Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика конституционного права. Учебное пособие
.pdf
81
Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти – президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением. Так, Правительство РФ
образуется Президентом РФ, который назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства и по предложению
Председателя Правительства – заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. Главы администраций занимают эту
должность в результате всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании.
Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента
Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими
распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и
законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений
вышестоящих органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные – это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации – президенты и
главы администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной
компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации, ко вторым – министерства, государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее
субъектов.
Органы исполнительной власти специальной компетенции по характеру последней могут быть подразделены на органы отраслевые,
руководящие определенными отраслями управления, и органы, осуще-
82
ствляющие межотраслевое управление. Первые, – как правило, министерства, вторые – главным образом государственные комитеты.
Следует различать также коллегиальные и единоначальные органы
исполнительной власти. Коллегиальные – это Правительство РФ и
правительства ее субъектов. Единоначальные – министерства и ряд
других органов исполнительной власти.
Органы судебной власти – Конституционный Суд РФ, Верховный
Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а
также суды субъектов Российской Федерации.
Органы правосудия в совокупности составляют судебную систему
Российской Федерации. Основная видовая особенность этих органов –
осуществление судебной власти посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 125) судебным органом
конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства, является Конституционный Суд РФ.
Высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции,
осуществляющим в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дающим
разъяснения по вопросам судебной практики, является, согласно Конституции РФ (ст. 126), Верховный Суд РФ.
В Конституции РФ (ст. 127) устанавливается, что высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, является Высший Арбитражный
Суд РФ, который осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью
и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Аналогичные функции осуществляют соответствующие суды в
субъектах Российской Федерации.
Особую группу государственных органов, не относящихся ни к одному из ранее названных видов органов государственной власти, составляют органы прокуратуры.
Прокуратура Российской Федерации, согласно Конституции
(ст. 129), составляет единую централизованную систему с подчинением
нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.
Основная видовая особенность органов прокуратуры – осуществление ими надзора за исполнением законов федеральными министерства-
83
ми и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых
ими правовых актов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,
дознание и предварительное следствие: за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест
содержания задержанных и заключенных под стражу.
Особую функцию прокуратуры образует участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Прокуратура осуществляет также функцию
расследования преступлений и является формой защиты прав потерпевшего от преступного посягательства. Прокуратура участвует в правотворческой деятельности государства.
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 129) Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по
согласованию с субъектами Федерации. Иные прокуроры назначаются
Генеральным прокурором РФ.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры
Российской Федерации определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года.
Помимо органов государственной власти в систему государственных органов Российской Федерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые
определяются органами государственной власти, при которых обычно
состоят эти государственные органы.
В число этих органов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность Президента
России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий
условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и
государственной целостности, а также ряд других государственных
органов.
84
Осуществление власти народом
через органы местного самоуправления
Государственная власть – не единственная форма власти народа.
Еще одна ее форма – местное самоуправление (п. 2 ст. 3 Конституции
РФ). Органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти.
Местное самоуправление неразрывно связано с демократией, ибо в
основе демократии как формы государства и способа правления заложена идея политической свободы, в соответствии с которой принцип
самоопределения и самоуправления распространяется не только на отдельного человека или народ в целом, но и на регионы и другие сообщества граждан.
Посредством местного самоуправления, включающего представительные органы власти, органы управления (местная администрация),
различные территориальные формы непосредственной демократии
(местные референдумы, собрания граждан и др.), а также органы территориального общественного самоуправления населения, решаются
вопросы местного значения в Российской Федерации.
В современных условиях под местным самоуправлением в Российской
Федерации понимается право и способность населения разных территориальных единиц управлять в рамках закона под свою ответственность и в
собственных интересах значительной частью общественных дел.
Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление
местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям.
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к
муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного
самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления,
знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.
Местное самоуправление в Российской Федерации – это такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспе-
85
чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ).
Согласно Конституции РФ (ст. 12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом
смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти
создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления,
однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав
физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.
Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет
пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему
управления делами общества и государства.
Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, –
не только форма самоорганизации населения для решения своих задач.
Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот
почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами,
как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций
находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.
Местное самоуправление создает условия для приближения власти
к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию
инициативы и самодеятельности граждан и, в конечном счете, развитию муниципальной демократии.
Местное самоуправление осуществляется на всей территории
Российской Федерации. Территории муниципальных образований –
городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно Конституции РФ (ст. 130), местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
86
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления. То есть местное самоуправление в Российской Федерации – это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов
прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного
самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в
границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.
Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких как выборы, собрания населения и
других, обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Это значит, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг
друга.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в
систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.
Понятие и основные стадии законодательного процесса
Понятие правотворчества
Понятие законодательного процесса
Стадии законодательного процесса
Понятие правотворчества
Правотворчество – это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм.
Субъектами правотворчества выступают государственные органы,
негосударственные структуры (органы местного самоуправления,
профсоюзы и т. п.), наделенные соответствующими полномочиями, а
также граждане при принятии законов на референдумах.
87
Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования, под которым понимается естественноисторический процесс формирования права, в ходе которого происходит
анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка
взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также
разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество
выступает как завершающий этап правообразования.
Сущность правотворчества состоит в возведении государственной
воли в нормы права, т. е. в форму юридических предписаний, имеющих общеобязательный характер42.
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать
такой вариант регулирования, юридической регламентации, который в
наиболее полной мере отвечал бы интересам и целям народа и законодателя, способствовал бы прогрессу общества. При этом требуются
учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных
и субъективных условий для принятия и применения закона, а также
выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.)43.
Правотворческая деятельность осуществляется в рамках установленных процессуальных норм (процедур), содержащихся в Конституции, регламентах, уставах и т. п. Правотворчество заключается в принятии новых норм права, отмене либо совершенствовании старых
путем внесения изменений и дополнений.
Правотворчество характеризуется тем, что оно представляет собой
активную, творческую, государственную деятельность; основная его
продукция – юридические нормы, воплощающиеся главным образом в
нормативных актах (кроме того, в нормативных договорах, правовых
обычаях, юридических прецедентах); это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия его развития и принимаются существенные правила поведения; уровень и культура правотворчества, а соответственно, и качество принимаемых нормативных
актов – это показатель цивилизованности и демократии общества.
Правотворчеству присущи следующие принципы:
– законность (должна осуществляться в рамках и на основе Конституции, иных законов и подзаконных актов);
42
Теория государства и права : учебник / Под ред. Н.И. Матузова,
А.В. Малько. – М.: Юристъ. – 2004. – С. 189.
43
Теория государства и права : учебник / под ред. С.С.Алексеева. – М.:
Проспект. – 2005. – С. 327.
88
– демократизм (характеризует степень участия граждан в этом процессе, уровень развития процедурных норм и институтов в обществе);
– гласность (означает открытость, «прозрачность» правотворческого процесса для широкой общественности, нормальную циркуляцию
информации).
– научность (в процессе подготовки нормативных актов важно изучать социально-экономическую, политическую и иные ситуации, объективные потребности развития общества и т. п.);
– профессионализм (заниматься подобной деятельностью должны
компетентные, подготовленные люди – юристы, управленцы, экономисты и др.);
– оперативность (предполагает своевременность издания нормативных актов);
– связь с практикой (выражает задачу законодателя постоянно отслеживать общественные процессы, ориентироваться на практику
применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами)44;
– использование правового опыта (всякий вновь разрабатываемый
нормативный акт должен опираться на уже известный положительный
правовой опыт государств и цивилизации в целом).
Следовательно, принципы правотворчества – это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности,
связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это
ориентир для органов, творящих право.
Правотворчество – богатое по содержанию явление, сложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Оно характеризуется неоднородностью45.
В зависимости от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как непосредственное правотворчество народа в процессе
проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни); правотворчество государственных органов (например, парламента, правительства);
правотворчество отдельных должностных лиц (например, Президента,
44
Теория государства и права: учебник / Под ред. С.С. Алексеева. – М.:
Проспект. – 2005. – С. 328.
45
Теория государства и права: учебник / Под ред. Н.И. Матузова,
А.В. Малько. – М.: Юристъ. – 2004. – С. 191.
89
министра); правотворчество органов местного самоуправления; локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и
организации); правотворчество общественных организаций (например,
профсоюзов).
В зависимости от значимости правотворчество подразделяется на
законотворчество, т. е. правотворчество высших представительных
органов – парламентов, в процессе которого издаются нормативные
акты высшей юридической силы – законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой; делегированное правотворчество –
нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства, осуществляемое по поручению парламента
принятие нормативных актов для оперативного решения определенных
проблем, входящих в компетенцию представительного органа; подзаконное правотворчество – принятие и введение в действие норм права
структурами, не относящимися к высшим представительным органам –
Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, местными органами государственного управления, губернаторами, главами
администраций, руководителями предприятий, учреждений, организаций. Далеко не все юридические нормы необходимо принимать на
уровне законотворчества. Есть целый спектр ситуаций, когда юридические нормы целесообразнее принимать на уровне подзаконных актов, нормативных договоров и в иных формах.
Кроме того, подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей
компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов. Вместе
с тем подзаконное правотворчество связано с «непрозрачностью» процесса принятия нормативных актов, с их громоздкостью.
Своеобразие правотворчества субъектов Российской Федера-
ции
Конституция РФ в соответствии с ч. 4 ст. 76 представляет субъектам Федерации право, вне пределов ведения РФ, совместного ведения
Федерации и ее субъектов осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Такое регулирование может быть осуществлено в сфере принятия и
изменения конституций республик (уставов краев и областей), территориального устройства субъектов Федерации, государственной (на
уровне субъектов РФ) и муниципальной службы, бюджета, налогов и
сборов субъектов РФ.
90
Особенности правотворчества субъектов РФ заключаются в следующем46:
Расширились полномочия в сфере правотворчества – регионы
впервые получили право принимать законы как акты высшей юридической силы. Это связано с общей тенденцией децентрализации российской государственности, с укреплением в ней подлинно федеративных начал. За последние годы субъектами РФ принято уже несколько
сотен законов;
– все большее место в правотворчестве регионов начинают занимать соглашения и договоры между субъектами Федерации или даже
отдельными администрациями, которые регулируют вопросы, возникающие в социально-экономической и культурной сферах;
– правотворчество субъектов РФ отличает довольно значительная
самобытность, отражающая специфику и статус того или иного региона. Перед субъектами РФ стоят цели – учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации
положений общефедерального законодательства;
– правотворчество субъектов РФ должно осуществляться в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами. Между тем на практике в современных условиях более трети нормативных актов субъектов Федерации
противоречат общефедеральным актам;
– в рамках субъектов РФ нормативные акты принимают и многочисленные негосударственные структуры – прежде всего органы местного самоуправления и т. д.
Таким образом, правотворчество – весьма разнообразная деятельность, каждый вид которой имеет свою природу, свое социальное назначение.
Понятие законодательного процесса
Законотворческий процесс – главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов прежде всего характеризует данный процесс в целом. Кроме законов продукцией
правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые
обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.
46
Теория государства и права: учебник / под ред. Н.И. Матузова,
А.В. Малько. – М.: Юристь. – 2004. – С. 193.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]