Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика конституционного права. Учебное пособие
.pdf
91
По результатам законотворческой работы – законам и иным нормативным актам – судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой
деятельности органов государства, в результате которой создаются
нормы права, правила поведения граждан и организаций47.
По мнению некоторых авторов, например, А.А. Югова, К.А. Игишева48, понятия «законодательный процесс» как особого вида юридической деятельности по созданию закона не существует, но есть законотворческая деятельность в форме законопроектного процесса.
Понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не тождественны. Более того, они имеют принципиальные различия. Главным критерием, который позволяет отличить и разграничить эти правовые явления, является предмет того и другого процесса.
Предмет законопроектного процесса – не закон в его строго юридическом понимании, а только проект закона, в то время как о законодательном процессе можно говорить лишь в том случае, если мы осуществляем какие-либо действия с собственно законом как непосредственно действующим правовым актом. Таким образом, законопроект
и закон – это совершенно отличные друг от друга правовые феномены.
Закон – это действующий и обязательный для исполнения нормативноправовой акт, принятый управомоченными институтами или органами
публичной власти в специально установленном порядке, который по
сравнению с другими правовыми актами обладает высшей юридической силой. Закон можно реализовать в том виде, в каком он существует. Законопроект – это документированный текст предлагаемого к
принятию, т. е. будущего закона, подготовленного для внесения на
рассмотрение законодательного органа государственной власти или на
референдум. Содержащиеся в законопроекте принципы, правила и установки не могут быть использованы в правоприменительной практике, так как собственной юридической силой не обладают и им еще
только предстоит получить статус правовой нормы, когда проект будет
полностью оформлен в качестве закона.
47
Теория государства и права: учебник / Под ред. С.С. Алексеева. – М.:
Проспект. – 2005. – С. 331.
48
Югов А.А. Игишев К.А. Законопроектный процесс как теоретическое и
практическое правовое явление в конституционном праве России // Юридический мир. – 2006. № 10. – С. 65.
92
Разделительная грань между законопроектом и законом проходит,
прежде всего, по их содержанию49. Если текст закона содержит уже
отвечающие всем формальным юридическим требованиям правовые
нормы, которые подлежат обязательному применению, использованию
и соблюдению, то в тексте законопроекта содержатся только предполагаемые для будущего использования предложения и идеи о возможных в дальнейшем обязательных правилах поведения, т. е., образно
говоря, законопроект – это документ о намерениях.
Также законопроект и закон принципиально отличаются по своему
целевому назначению. Если законопроект представляет собой универсальный инструментарий для перевода законодательных гипотез и
предложений в состояние действующих правовых норм, то целевое
назначение закона в том, чтобы непосредственно регулировать общественные отношения, устанавливать правовой статус, определять правила поведения.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума
числа неэффективных нормативных актов – постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое
значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм
права50.
Важная характеристика законодательного процесса заключается в
том, что это государственная деятельность, т. е. деятельность главным
образом органов государства, которые принимают, создают нормы
права, обязательные для тех, кому они адресованы.
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы и збрать такой вариант регулирования, юридической регламентации,
который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям
народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При
этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и
применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы
государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).
49
Югов, А.А. Игишев, К.А. Некоторые аспекты теоретико-правового
обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 3. – С. 85.
50
Теория государства и права: учебник / Под ред. С.С. Алексеева. – М.:
Проспект. – 2005. – С. 335.
93
Стадии законодательного процесса
Законы принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий,
посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания51. В Российской Федерации законодательный процесс состоит из нескольких стадий.
С.С. Алексеев выделяет два основных этапа правотворческого (законодательного) процесса.
Первый – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее
общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом
регулировании общество, которое через свои институты – лидеров,
средства массовой информации, науку – может оказать влияние на
законодателя, так и сами правотворческие органы, государство.
О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно
говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).
Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или
этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а во-вторых, на данном этапе
осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа
над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в
свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.
Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами
последовательности. Тем самым обеспечивается логическое развитие
процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения
задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап зако-
51
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. –
М.: Юристъ. – 2000. – С. 219.
94
нодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью52.
Выделяют четыре стадии законодательного процесса.
Первая стадия – законодательная инициатива
Законодательная инициатива – закрепленное в Конституции РФ53
право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган. Право
законодательной инициативы порождает у законодательного органа
обязанность рассмотреть предложение и законопроект, но принять
или отклонить его – право законодателя. Право законодательной
инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) принадлежит
Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным
(представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду
РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.
Таким образом, Конституция РФ различает две группы субъектов
права законодательной инициативы54. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо
компетенционными рамками. Во вторую же группу входят те из них,
которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по
вопросам их ведения.
Этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его
качество, эффективность применения, социальная значимость.
Согласно Регламенту Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную
Думу проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о
внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской
Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и
52
Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии про-
блемы их совершенствования // Журнал российского права – 2007. – № 2. –
С. 87.
53
Конституция РФ принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Рос-
сийская газета. – 1993. – № 273.
54
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. –
М.: Юристъ. – 2000. – С. 222.
95
федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам.
При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом
права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе
субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению
или принятию в связи с принятием данного закона; финансовоэкономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (в случаях, определенных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
Законопроекты, внесенные в Государственную Думу без заключения Правительства, внесение которых в соответствии со ст. 104 Конституции РФ требует обязательного заключения Правительства РФ,
могут направляться Советом Государственной Думы на заключение
Правительства, которое в месячный срок подготавливает письменное
заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.
Вторая стадия – обсуждение законопроекта
Обсуждение законопроекта – важная стадия, которая начинается в
Государственной Думе с заслушивания доклада представителя субъекта, внесшего законопроект. Данная стадия необходима для того, чтобы
довести документ до высокого уровня качества: устранить противоречия, пробелы, неточности и прочие дефекты. Наиболее существенные
законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.
Стадия обсуждения состоит из нескольких промежуточных этапов – чтений законопроекта. Федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение. Каждое чтение законопроекта наполнено
определенным функциональным содержанием55. При первом чтении
внимание концентрируется на обсуждении основных положений за-
55
. Абрамова, А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии
проблемы их совершенствования // Журнал российского права. – 2007. –
№ 2. – С. 89.
96
конопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, его практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его
текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями,
исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или
полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их
на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу
непосредственно по тексту законопроекта, т. е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в
заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его
в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении
не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование
вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей
законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов
и упущений).
Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность
более основательно организовать его рассмотрение в законодательном
органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях
создает условия для его детального изучения и максимально полного
учета высказанных по нему замечаний, предложений.
Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым
ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех
поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточ-
97
нение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения
его экспертизы.
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок
до 48 часов направляется вместе с сопроводительными документами
всем членам Совета Федерации.
Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета; федеральных
налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного
регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
Согласно ст. 108 Конституции РФ, обязательному рассмотрению
Советом Федерации подлежат и все федеральные конституционные
законы.
В отношении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключениях по которому комитет предлагает одобрить федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты, Председатель
Совета Федерации принимает одно из следующих решений: согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение
комитета и включить в повестку дня Совета Федерации закон, принятый Государственной Думой56.
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения соответствующего комитета и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от
общего числа членов палаты принимает решение одобрить или отклонить закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из
следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.
Федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был им рассмотрен (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).
56
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. –
М.: Юристъ. – 2000. – С. 223.
98
Третья стадия – принятие закона
Принятие закона – главная стадия законодательного процесса, которая, в свою очередь, распадается на три подстадии:
а) принятие закона Государственной Думой (федеральные законы
принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, т. е. 50 процентов плюс один голос; федеральные же конституционные законы считаются принятыми, если за
них проголосовало не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов
Государственной Думы);
б) одобрение закона Советом Федерации (в соответствии с ч. 4 ст.
105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати
дней он не был рассмотрен Советом Федерации»; согласно ч. 2 ст. 108
Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается
принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей
голосов от общего числа членов Совета Федерации»);
в) подписание закона Президентом РФ (согласно ч. 2 ст. 107 и ч. 2
ст. 108 Конституции РФ, Президент в течение 14 дней подписывает
одобренный закон и обнародует его). Это традиционная функция главы государства. Подписание и обнародование законов главой государства – существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающей разделение властей57.
Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и
подлежит опубликованию58. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и
с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом
случае предусмотрено: а) повторное рассмотрение Государственной
Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом
предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной
57
Комментарий к Конституции РФ (постатейный) / Под ред. Л.А. Окунь-
кова. – М.: Изд-во «БЕК». – 1996. – С. 174.
58
Абрамова, А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии
проблемы их совершенствования //Журнал российского права – 2007. – № 2. –
С. 91.
99
Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней
редакции, его одобрение или отклонение.
Четвертая стадия – обнародование
Основной формой обнародования закона, т. е. доведения его до
всеобщего сведения, является опубликование закона. Согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»59 от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ,
федеральные конституционные законы и федеральные законы в течение семи дней после их подписания Президентом подлежат официальному опубликованию (первая публикация полного текста закона в
«Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»).
Список нормативных актов и литературы
1. Конституция РФ принята всенародным голосованием
12.12.1993 // Российская газета. – 1993. – № 273.
2. Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания» от 14.06.1994 – № 5-ФЗ // СЗ РФ. –
1994. –№ 8. – Ст. 801.
3. Абрамова А.И. Современный законодательный процесс РФ: ста-
дии, проблемы их совершенствования // Журнал российского права –
2007. – № 2.
4. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, совре-
менность. – Т. 6. – М.: Гарант, 2005.
5. Алексеев А.С. Конспект лекций по русскому государственному
праву. – М., 1908.
6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации:
учебник для вузов. – М.: Норма, 2003.
7. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. –
Т. 1. – М.: ООО «Профобразование», 2002.
8. Богданов Н.А. Наука советского государственного права: исто-
рико-теоретическое исследование. – М., 1989.
9. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право Рос-
сии: учебник для вузов. М.: ИТК «Дашков и Ко», 2004.
59
СЗ РФ. – 1994. – №8. – Ст. 801.
100
10. Зиновьев А.В. Конституционное право Российской Федерации:
проблемы теории и практики. – СПб.: ИТД «Герда», 2000.
11. Иванец Г.И., Калининский И.В., Червонюк В.И. Конституцион-
ное право России: энциклопедический словарь / Под ред. В.И. Червонюка. – Т. 4. – М.: Юрид. Лит, 2002.
12. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России:
учебник. – М.: Юристъ, – 2000.
13. Комментарий к Конституции РФ (постатейный) / Под ред.
Л.А. Окунькова. – М. : Изд-во «БЕК», – 1996.
14. Кпеляковский Б.А. Государственное право (общее и русское). –
М.:1909.
15. Ковалевский М.М. – Общее конституционное право: лекция. –
СПб.: 1908.
16. Козлова Г.И., Кутафий О.Е. Конституционное право России:
учебник. – М.: Юристъ, 2003.
17. Конституционное право Российской Федерации: учебник / Под
общ. ред. Г.В.Мальцева. – М.: Изд-во «РАГС». – 2004.
18. Конституционное право России: дела и решения: учеб. посо-
бие / Отв. ред. А. Шайо. – М.: – Институт права и публичной политики,
2002.
19. Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. –
М.: Изд. группа «Прогресс» – «Универс», 1999.
20. Мархгейм М.В., Смоленский М.Б., Ященко И.С. Конституцион-
ное право Российской Федерации : учебник – СПб: Изд-во «Юридический центр-пресс», 2003.
21. Никитин А.Ф. Конституционное право. Конституция Россий-
ской Федерации : пособие – М.: Юридическое пособие, 1998. – 48 с.
22. Севостьянов П.В. Конституционное право России: основные
нормативные акты. – Ростов н/Д: Феникс.
23. Теория государства и права: учебник / Под ред. Н.И. Матузова,
А.В. Малько. – М: Юристъ, – 2004.
24. Югов А.А., Игишев К.А. Законопроектный процесс как теорети-
ческое и практическое правовое явление в конституционном праве
России // Юридический мир, 2006. – № 10.
25. Югов А.А., Игишев К.А. Некоторые аспекты теоретико-право-
вого обоснования понятия «законопроектный процесс» // Конституционное и муниципальное право, 2007. – № 3.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]