в России в прошлом и применяющиеся сейчас для борьбы с бюрократизмом, конечно, не исчерпывают всего их многообразия. Поэтому представляет определенный интерес и изучение соответствующего зарубежного опыта.
Во Франции, например, используется весьма оригинальный способ
борьбы с бюрократизмом организаций. Их оценивают теперь по так
2
называемому индексу Кафки
. Этот индекс характеризует каждую
организацию с точки зрения создания ею всевозможных препятствий
гражданам, обращающимся в нее по различным вопросам. Препятствиями считаются: звонок в организацию, отправка факса, заполнение по какой-либо форме и т.д. Оценивается индекс Кафки по
100-балльной шкале. Следовательно, чем ближе будет этот индекс к
верхней отметке, тем негативнее будет ее оценка, тем выше поражение ее бюрократическим недугом. Правда, возникает немало вопросов с санкциями против таких организаций: кто их будет вводить, какими они должны быть и т.д.
2. Технология управления. Многие проявления бюрократизма —
волокита, принятие решений по мелким вопросам на высшем
уровне, собирание посетителями большого количества виз, бумаготворчество и т.д. — связаны с несовершенной процедурой принятия
решений и устаревшей, непроизводительной технологией делопроизводства. Когда-то все документы («крепости») писались от руки,
потом появились печатные машинки, сейчас почти на каждом столе
чиновника стоит персональный компьютер с принтером. Таким образом, скорость писания, «производства» документов возросла многократно. Что же касается процедуры принятия решений, то здесь
прогресс менее впечатляющий, хотя положительные сдвиги тоже
1
В 1995 г. международная организация по правам человека Human Rights Warcoh назвала почетного президента Комитета солдатских матерей России
М.И. Кирбасову в числе десяти лидеров мирового правозащитного движения.
2
Название индекса подсказано романом Франца Кафки «Процесс», в котором
показана беспомощность человека в противостоянии с бессмысленной бюрократической машиной.
223
есть: создание служб «одного окна», уведомительный характер регистрации мигрантов и др.
3. Чиновники. Основная масса проявлений бюрократизма связа-
на с деятельностью чиновников. Причины здесь самые разные: и их
профессиональная неподготовленность, и отсутствие должного воспитания, и материальная необеспеченность, и необходимость следования официально установленным правилам и процедурам, и
многовековые традиции и т.д. Более того, бюрократические проявления, вызванные любыми другими причинами, не связанными с
чиновниками, их личностными качествами и т.д., все равно ассоциируются у посетителей учреждений, организаций с их деятельностью, так как именно чиновники представляют ключевой элемент в
процессе принятия или непринятия любых решений. Поэтому во
все исторические эпохи во многих странах основной акцент в борьбе
с бюрократизмом делался на мерах, связанных с «обузданием» бюрократии, направлением ее деятельности в русло законности, на удовлетворение общественных потребностей.
Эти меры были как правовыми, так и неправовыми. Многое
здесь зависело от исторического этапа общественного развития, характера политического устройства государства и личности его руководителя. В России начиная с XIV и до первой четверти XVIII в. в
целях профилактики взяточничества и казнокрадства и устрашения
чиновников широко практиковались публичные показательные
1
процессы: сечение кнутом, казнь
. Однако эти меры не давали желаемых результатов. Чиновники становились более осторожными и
использовали новые, еще более изощренные способы удовлетворения своих корыстных потребностей.
Начиная с 1550 г. для борьбы со взяточничеством и другими
формами лихоимства чиновников впервые в России были приняты
законодательные меры. В Судебник 1550 г. был введен состав
должностных преступлений (посул, вынесение заведомо несправедливого решения и казнокрадство), за которые чиновники могли
быть подвергнуты административному или уголовному наказанию.
В дальнейшем спектр должностных преступлений в российском законодательстве непрерывно расширялся. Так, в Уложении 1649 г.
их стало шесть, а сегодня в УК РФ и КоАП РФ их насчитывается
свыше 20.
Помимо мер, связанных с наказанием чиновников, в России в
борьбе с проявлениями бюрократизма применялись и другие: формирование чиновников-профессионалов, их подготовка в специальных учебных заведениях, высокая мотивация к службе, добросовестному отношению к своим обязанностям и т.д. Пионером в этом
направлении работы с чиновниками был Петр I. Именно благодаря
1
Ñì.: Яськов Е.Ф. Российская бюрократия и бюрократизм. С. 31, 88—95.
224
введенной им в 1722 г. Табели о рангах в России появились вместо
дьяков и подьячих, которых чиновничьему делу никто не учил, чиновники-профессионалы (секретари, титулярные советники, асессоры и т.д.), готовить которых должны были специальные учебные
заведения. Более того, появилась серьезная мотивация к службе:
ответственно выполняя свои обязанности, повышая свой общеобразовательный уровень, можно было подниматься по служебной лестнице, получая при каждом новом чине новые привилегии, часто
значительные. Так, лица, не принадлежавшие к дворянскому сословию, ставшие чиновниками и дослужившие до 8-го класса (коллежский асессор), получали личное дворянство, а при достижении 4-го
класса — потомственное.
Конечно, созданная Петром I профессиональная бюрократическая система всех проблем, связанных с возникновением бюрократических извращений, не решала. Но это был переход ее в новое
качественное состояние, позволяющее уменьшить масштабы злоупотреблений бюрократии.
Позднее в России предпринимались попытки дальнейшего повышения качественного уровня чиновников. Здесь следует указать
на подготовленный в 1908 г. М.М. Сперанским проект императорского указа, в соответствии с которым запрещалось производить в
чин коллежского асессора и статского советника
1
чиновников, не
окончивших университет или не выдержавших экзамен по специальной программе, в соответствии с которой должны были показать
основательные знания русского и одного из иностранных языков;
естественного, римского и гражданского права; государственной
экономики и уголовных законов; отечественной истории; а также
элементарные сведения о всеобщей истории, статистике, географии, математике и физике. В августе 1908 г. этот указ был подписан Александром I и обнародован, но до реализации дело не дошло.
Чиновники хорошо понимали, что им вряд ли удастся осилить такие экзамены, и поэтому, консолидировавшись, добились от императора отставки Сперанского.
Этот случай красноречиво свидетельствует о том, что российская
бюрократия представляла собой значительную силу, с которой вынужден был считаться даже российский самодержавец-император.
Примерно через 100 лет другой российский реформатор —
П.А. Столыпин попытался реализовать идею своих предшественников, связанную с повышением качественного уровня чиновников.
В проекте программы совершенствования государственного управления, внесенном им в Государственную думу, предлагались серьезные меры по повышению жалованья чиновников, в том числе
полицейских, и их профессиональной подготовки. Однако рассмот-
1
Чиновники, имевшими эти ранги, как правило, замещали ключевые должности.
225
рение данного проекта было отложено, а после убийства Столыпина
Дума к нему больше не возвращалась.
В советский период по инициативе Ленина была предпринята
попытка «оздоровления» чиновничества массовой заменой чиновников, в большинстве дворян, новыми чиновниками (называемыми
теперь служащими), набранными из рабочих, крестьян, партийных
и профсоюзных работников, младших служащих бывших министерств. Но эта попытка привела к негативным результатам: работа
государственного аппарата застопорилась, так как новые чиновники
не только не владели азами управления, но едва умели читать и писать.
Столкнувшись с такой ситуацией, Ленин не отказался от своей
идеи. Реализацию ее он отложил до лучших времен, когда удалось
бы подготовить «своих» чиновников — вчерашних рабочих и крестьян. С этой целью была организована срочная подготовка «красных спецов». Ежегодно в высшие учебные заведения направлялась
«партийная тысяча». Срок обучения был снижен до 3—4 лет, что не
позволяло выпускать специалистов высокого профессионального
уровня, но недостаток профессионализма компенсировался, как тогда считали, безупречностью пролетарского происхождения и партийной убежденностью новых бюрократов.
Через некоторое время в работе советского государственного
аппарата, укомплектованного чиновниками нового образца (с безупречными анкетными данными) и лояльными к советской власти
«бурспецами», обнаружились четко выраженные симптомы старой
болезни бюрократии — бюрократизма. Ленин так определил ее причину и «курс лечения»: «бюрократическая зараза» занесена из старого аппарата, и чтобы от нее избавиться, надо заняться чисткой.
Акцент в этом процессе Ленин делал на подбор и подготовку профессиональных советских бюрократов. «Всякая работа управления, —
считал он, — требует особых свойств. Можно быть самым сильнейшим революционером и агитатором и совершенно непригодным
администратором… Чтобы управлять… нужно полностью и до точности знать все условия производства, нужно знать технику этого
производства на ее современной высоте, нужно иметь известное
1
научное образование»
. Для служащих государственного аппарата
он требовал ввести испытание «на знание нашего госаппарата… на
знание основ теории по вопросу о нашем госаппарате, на знание
основ науки управления, делопроизводства и т.д.»
2
. Он предлагал
также объявить конкурс «на составление двух или больше учебников
по организации труда вообще и специально труда управленческого»,
1
Ленин В.И. ÏÑÑ. 5-å. èçä. Ò. 40. Ñ. 215.
2
Ленин В.И. КПСС о научной организации труда. М.: Политиздат, 1980. С. 35.
226
а также «назначить комиссию для составления первоначальной про-
1
граммы экзаменов на кандидата в служащие Рабкрина»
.
«В целях борьбы с волокитой и для более успешного открытия
злоупотреблений, а равно разоблачения и устранения нечестных
должностных лиц» Лениным были разработаны правила об управ-
2
лении советскими учреждениями
.
Таким образом, в плане повышения профессионального уровня
чиновников Ленин в известной степени был солидарен с идеями
М.М. Сперанского.
Еще один способ, к которому часто прибегали в прошлом, да и
сейчас, — сокращение численности чиновников. В советский период
эта процедура называлась сокращением административно-управленческого персонала. Но, как свидетельствует исторический опыт, эта
мера не только не достигла своей цели, но и приводила к прямо
противоположным результатам. На это обратил внимание еще Ленин, когда после мер, направленных на сокращение в 1918 г. «раздутого аппарата» (231 тыс. человек), в 1922 г. получили… 243 тыс.
3
К такому же результату приходили и позже, при других руководителях государства.
В советский же период проблема бюрократизма довольно часто
становилась предметом обсуждения на партийных и профсоюзных
конференциях, пленумах и съездах КПСС. К борьбе с этим пороком пытались привлечь и народные массы, используя для этой цели
различные формы. Так, в 20-е годы прошлого века одной из таких
форм борьбы с бюрократизмом стало шефство предприятий над
административными органами. Рабочие должны были контролировать и перевоспитывать бюрократов, «воспитывая у них коммунистическое отношение к труду».
В постсоветский период акцент в борьбе с бюрократическими
извращениями чиновников (служащих) был сделан на профессиона-
лизацию. Их деятельность стали рассматривать как профессию, требующую специальных знаний, умений и навыков, которые можно
приобрести в результате соответствующей подготовки и длительной
практической деятельности, что позволило бы им качественно выполнять установленные функции.
Превращение управленческой деятельности, которой заняты чиновники, в один из видов трудовой деятельности связано с формированием стереотипа профессии, т.е. совокупности профессиональных
способностей, профессиональных качеств и профессионального опыта, которыми они должны обладать. Это, в свою очередь, является
1
Ленин В.И. КПСС о научной организации труда. С. 36.
2
Ленин В.И. ÏÑÑ. 5-å. èçä. Ò. 37. Ñ. 365—368.
3
Òàì æå. Ò. 45. Ñ. 249—251.
227
основанием для разработки профессиональных образовательных стандартов и квалификационных требований к уровню развития способностей людей, которые будут работать в сфере государственного управления, и организации процесса их профессиональной подготовки.
Для реализации этого подхода к формированию высококвалифицированных служащих в системе государственного управления
были приняты федеральные законы Российской Федерации «Об основах государственной службы РФ» и «О системе государственной
службы РФ»
1
, а также издан ряд указов, связанных, в частности, с
введением Реестра государственных должностей федеральных государственных служащих и перечня квалификационных требований,
предъявляемых к ним
2
.
В соответствии с этими решениями установлено пять групп государственных должностей, а в каждой группе исходя из специализации — три квалификационных разряда (класса).
Каждая из должностей, входящих в ту или иную группу, характеризуется определенным содержанием выполняемых функций, что
обусловливает необходимость специализации служащих, которые
будут занимать эти должности.
Закон устанавливает единые квалификационные требования к
уровню профессионального образования лиц, претендующих на замещение государственных должностей государственной службы. В соответствии с этими требованиями должна быть организованна и профессиональная подготовка (табл. 9.1).
Еще одним направлением борьбы с бюрократизмом в постсоветский период, непосредственно касающимся стяжательской деятельности чиновников, является совокупность мер, связанных с
противодействием коррупции. Этот бюрократический недуг хотя и
возник в середине прошлого века, но в последние 20—30 лет его
проявление приобрело общегосударственные масштабы. Более того,
коррупция серьезно затрудняет нормальные функционирование
всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований, снижает эффективность национальной экономики, порождает недоверие к государству и, по сути, является
одной из серьезных угроз безопасности страны.
В целях противодействия коррупции принят ряд мер организационного и правового характера. При Президенте и при Прави-
1
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ «Об основах государственной
службы Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 мая 2003 г. ¹ 58-ФЗ
«О системе государственной службы Российской Федерации».
2
Указы Президента РФ: от 11 января 1995 г. ¹ 33 «О реестре государственных
должностей федеральных государственных служащих»; от 30 января 1996 г. ¹ 123
«О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы».
228
тельстве РФ созданы советы по противодействию коррупции, а в
Государственной Думе Федерального Собрания РФ — специальный
комитет. Кроме того, при правительствах субъектов РФ предусмотрено образование межведомственных советов, которые должны координировать эту деятельность.
Таблица 9.1. Квалификация государственных должностей
1
Квалификационные
требования
Высшее профессиональное
образование по специализации государственных должностей государственной
службы или образование,
считающееся равноценным,
с дополнительным высшим
профессиональным образованием по специализации
государственных должностей
государственной службы
Высшее профессиональное
образование по специализации государственных должностей государственной
службы или образование,
считающееся равноценным,
с дополнительным высшим
профессиональным образованием по специализации
государственных должностей
государственной службы
Высшее профессиональное
образование по специальности «Государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной
службы или образование,
считающее равноценным
Группа государ-
ственных
должностей
Высшие государственные
должности государственной
службы
Главные государственные
должности государственной
службы
Ведущие государственные
должности государственной
службы
Российской Федерации
Квалификационные
разряды (классы)
Действительный
государственный
советник РФ
1-го класса
Действительный
государственный
советник РФ
2-го класса
Действительный
государственный
советник РФ
3-го класса
Государственный
советник РФ
1-го класса
Государственный
советник РФ
2-го класса
Государственный
советник РФ
3-го класса
Советник РФ
1-го класса
Советник РФ
2-го класса
Советник РФ
3-го класса
Ранги
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1
Федеральный закон от 31 июля 1995 г. ¹ 119-ФЗ.
229
Продолжение табл. 9.1
Группа государ-
ственных
должностей
Старшие государственные
должности государственной
службы
Младшие государственные
должности государственной
службы
Квалификационные
разряды (классы)
Советник государственной службы 1-го
класса
Советник государственной службы 2-го
класса
Советник государственной службы 3-го
класса
Референт государственной службы 1-го
класса
Референт государственной службы 2-го
класса
Референт государственной службы 3-го
класса
Квалификационные
требования
Высшее профессиональное
образование по специальности «Государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной
службы или образование,
считающее равноценным
Среднее специальное образование по специализации
государственных должностей
государственной службы
Ранги
10
11
12
13
14
15
В Государственную Думу внесен проект Федерального закона
«О противодействии коррупции», принятие которого позволит, по
мнению его авторов, установить антикоррупционные стандарты —
единую систему запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции, а также создать
атмосферу невыгодности коррупционного поведения чиновников.
4. Общество. Причины проявления бюрократизма связаны и с об-
ществом. Этот тяжелый и хронический недуг свойствен любому
обществу, невзирая на различия в социально-политическом устройстве. Смена его не приводит к немедленному изменению ментальности и внутреннего настроя людей.
Все усилия государственных органов, направленные на борьбу с
бюрократизмом, не будут приносить ощутимого результата в условиях пассивности российского общества, потери им нравственных
ориентиров, необходимо вернуть в общественное сознание идею активной жизненной позиции, помочь обществу в обретении им утраченных духовных ценностей.
ȼɨɩɪɨɫɵ ɞɥɹ ɫɚɦɨɩɪɨɜɟɪɤɢ
1. Что такое бюрократия? Каковы основные причины ее возникновения?
230
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]