Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория организации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Менеджмент организации», «Государственное и муниципальное упра
.pdf
поведение военных. Позднее это новшество было использовано при
разработке Кодекса поведения государственного служащего.
На следующем этапе происходит формирование рациональной
бюрократии. Ее возникновение связывается с существованием в Западной Европе абсолютных монархий, в условиях господства которых
началась рационализация государственного управления. Это привело к принципиально новому характеру отношений между монархом
и чиновниками.
Аппарат управления абсолютистских государств был представлен, как правило, двумя типами должностных лиц. Многие государственные посты по-прежнему занимали патримониальные чиновники, являвшиеся собственниками своих должностей. Как правило,
они не имели какой-либо специальной подготовки. Очень часто
отправление должности, доставшейся по наследству, осуществлялось номинально, с предоставлением ее в наем другим чиновникам.
В то же время происходит формирование бюрократии нового
типа, находившейся на содержании у короля и полностью подчиненной его воле. Эти чиновники назывались королевскими комиссарами. Опираясь на них, монарх имел возможность ограничивать
прерогативы патримониальных чиновников.
Зарождение бюрократии нового типа напрямую связано с установлением легального господства, отличительной чертой которого
служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. При этом их изменение возможно только в соответствии с принятыми процедурами. В отличие
от традиционного господства, при котором возможности создания
новых законодательных норм были ограничены священной традицией, в условиях легального таких ограничений для законотворчества не существует, так как соблюдаются определенные процедуры.
Другими словами, «подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя… но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на
власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом,
что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах»
1
.
Обязанность повиноваться формальным правилам, а не конкретному лицу, наделенному властью, распространяется на всех. Легальное господство имеет ряд специфических черт:
x должностные обязанности исполняются на постоянной основе
и регулируются установленными правилами;
1
Вебер М. Избранное. Образ общества. М., 1994. С. 71.
201
обязанности разделены между функционально различными
x
сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
x должности образуют иерархию, имеющую, кроме всего про-
чего, возможности контроля над порядком исполнения приказаний и их обжалования;
x регулирующие деятельность организации правила разделяют-
ся на простые инструкции и правовые нормы, для исполнения которых необходима специальная подготовка;
x ресурсы организации отделены от имущества ее членов как
частных лиц;
x должностное лицо не может присвоить свою должность;
x управление основывается на письменных документах, что де-
лает канцелярию центром современной организации;
x легальное господство может принимать разные формы, но при
наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал
В бюрократическом аппарате, функционирующем в условиях легального господства, лишь глава организации занимает свою должность в результате выборов, присвоения или наследования, все
остальные — на основе добровольного договорного соглашения.
Контракт (договор) ставит чиновника при исполнении должности в нормативно-правовые рамки, резко сужая поле для произвола
с его стороны. В то же время контракт защищает самого чиновника
от произвола со стороны организации и предоставляет ему свободу
выбора должности.
Чиновники выполняют свои обязанности в соответствии со следующими принципами:
1
.
x личная свобода и подчинение власти только в том, что каса-
ется их безличных должностных обязанностей;
x включение каждой должности в иерархию должностей, функ-
ционирующую на основе строгой соподчиненности;
x четко определенные полномочия каждой должности;
x отбор кандидатов на основании их специальной квалифика-
ции; назначение на должность. Проверка уровня образовательной и профессиональной подготовки с помощью специального экзамена или удостоверения дипломом;
x постоянное денежное жалованье, подкрепленное, как правило,
правом на пенсию;
x должность как единственный или по крайней мере основной
род занятий занимающего ее лица;
1
Масловский М.В. Теория бюрократии М. Вебера и современная политическая
социология. Н. Новгород: Изд-во НГУ, 1997. С. 32.
202
существование системы служебного продвижения в соответ-
x
ствии со старшинством или заслугами;
x отделение чиновников от владения средствами управления и
своей должностью. Данное положение позволяет всецело подчинить чиновника организации, так как получение им средств
к существованию зависит исключительно от нее;
x подчинение чиновников жесткой и систематической дисцип-
лине и контролю. Благодаря этому достигается обязательная
передача распоряжений руководителя по коммуникационным
каналам и их неукоснительное исполнение в соответствии с
существующими формальными правилами
Произошли существенные изменения у современной бюрократии и с ее статусом, который стал значительно выше. Современная
бюрократия стремится к монополизации определенных материальных (культурных) ценностей, а также к ограничению доступа в свои
ряды, хотя это характерно и для патримониальной бюрократии.
Осознание бюрократией своего высокого положения определяет
многие ее ценностные ориентации. Так, типичным для чиновников
является их стремление занять такую должность, которая соответствовала бы их социальному статусу, обеспечивала бы их материально, по возможности до конца жизни, гарантировала бы несмещаемость и продвижение по службе.
Изменилось и понимание чиновниками родовой чести. Это понятие постепенно трансформировалось в понятие «корпоративная
честь». Чиновники стремятся своими действиями не уронить чести
организации, которая, в свою очередь, старается, если такое все же
случится, любыми способами защитить «честь мундира».
Таким образом, в Западной Европе возник новый тип бюрократии, представляющей собой особый социальный слой; это весьма
эффективный субъект административной власти и управления, превосходящий административно-управленческие структуры, функционировавшие в прошлом, особая статусная группа, развивающаяся по
своим законам, имеющая специфические взгляды и ценностные
ориентации, обладающая властью и в силу этого влияющая на цели
политической системы и всего общества.
Восточная бюрократия. На Ближнем и Дальнем Востоке к 4-м тыс.
до н.э., т.е. значительно раньше, чем в Европе, возникли государства
с высоким уровнем централизации и подчинением власти всех сфер
жизни общества. В этих государствах сложились особые отношения
между властью, собственностью и обществом, характеризующиеся:
1
.
x отсутствием частной собственности на средства производства;
x государственной эксплуатацией фактических владельцев земли
(общинного крестьянства);
1
Масловский М.В. Óêàç. ñî÷. Ñ. 32.
203
наличием господствующего сословия эксплуататоров-чинов-
x
ников;
x деспотической формой правления.
Отношение к собственности — принципиальное отличие восточной и западной государственности. На Востоке земельная собственность как таковая формально отсутствовала в силу существования
общинной организации труда. Это предопределило возникновение
коллективной собственности на средства производства и соответствующей этому формы общественного сознания.
Функции частного собственника на Востоке выполняло государство, превратившееся таким образом в эксплуататора владельцев
земли — общинного крестьянства. При этом оно опиралось на
мощный аппарат управления и подавления.
Вместе с тем, несмотря на сильное противодействие частной
собственности как со стороны большей части членов государственного аппарата, боровшихся за сохранение своего монопольного положения коллективного собственника всего земельного фонда, так
и со стороны крестьянства, страдающего от неумеренной эксплуатации его частным собственником, частнособственническая тенденция
постепенно усиливалась. Это вызывалось следующими причинами.
Во-первых, государственные чиновники за свою службу получали
земельные наделы, которые затем превращались в наследные, и, вовторых, ими осуществлялось незаконное присвоение государственных земель обедневших крестьян.
Кроме того, существовал встречный процесс, когда представители «сильных домов» проникали в государственный аппарат, что
давало им возможность безбедного существования. Таким образом,
происходила бюрократизация частника.
Несмотря на эти противоречивые процессы, ведущая роль государства не ставилась под сомнение не только крестьянством и бюрократией, но и частновладельцами, для которых открытый характер
господствующего класса на Востоке делал более выгодным участие
в коллективной эксплуатации.
Для восточных государств характерны также следующие особенности:
x социальная неоднородность чиновников. Наряду с титуло-
ванной знатью среди них были представители и других слоев
и групп, грамотные, знавшие традиции и титулы, зафиксированные в письменных источниках, и проявившие себя на
государственной службе и в общественной жизни. Как правило, это были люди, получившие специальное образование
(шеньши в Китае) или добившиеся определенных успехов на
военной службе (янычары в Турции) или доверия при дворе
(евнухи в Иране);
204
x
открытость социального слоя чиновников практически для
всех членов общества. Свободный доступ в сферу управления
представителей разных социальных структур увеличивал значение образованности в обществе, уменьшал количество чиновников, имеющих наследственные права и привилегии;
x легкая сменяемость бюрократии. Отсутствие прав и привиле-
гий делали бюрократов полностью зависимыми от верховной
власти. Верховному правителю не составляло особого труда
убрать неугодного чиновника. Задача облегчалась наличием в
нижних слоях бюрократии массы образованных и способных
исполнителей;
x ярко выраженная корпоративность управленческого слоя, ко-
торая рождала групповую солидарность и ответственность в
среде бюрократии. При этом происходит сглаживание классовых антагонизмов, так как главную роль играют корпоративные интересы. Но эти же интересы способствуют конфликтным проявлениям между отдельными группами внутри
бюрократии. Другими словами, враждебность в обществе определяется не социально-имущественным критерием, а признаком «свой-чужой»;
x полное подавление индивидуальных наклонностей, так как
каждый человек был членом определенной общины, которая
защищала его интересы и права. В этих условиях человеку не
положено было быть выше, лучше своих соседей, и насколько ему это удавалось — настолько он соответствовал своему
месту в этом коллективе.
Сравнивая между собой оба типа бюрократии — западноевропейскую и восточную, можно отметить у них как общие закономерности, прежде всего то, что западноевропейская и восточная бюрократии представляют собой особый слой в государстве и обществе,
противостоящий другим социальным слоям и группам.
Существенные различия между ними заключаются в следующем:
x в европейском обществе, явно открытом, бюрократия имеет
ярко выраженный закрытый характер, и наоборот, в восточном обществе, являющемся закрытым, бюрократия имеет открытый характер;
x западная бюрократия менее зависима от центральной власти,
она более политизирована и практически руководит общественной жизнью самостоятельно. Восточная бюрократия более
зависима от верховной власти, что делает ее инертной по отношению к обществу, так как она стремится к поддержке
верховной власти как гарантии своего существования;
x западная и восточная бюрократии используют различные
способы борьбы с негативными проявлениями в своей среде.
В европейской бюрократии это разработка формально-пра-
205
вовых норм поведения, совершенствование кодекса поведения
и др. Для восточной бюрократии характерно совершенствование нравственных правил поведения, подкрепленных традицией, политическое или физическое устранение определенных
групп бюрократии верховной властью при ее смене или изменении политического курса и др.
9.3. Ɉɫɨɛɟɧɧɨɫɬɢ ɪɨɫɫɢɣɫɤɨɣ ɛɸɪɨɤɪɚɬɢɢ
Российская бюрократия имела черты, характерные как для западной, так и восточной бюрократии, а также и собственные, отражающие российскую ментальность.
В ретроспективе можно выделить следующие четыре этапа ее
возникновения и развития:
x I этап — создание русского централизованного государства и
переход на приказно-наместническую систему (XIV — конец
XVII в.);
x II этап — от периода правления Петра I до революции 1917 г.;
x III этап — советский период, 1917—1991 гг.;
x IV этап — постсоветский период.
На каждом этапе российская бюрократия имела свою специфику,
хотя никогда не теряла и присущих ей общих особенностей.
I ýòàï. На этом этапе произошло формирование централизо-
ванной бюрократической системы, включавшей в себя три уровня
управления: высший (государь, Боярская дума и приказы), региональный (наместники и волостели) и местное управление (городовые
и посельские приказчики). Все чины
представляли в своей совокупности сословно-бюрократическую
иерархию. При этом на каждом уровне управления существовала
своя иерархия. Так, все чины, фигурировавшие в документах Российского государства в конце XVI в. применительно к высшему
уровню управления, располагались не только в строгой последовательности, но еще и в рамках двух групп:
x думные чины (бояре, окольничьи, думные дворяне, думные
дьяки);
x московские служилые люди, несшие службу при дворе государя
и в приказах (стольники, стряпчие, дворяне, приказные дьяки,
2
жильцы)
.
1
, обслуживающие эти уровни,
1
Слово «чин» появилось на Руси еще в Средние века и означало почетное звание. Великий князь «вводил в чин» отдельных бояр, т.е. наделял их особыми
полномочиями: думный боярин, окольничий и т.д. Первоначально чин совпадал
с должностью, но позднее отделился от нее.
2
Яськов Е.Ф. Российская бюрократия и бюрократизм (XIV век — 60-е годы
XVIII века). М.: Академия управления МВД России, 2002. С. 17—18.
206
Все чины, входившие в эти группы, назывались служилыми людь-
ми по отечеству. Тем самым подчеркивалось право их потомков на-
следовать профессии, должности и чины своих отцов. Правда, это
право на практике реализовывалось не всегда и не просто.
Думные должности находились в руках небольшого числа аристократических фамилий. При этом каждая фамилия имела строго
определенное место на социальной лестнице в соответствии со своей
родовитостью. Это всегда учитывалось при перечислении фамилий
в документах, при определении места за столом и т.д. Нарушение
этой традиции — местничества — воспринималось как «поруха»
родовой чести, что приводило к долгим местническим спорам и су-
1
дебному разбирательству
.
Назначение на государственные должности осуществлялось также исходя из принципа местничества, но с существенными оговорками. Постепенно при назначении на должность стали учитывать
не только родовитость, но и другие качества претендентов: заслуги
перед государем, способности, образование, а впоследствии и стаж.
Таким образом, сформировавшаяся иерархия служилых людей в соответствии с их чинами не совпадала с их социальной иерархией.
Это стало дополнительной причиной местнических споров, которые
в этом случае возникали не из-за должностей, а из-за несоответствия
субординационных отношений социальным, т.е. когда у менее родовитых начальников в подчинении оказывались более родовитые.
Местничество способствовало возникновению многих трудностей в государственном управлении, особенно во время ведения
войны, хотя оно имело и положительные стороны. Так, начальный
человек, более родовитый, нежели его подчиненные, имел в их глазах
нравственное превосходство, что облегчало ему управление. Правда,
с тем условием, что своими качествами он не разрушал своего родового превосходства.
В России с ее огромной территорией справиться с управлением
одному государственному аппарату было не под силу. Поэтому
важную роль в управлении играли также органы «регионального
руководства» и «местного самоуправления». Хотя служилые люди,
находящиеся на «региональном» уровне управления, и входили, как
и служилые люди высшего уровня, в служилое сословие и пользовались в силу этого такими же привилегиями, их социальный статус
существенно отличался. Думные чины и московские служилые люди, во-первых, владели собственностью (вотчинами или поместьями) и, во-вторых, получали, жалованье, состоящее из денежного и
1
Местнические споры не входили в компетенцию обычных судов, а разбирались
непосредственно великим князем, а впоследствии — царем. Предметом рассмотрения являлся возникший спор о местах, а не последствия, вызванные нарушением этой традиции.
207
поместного окладов. Наместники же и волостели хотя и принадлежали к родовитой части населения, но, как правило, не имели земельных наделов и не получали жалованья. Содержать этих должностных лиц должно было население городов, куда они назначались,
путем натурального обеспечения их всем необходимым для проживания. Этот способ содержания чинов, назначенных из центра, получивший название «кормления», позволял им не только жить безбедно, но и обогащаться, что вызывало активный протест населения.
В силу этой, а также других причин в начале XVII в. наместники и волостели были повсеместно заменены воеводами, получившими более широкие полномочия. В их подчинении были дьяки с
подьячими. Все они получали жалованье.
На низовом уровне управления в результате реформы в середине XVI в. были созданы органы местного самоуправления: земская
èçáà (для сбора налогов) и губная изба (для осуществления полицейско-судебных функций). Штат этих изб включал в себя «лучших людей», избираемых населением: старост, дьяков, сотских и др. В целях
справедливого решения административных и уголовных дел, пресечения лихоимства со стороны служилых людей губного аппарата в
их штат было введено должностное лицо, обещавшее честно исполнять свою должность и целовавшее на том крест, — целовальник.
Хотя староста и избирался, но эту должность могли занимать
только дворяне или дети боярские, которые за эту работу платы не
получали.
Таким образом, в России к началу XVII в. сложилась система
управления, представляющая собой соединение бюрократических и
демократических элементов: с одной стороны, назначение центром
служилых людей почти на все должности и жесткое подчинение их
центру, а с другой — наличие на низовом уровне выборных органов
с относительной автономией.
В эпоху функционирования приказно-наместнической системы
властные полномочия в процессе государственного управления
принадлежали государю и представителям родовитых сословий бояр
и дворян. Однако вследствие быстрого роста приказных учреждений,
с одной стороны, и нехватки для работы в них чинов, «верставшихся» ранее исключительно из представителей родовитых сословий — с
другой, к управлению государством стали привлекаться люди из неродовитой части населения. Ими были дьяки è подьячие — люди
грамотные, хорошо знавшие законы и вскоре взявшие на себя все
делопроизводство в административных учреждениях. Так произошло
появление в России первых бюрократов-профессионалов.
Вначале дьяки выполняли только секретарские функции, но постепенно началось их возвышение, в результате чего они стали пользоваться равными правами в решении дел с приказными и думными
чинами. Правда, статус думных дьяков был намного выше статуса
208
приказных, хотя последние могли быть и товарищами (заместителями)
глав приказа и даже главами.
Процедура пожалования в дьячество законодательно не была
урегулирована. Вопрос о назначении того или иного лица дьяком
каждый раз решался в индивидуальном порядке на основании государева указа.
В отличие от дьяков подьячие не являлись чинами, участвовавшими в решении дел. Это был канцелярский персонал, занимавшийся исключительно писанием бумаг.
II ýòàï. На этом этапе вследствие реформирования Петром I государственной системы управления произошла существенная трансформация служилого сословия. Вместо Боярской думы и приказов
появились Сенат и Коллегии. Это был высший уровень управления.
Реформировано было и региональное управление. Вся территория Российского государства, а с 1721 г. — Российской империи,
была разделена на губернии и уезды. Во главе губерний были поставлены губернаторы, сосредоточившие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Органы местного самоуправления остались до 60-х годов XVIII в., по сути, теми же.
Однако наиболее радикальный характер имело реформирование
не органов управления, а принципов формирования аппарата управления. В 1722 г. была издана «Табель о рангах всех чинов воинских,
статских и придворных, которые в каком классе чины и которые в
одном классе», в соответствии с которой государева служба была
разделена на виды, введена единая система чинов и их иерархия в
каждом из них. Служащий, получивший чин, стал называться «чиновником».
Табелью предусматривались 14 классов, или рангов, порядок
приема на службу и ее прохождения от низших чинов к высшим.
По сути, любой житель России, независимо от его сословной принадлежности, мог стать чиновником. Необходимо было иметь лишь
образование. Если оно имелось, то претендент на службу мог стать
чиновником, получив свой первый чин (14-го класса). Далее он мог
продвигаться по служебной лестнице. Присвоение нового чина происходило только после прохождения всех предыдущих ступеней Табели и
наличия вакантной должности, соответствующей новому чину.
Для тех, кто хотел служить, но не имел необходимого образования, был создан институт так называемых канцелярских служителей. Им не присваивались чины, но их служба рассматривалась как
предварительная ступень чиновничьей карьеры.
С введением Табели у многих в Российской империи появилась
мотивация к службе, так как каждый новый чин позволял не только
занимать ту или иную должность, но и пользоваться значительными
привилегиями, в частности лица, не принадлежавшие к дворянскому
сословию, могли получить личное и даже потомственное дворянство.
209
На этом этапе были предприняты шаги и по обеспечению реорганизованной системы управления служащими нового образца —
профессионально подготовленными для государственной службы
чиновниками. Вначале для этого выписывали специалистов из-за
границы, позже готовили собственных в открытых для этого школах и академиях.
Благодаря проведенной реформе российская бюрократия консолидировалась в профессиональном и социальном отношениях и
приобрела открытый характер, так как доступ в ее ряды был практически открыт для представителей всех сословий.
После проведения реформ в 60-е годы XVIII в. произошли изменения и на низовом уровне управления: были созданы земские
учреждения — выборные органы самоуправления на губернском и
уездном уровнях (управы). Аналогичные органы самоуправления были созданы и в городах (городские управы). Этим учреждениям предоставлялись полномочия исключительно социально-экономического
характера: содержание дорог, школ, больниц, а также попечительство развитию местной торговли, промышленности и т.д.
Основная цель реформирования этого уровня управления и создание земских учреждений — это вынужденный отказ централизованной бюрократической системы управления, включавшей в себя
центральные и губернские органы, от управления, не опирающегося на общество. Однако создание новых органов самоуправления в
60-е годы XIX в. было осуществлено на бюрократической основе.
Земские управы были встроены в государственную систему и были
поставлены под жесткий контроль государства. Это выражалось в
следующем. Во-первых, председателями уездных и губернских управ
могли быть только предводители соответственно уездного и губернского дворянства. При этом первые утверждались губернатором,
а вторые — министром внутренних дел. Во-вторых, губернатор мог
в семидневный срок наложить вето на любое решение земского учреждения, а министр внутренних дел — в течение месяца. В-третьих,
земские управы не были наделены исполнительной властью. Их
решения могли быть реализованы только через государственные органы, в том числе через полицию, которая им не подчинялась.
В этот период была реформирована и судебная система, в результате чего появились новые институты: мировых судей, присяжных за-
седателей è присяжных поверенных (адвокатов), а также нотариальные конторы.
С проведением административной и судебной реформ и созданием новых учреждений открылось множество присутственных мест,
которые заняли выходцы непривилегированных сословий: из посадских людей, ремесленников, поповские дети и др. Земское чиновничество, несмотря на жесткий контроль со стороны государства за
его деятельностью, постепенно выросло в серьезную политическую
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]