Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория организации. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Менеджмент организации», «Государственное и муниципальное упра
.pdf
силу и открыто стало заявлять о своих претензиях на участие в государственном управлении.
Но даже в столь широком социальном спекте российская бюрократия представляла собой единое целое, поскольку представитель
любого класса, вступая в ряды бюрократии, терял свою прежнюю
классовую принадлежность и становился частью своеобразной надклассовой чиновничьей группы.
В социальном плане такое положение подкреплялось тем, что
карьера чиновника предоставляла возможность вертикальной социальной мобильности и перехода в привилегированные группы и даже
в правящий класс посредством почетного гражданства, личного и потомственного дворянства.
Предоставляемые социальные возможности были настолько привлекательны, что недостатка в пополнении российская бюрократия
не имела. Целые поколения, преимущественно из дворян, посвящали
себя всецело гражданской службе, видя в ней идеал своих желаний и
стремлений. Таким образом образовался особый слой, противопоставивший себя прочим слоям населения.
Со второй половины XIX в. социальное значение этого слоя очень
сильно возросло. Россия, по мнению В.О. Ключевского, управлялась
не аристократией, а «бюрократией»
цифических черт, отличающих ее от всех других социальных слоев и
групп, классов и сословий:
1
, характеризующейся рядом спе-
x тесной связью с правительством;
x иерархией социальных ролей, закрепленных рангами;
x единообразным толкованием административных норм;
x особой групповой психологией.
III ýòàï. В советский период сложилась система власти, представленная следующими уровнями:
x союзным (федеральным), состоящим из министерств, ведомств
и органов управления;
x региональным (управление краями и областями);
x национально-автономным, искусственно созданным для орга-
низации управления с учетом национальных интересов компактно проживающего на определенной территории населения;
x местным (советы низового уровня и партийные организации
предприятий).
До 30-х годов XX в. существовала еще одна группа чиновников —
служащие частных предприятий и общественных организаций.
Кроме того, советская бюрократия этого периода представляла
собой неоднородное образование в социальном отношении, так как
включала в себя представителей трех социальных групп:
1
Ключевский В.О. Курс русской истории. М.: Изд-во МГУ, 1908. Ч. III. С. 92.
211
высших партийных органов;
x
x верхушки рабочего класса;
x старого (царского) аппарата управления.
После ликвидации частной собственности и подготовки бюрократических кадров нового образца чиновники всех уровней управления представляли в социальном плане более или менее однородную группу, так как были выдвинуты одной и той же партией и
выражали ее интересы. По этой же причине между ними не было
противопоставления. Оно сменилось острой конкурентной борьбой
за конкретные должности между политическими группировками.
По сравнению с царской советская бюрократия была и более
открытой, так как в нее был открыт доступ представителям разных
социальных слоев.
Вместе с тем чиновники высшего уровня управления, несмотря
на то что их комплектование происходило за счет представителей
бюрократии среднего и низового уровней, постепенно стали превращаться в правящую элиту общества, строившую свои взаимоотношения с окружающим миром на основе полной легитимности своих
полномочий, так как они были избраны на съездах, конференциях
и т.д.
Советская управленческая элита сформировалась не на пустом
месте, а на основе национально-исторической преемственности,
независимо от общественного строя и экономических основ государства
1
. Включение в состав советской бюрократии на начальном
этапе ее функционирования представителей свергнутого аппарата
управления имело далеко идущие последствия. Служащие советских
учреждений, являвшиеся в своей основной массе выходцами из среды рабочих и крестьян, быстро переняли формы и методы ведения
дел царской бюрократией. Таким образом, она продолжила традиции, исторически характерные для российской системы управления.
Более того, советская управленческая элита в некоторых отношениях превзошла свою предшественницу. В частности, она стала самой
обеспеченной социальной группой, располагала монополией на
власть и имела солидный социальный престиж.
В 30-е годы в СССР сформировалась бюрократия нового типа —
партийно-политическая номенклатура
2
. Суть ее заключалась в следующем. Партийные аппараты всех уровней имели утвержденные
перечни ключевых административных и хозяйственных должностей,
так называемые номенклатуры, на которые только они имели право
выдвигать своих работников. Последние, заняв предоставленные им
1
Бердяев Н.А. Истоки и смысл русского коммунизма. М.: Наука, 1990. С.93.
2
Это понятие впервые ввел в научный оборот М.С. Восленский в книге: Номенк-
латура. Господствующий класс Советского Союза. М., 1991.
212
должности, сохраняли в то же время подчиненность выдвинувшему
их партийному органу. Таким образом произошло слияние партийной бюрократии и специалистов разного профиля.
Партийно-политической номенклатуре были присущи следую-
щие особенности:
x не являясь собственником, она распоряжалась государствен-
ной собственностью от имени народа;
x в осуществлении властных полномочий принимали опосредо-
ванное участие также представители народных масс (на общественных началах или за разовое вознаграждение);
x взаимоотношения в партийно-политической номенклатуре осу-
ществлялись в достаточно широком спектре вертикальных
связей, число которых увеличивалось по мере приближения к
вершине власти. На нижних уровнях управления преобладали
горизонтальные связи;
x несмотря на практически неограниченную власть и огромные
привилегии, партийно-политическая номенклатура не являлась самостоятельной социальной группой, она выполняла
специфические функции обеспечения управления.
Сформированная в 30-е годы партийно-политическая номенклатура в дальнейшем не оставалась неизменной. Постепенно, по мере изменения социально-политических и экономических условий,
происходила ее трансформация. В период правления Сталина это
была абсолютизированная политическая система, где каждый чиновник, какую бы должность ни занимал, всецело зависел от вождя и в
любой момент мог лишиться привилегий, должности и даже жизни.
За десять лет правления Хрущева абсолютизированная партийно-политическая номенклатура была низведена до ранга партийно-
политической номенклатуры с элементами ограниченного абсолютизма. Это означало, что с бюрократической пирамиды, возглавляемой ранее харизматическим лидером, был снят ореол святости
высшей должности. Теперь ее стал занимать один из бюрократов,
избранный из среды ему подобных простым большинством голосов.
Это, казалось бы, незначительное изменение в характере бюрократической системы привело к существенным изменениям в положении и поведении чиновников. Во-первых, они стали вести себя более независимо, значительно увеличились в их среде масштабы взяточничества, появилась коррупция. Во-вторых, исключение
из бюрократической системы не могло произойти только по указанию
сверху. Такое решение должно было приниматься в соответствии с
существующими законами.
В 1980-е годы (период правления Брежнева) партийно-политическая номенклатура с элементами ограниченного абсолютизма
превратилась в простую партийно-политическую номенклатуру, попадание в которую гарантировало, с одной стороны, разнообразные
213
привилегии, а с другой — минимальный риск при противоправном
поведении, так как бюрократическая система в эти годы еще более
консолидировалась и активно защищала своих членов.
IV ýòàï. В постсоветский период произошло радикальное изменение социально-политических и экономических основ общественного устройства, что повлекло за собой и существенные изменения
в структуре и характере бюрократии.
Результаты исторического анализа свидетельствуют, что при социальных катаклизмах (1917, 1991) происходила почти полная смена высшего слоя управления. Чиновники же среднего и низового
уровней управления продолжали исполнять свои функции. Постепенно, по мере стабилизации социально-политической ситуации,
они перемещались на высший уровень, сменяя пришедших на революционной волне волюнтаристов. Подобная картина происходит
и сейчас. При этом современная российская бюрократия, как это
наблюдалось и раньше, не представляет собой некое новое образование. Что-то сохранилось в ней от советской бюрократии, что-то
от царской, а что-то привносится в соответствии с современными
социально-политическими, экономическими и организационноправовыми тенденциями развития общества и государства. Сейчас
можно отметить следующие, четко обозначившиеся особенности
современной российской бюрократии:
x ликвидирована партийно-политическая номенклатура;
x произошло разделение чиновников, как и до 1917 г., на госу-
дарственных служащих и служащих частных предприятий и
общественных организаций;
x среди государственных служащих значительную роль играет
политическая бюрократия, представляющая во власти различные партии и общественно-политические организации и
движения;
x в сфере государственной службы продолжает углубляться диф-
ференциация между ее структурными звеньями: выделилась
судебная власть, повысилась самостоятельность прокуратуры
и т.д.;
x стремительно повышается престиж чиновников высшего уров-
ня управления как по отношению к чиновникам среднего и
низового уровней, так и к хозяевам частных предприятий, что
предопределяется наделением их значительными привилегиями, социальной защищенностью и легитимным характером
полученных ими полномочий;
x чиновники низового уровня управления не входят в систему
государственной власти (в советский период существовало
строгое соподчинение советов различного уровня);
x существует четкая правовая регламентация полномочий, обя-
занностей чиновников всех уровней управления;
214
непрерывно повышается уровень общего и специального об-
x
разования чиновников (некоторые из них, особенно на высшем уровне управления, имеют не только высшее, но еще и
управленческое образование и даже ученую степень);
x российская бюрократия, как и до 1917 г., находится в проти-
воречии с демократией, хотя по некоторым позициям постепенно уступает ей, прежде всего на низовом уровне управления (вертикаль власти, с одной стороны, и местное самоуправление — с другой).
9.4. Ȼɸɪɨɤɪɚɬɢɡɦ
ɤɚɤ ɫɭɛɤɭɥɶɬɭɪɚ ɛɸɪɨɤɪɚɬɢɢ
Бюрократия — это исторически неизбежно возникающий в любом обществе социальный слой, состоящий из чиновников, наделенных властными полномочиями в отношении других членов общества.
Организационно она представляет собой в основном систему государственных органов, но практически существует и в муниципальных, коммерческих и общественных организациях (в виде административной надстройки — аппарата управления).
В масштабе организации, независимо от того, государственная
она или частная, как показывает историческая практика, в деятельности бюрократии (аппарата управления) начинают проявляться
негативные моменты, свидетельствующие о невыполнении или некачественном выполнении ею своего назначения — удовлетворения
общественных потребностей. Эти негативные проявления получили
название болезни бюрократии, бюрократических извращений или
попросту — бюрократизма.
Бюрократизм проявляется в самых разных формах: волокиты,
принятия решений по мелким вопросам на высшем уровне, многоступенчатости управления, чрезмерной канцелярщины, разбухания
штатов, присвоения руководителями абсолютного права на истину,
подавления инициативы работников, собирания посетителями большого количества виз, перепоручительства, формальных отписок,
боязни чиновников брать на себя ответственность при решении
конкретного вопроса, бумаготворчества, долгого хождения по коридорам в поисках нужного чиновника, длинных очередей на прием,
случайной или неслучайной потери документа, непрерывных заседаний и совещаний, создания «завесы» секретности перед гражданами,
неинформирования их в отношении положения дел в той или иной
области, фальсификации в отчетах и ответах на запросы со стороны
СМИ, мстительного отношения к жалобщикам и критикам, процентомании, использования служебного положения в личных целях, получения различных льгот для себя, склонения просителей к оказа-
215
нию встречных услуг, подмены законов подзаконными актами, вымогательства, хамства, взяточничества, коррупции и т.д.
1
Возникновение бюрократических извращений стало повсеместным. Ни одна организация — в какой бы сфере или отрасли она ни
функционировала, какой бы юридический статус ни имела — не
свободна от проявлений бюрократизма. Это характерно не только
для российских организаций, но и в не меньшей степени для организаций Азии, Америки, Европы и т.д. Если посмотреть на это явление в ретроспективе, то и здесь мы не найдем ни одного исторического этапа, свободного от этого социального недуга. Уже в древние века во всех государствах эта проблема была настолько острой,
что правительствам приходилось принимать серьезные меры для ее
2
решения
. Более того, по мере развития цивилизации, повышения
общекультурного уровня населения, использования все более совершенных технических средств управления происходило появление
все новых и новых форм бюрократизма. Если, например, в России
в период становления централизованного государства (XIV—XV вв.)
бюрократизм существовал в основном в форме волокиты и посула,
то в наше время он проявляется во многих десятках форм. Поэтому
его можно охарактеризовать как субкультуру бюрократии, существующую везде и всегда, несмотря на различные меры, с помощью
которых пытаются ее нейтрализовать.
Здесь уместно вспомнить китайского поэта Бо Цзюйна, который
в одном из своих стихотворений говорит: «Посадил орхидею, но полыни не сажал. Проросла орхидея, вместе с ней проросла и полынь». Далее он рассуждает о том, что корни и побеги благородного
растения и сорняка переплелись и нельзя ни выполоть второе, не
повредив при этом первое, ни полить первое, не напоив второе.
В результате вместе с орхидеей хорошо себя чувствует и полынь.
Эта иллюстрация как нельзя лучше раскрывает суть феномена
бюрократизма, который возник и эволюционировал вместе с возникновением бюрократии. Сменялись формы социально-политического
устройства, государственного управления, но вместе с их изменением
мутировали и формы бюрократических извращений, сохраняя при
этом свою суть.
Каковы же причины возникновения бюрократизма в организациях? Этот вопрос интересен еще и потому, что М. Вебер считал
современные ему организации рациональными, т.е. такими, где все
вопросы решаются чиновниками-профессионалами в соответствии
с законами и установленными правилами, что должно обеспечивать
точность, строгость и надежность их функционирования. На рубеже
1
Курашвили Б.П. Перестройка и борьба с бюрократизмом // Проблемы совер-
шенствования государственного управления. М.: ИГПАН, 1987. С. 80—113.
2
Яськов Е.Ф. Российская бюрократия и бюрократизм. С. 5—6.
216
XI—XX вв. это, в общем, и наблюдалось. В организациях внедрялась научная организация труда, управление стало профессией, работа всех звеньев организации осуществлялась на основе единых
правил и процедур, что позволяло максимально использовать интеллектуальный потенциал организаций, добиваться их высокой эффективности. Постепенно, однако, их деятельность, независимо от характера и сферы функционирования, стала вызывать в обществе не
только многочисленные нарекания, но и активный протест.
Когда общество для защиты своих интересов создало специальные
органы, произошло разделение труда; появились те, кто производит
богатство страны, и те, кто осуществляет общие функции управления,
необходимые для жизнедеятельности общества. Люди, уполномоченные на осуществление этих функций, образовали особый слой
внутри общества, обрели собственные интересы, отличные от интересов общества, встали над обществом. Таким образом, произошло
не только разделение труда, но и возникновение субординационных
отношений, где субъектом властных полномочий стала бюрократия,
а остальные социальные слои и классы — объектом его воздействия, что привело, в свою очередь, к отчуждению между ними, к использованию властвующим субъектом данной ему власти в свою
пользу, для удовлетворения своих, а не общественных потребностей. В этом, собственно говоря, и состоит сущность бюрократизма.
Особенно опасна бюрократизация правоохранительных органов:
ведь они в своей деятельности используют наиболее сильнодействующие методы государственного властвования и в случае их ориентации на интересы своей системы, и формальные показатели ее
деятельности могут существенно ущемить жизненно важные интересы граждан.
Нарушение рационального функционирования организаций связано и с появлением так называемой дискреционной власти
1
. Суть ее
сводится к следующему. В любой организации при осуществлении
формальной власти возникают зоны неопределенности, и члены организации используют их для реализации собственных, корыстных
интересов. Например, секретарь руководителя может влиять на принятие решений последним, а сотрудник отдела входящей информации может «не пропустить» в организацию негативную для него или
его коллег информацию или задержать ее поступление и т.д.
Еще одна причина — это возникновение так называемых дисфункций,
связанных с наступлением побочного, отрицательного и непредвиденного эффекта от сознательно запланированных действий, нацеленных
на достижение положительного результата
2
. Примерами дисфункций
1
Дискреция (от лат. discretio — предоставленный на усмотрение) — решение
должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению.
2
Щербина В.В. Социальные теории организации: Словарь. М., 2000. С. 42—43.
217
могут служить следующие негативные последствия рационализации: при введении единых фиксированных норм и правил, четком
определении полномочий и ответственности чиновников достигается
быстрое решение в основном только стандартных, традиционных вопросов и происходит сбой, когда в их решении требуется проявить
инициативу, инновационный подход, что стандартизация и нормирование исключают в принципе. Таким образом, утрачивается гибкость поведения, поскольку все возникающие вопросы и проблемы
решаются только исходя из прецедентов. Постепенно тщательный
поиск альтернатив начинает сокращаться. Посетители начинают
ощущать неадекватность реакции на их потребности, поскольку все
их проблемы решаются в соответствии с установленными правилами, процедурами и нормами. Если сотрудникам этих организаций
указать на неадекватность их действий, они, защищаясь, сошлются на соответствующее правило или инструкцию. И чиновника
нельзя наказать, потому что с официальной позиции своей организации он действует правильно.
Такое же отсутствие гибкости может возникнуть и во взаимоотношениях сотрудников внутри организации. Строгое соблюдение
установленных правил может порождать проблемы в ходе их взаимодействия. Например: максимальное делегирование полномочий
наряду с разгрузкой руководителей, повышением инициативы подчиненных ведет к возрастанию затрат на координацию и в конечном счете к снижению управляемости и т.д.
Негативное отношение чиновников (профессионалов в своем
деле, имеющих большой опыт в выполнении своих функций) к
«простым» посетителям, клиентам, потребителям и т.д. может быть
вызвано и ощущением чувства превосходства первых по отношению
ко вторым, особенно при недостаточно высоком их уровне образования и воспитания.
Причинами возникновения бюрократических извращений являются и устаревшая технология решения вопросов в аппаратах управления, ведения делопроизводства; низкая заработная плата чиновников, их материальная неустроенность; недостаточная квалификация, отсутствие опыта; зависимость от власть имущих и т.д.
У бюрократии прочны традиции, которые накладывают отпечаток (по большей части негативный) на деятельность не только работающих в аппарате управления, но и тех, кто является объектом его
воздействия. По сути, различные проявления бюрократизма свойственны всем членам общества, это глубинная часть нашего «Я», которая, попав в питательную среду, способна развиться в закоренелый
бюрократизм. При этом смена социально-политического устройства
не приводит к немедленному перерождению людей. В ежедневных
проявлениях бюрократизма постоянно мелькают тени прошлого, оставившие глубокий след в индивидуальном и общественном сознании.
218
Борьба с бюрократизмом. Следует сразу же оговориться, что целью борьбы с бюрократизмом не может быть его полное искоренение, так как бюрократизм — это субкультура бюрократии и, следовательно, пока последняя будет существовать, будут и проявления
бюрократизма. Речь может идти только о противодействии ему, об
уменьшении его масштабов и силы негативного воздействия на общество. Эта оговорка не случайна, так как мировая история знает
немало попыток его полной ликвидации, в том числе и в России.
Так, после революции 1917 г. с бюрократизмом хотели покончить
«одним махом», ликвидировав старую бюрократию, а в 80-е годы
прошлого века, в годы перестройки, — путем «решительного преодоления застойных процессов, резкого слома механизмов торможения и т.д.».
В выборе методов борьбы с бюрократизмом многое зависело от
исторического этапа, формы государственного устройства, менталитета населения, стиля руководства главы государства. Спектр методов, и применяемых для этой цели, весьма широк. Здесь и правовые
и неправовые методы, уголовные и административно-правовые, экономические и идеологические, организационные и нравственноэтические, технологические и педагогические. Каждый из этих методов или какая-то их совокупность могут применяться к следующим
четырем объектам, детерминирующим возникновение бюрократизма:
x государственному устройству;
x технологии управления в организациях (процедуре принятия
решений, делопроизводству и пр.);
x чиновникам;
x обществу.
Рассмотрим методы и подходы к каждому из названных объектов.
1. Государственное устройство. Разные государственные системы
подвержены бюрократизму в разной степени. В наибольшей степени предрасположены к бюрократизации системы, где максимально
централизована власть. России это было присуще во все времена,
особенно в советский период, когда была создана так называемая
командно-административная система. Противодействием бюрократизму в этом случае может стать демократизация общественной
жизни. В этом случае бюрократия, тяготеющая к жесткой замкнутой структуре, начинает уравновешиваться демократией, открытой
и доступной.
В России накоплен большой исторический опыт существования
обоих начал, в основном на уровне местных органов власти. Так, во
время Ивана IV (XVI в.) централизованная приказно-наместническая
система в определенной степени уравновешивалась выборными органами самоуправления (губные и исправные избы), включающими
в себя «лучших людей», избираемых населением.
219
При Екатерине II (XVIII в.) центр тяжести в управлении был
перенесен в губернии и уезды, где были созданы на сословной и
административно-территориальной основе самоуправляемые организации — дворянское собрание (губернское и уездное), в городах —
городская дума и в сельской местности — общины. Все они могли
избирать свои исполнительные органы, которые наделялись определенными правами, в частности выходить с представлениями к главе
местного управления. Правда, в это же время была существенно
усилена полицейская система, были созданы полицейские подразделения во всех городах (управы благочиния) и в сельской местности
(земская полиция). Эта власть несколько ограничивалась органами
местного и сословного самоуправления.
Дальнейшее усиление демократических начал произошло в 60-е годы
XIX в., когда были созданы на губернском и уездном уровнях всесословные органы самоуправления — земства. Реформированы были в это время и городские органы самоуправления. Но государство
осуществляло жесткий контроль за их деятельностью. Однако местные органы самоуправления сыграли большую роль в общественном
развитии страны, в формировании демократических ценностей.
В советский период, несмотря на официально провозглашенные
принципы демократического централизма, органическое сочетание
бюрократического и демократического начала, местные органы власти (советов разного уровня — поселковых, сельских и т.д.) вошли
в государственную систему управления, где полностью была материализована идея вертикали власти, так как органы управления любого уровня находились в административном подчинении у вышестоящих. Таким образом образовалась тоталитарная бюрократическая
система.
В постсоветский период стал активно осуществляться процесс
демократизации общественной жизни. Во-первых, местные органы
управления были выведены из государственной системы управления; во-вторых, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ их форма, структура определяются теперь населением самостоятельно с
учетом исторических и местных традиций.
Вместе с тем создание самостоятельных органов самоуправления — это лишь один из первых шагов в демократизации общественной жизни. За ним должны последовать другие, сужающие возможности бюрократии быть единственной инстанцией в решении
жизненно важных вопросов. Речь идет об осуществлении, в частности, таких мер: об ограничении роли государства в общественной
жизни, о передаче решения некоторых вопросов в местные органы
власти; об обеспечении действенного контроля за деятельностью
государственных органов ее регламентации; о юридической ответственности этих органов за волокиту, преследование лиц, отстаивающих
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]