Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Теория и практика конституционного права. Учебное пособие
.pdf
141
– защите и развитии системы образования национальных культур,
региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
– обеспечении должного уровня образования для гражданских и
государственных служащих, например обеспечении требования Федерального закона Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ
(ст. 12. Квалификационные требования к должностям гражданской
службы: в число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а
также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей
групп должностей гражданской службы входит наличие высшего профессионального образования).
Для человека право на образование – это потребность в наличии
хотя бы минимального уровня знаний, необходимого для существования в современном обществе (говорить, читать, писать), в наличии определенного уровня образования для занятия определенной должности, в наличии определенного уровня образования для обеспечения
гармоничного развития собственной личности.
Юридические основания
Законодатель выделяет два уровня нормативно-правового регу-
лирования отношений в сфере образования: федеральный и региональный.
В свою очередь, как федеральное, так и региональное законода-
тельство об образовании включают законодательные и иные нормативные правовые акты.
Федеральные законы в области образования принимаются для того,
чтобы разграничить компетенцию и ответственность в области образования федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления; регулировать в рамках установленной федеральной
компетенции вопросы отношений в области образования, которые
должны решаться одинаково всеми субъектами Российской Федерации
(в этой части федеральные законы в области образования также являются законами прямого действия и применяются на всей территории
142
Российской Федерации); вводить общие установочные нормы по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми те осуществляют собственное
правовое регулирование в области образования.
Субъекты Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией могут принимать в области образования законы и иные нормативные правовые акты, не противоречащие федеральным законам в
области образования. Более того, законодатель устанавливает, что региональные законы и иные нормативные правовые акты в области образования не могут ограничивать права физических и юридических
лиц по сравнению с законодательством Российской Федерации в области образования.
Федеральный уровень законодательства об образовании
На федеральном уровне законодательная основа правового регулирования отношений в сфере образования представлена Конституцией РФ; Законом об образовании; Федеральным законом о высшем
образовании; иными «профильными» федеральными законами, т. е.
законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования; «непрофильными» законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в
сфере образования.
Конституция РФ.
Статья 43 Конституции РФ целиком посвящена образованию.
В ней закрепляется право каждого на образование. Наряду со ст. 43
отдельные положения, регулирующие отношения в образовании, содержатся и в других статьях Основного закона Российской Федерации.
Так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает
проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.
Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 года № 3266-1.
Закон об образовании регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает «целенаправленный процесс воспитания и обучения человека,
общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения
гражданином (обучающимся) установленных государством образова-
143
тельных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона об образовании).
В Законе об образовании регламентируются вопросы, общие для
всех элементов и уровней системы образования в Российской Федерации.
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессио-
нальном образовании» от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ .
Федеральный закон о высшем образовании, принятый через четыре
года после появления базового Закона об образовании, – развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона об образовании
применительно к сфере высшего и послевузовского профессионального образования. Федеральный закон о высшем образовании регулирует
различные виды общественных отношений, связанных с получением
высшего профессионального образования с обучением в аспирантуре и
докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых
степеней и т. д.
Действие ряда норм комментируемого Закона в части, не обеспеченной финансированием из федерального бюджета, неоднократно приостанавливалось федеральными законами о федеральном бюджете на соответствующий год (например, ФЗ от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от
30.12.2001 № 194-ФЗ, от 24.12 2002 № 176-ФЗ, от 23.12.2003 № 186-ФЗ).
Иные «профильные» федеральные законы.
В системе актов российского законодательства, регулирующих отношения в образовании, наряду с Законом об образовании и Федеральным законом о высшем образовании присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений,
складывающихся исключительно в сфере образования. например, Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития
образования» от 10.04.2000 № 51-ФЗ , Федеральный закон «Об исключительном праве на поступление в учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования выпускников
школ, пострадавших от землетрясения в Охинском районе Сахалинской области» от 12.07.1995 № 100-ФЗ.
«Непрофильные» законы, содержащие правовые нормы, кото-
рыми регулируются отношения в сфере образования.
Эти законы занимают особое место в механизме правового регулирования отношений в сфере образования. Большое количество таких
законов, их «разнокалиберность» (в одних законах содержится одна–
две статьи по образовательной проблематике, в других – целые главы),
144
частые случаи столкновений норм таких законов с нормами, содержащимися в «профильных» законах об образовании и ряд других причин
делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в
сфере образования.
Многочисленные «непрофильные» законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы:
а) федеральные законы, в которых регламентируются общие вопросы организации образования в Российской Федерации (например,
Закон Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» от 25.10.1991 № 1807-1;Федеральный закон «О свободе совести и
о религиозных объединениях» от 26.09.1997 № 125-ФЗ ; Федеральный
закон «О науке и государственной научно-технической политике» от
23.08.1996 № 127-ФЗ; Федеральный закон «О национально-культурной
автономии» от 17.06.1996 № 74-ФЗ, Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» от 24.05.1999 № 99-ФЗ);
б) федеральные законы, в которых содержатся нормы о специальных видах (направлениях) образования (например, гигиеническое воспитание и обучение – Федеральный закон «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 № 52ФЗ; военное образование и военная подготовка – Федеральный закон
«О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 № 76-ФЗ, Федеральный
закон «О воинской обязанности и военной службе» от 28.03.1998
№ 53-ФЗ, Федеральный закон «О внутренних войсках Министерства
внутренних дел Российской Федерации» от 06.02.1997 № 27-ФЗ; экологическое образование – Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ; спортивная подготовка – Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
от 29.04.1999 № 80-ФЗ; религиозное образование – Федеральный закон
«О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26.09.1997
№ 125-ФЗ; подготовка кадров для таможенных органов – Федеральный
закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от
21.07.1997 № 114-ФЗ; обучение и профессиональная подготовка по
охране труда – Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации» от 17.07.1999 № 181-ФЗ; профессиональное образование осужденных к лишению свободы – Уголовно-исполнительный
кодекс РФ от 08.01.1997 № 1-ФЗ);
в) федеральные законы, в которых устанавливаются различные
льготы участникам образовательных отношений (например, Закон РФ
145
«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15.05.1991
№ 1244-1, Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по со-
циальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей» от 21.12.1996 № 159-ФЗ, Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 № 181-
ФЗ, Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» от
25.07.2002 № 113-ФЗ);
г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и
определяющие порядок социального обеспечения субъектов образовательных отношений (например, Федеральный закон «О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации» от 07.08.2000 № 122-ФЗ, Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001
№ 197-ФЗ ;
д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере эко-
номики и финансов высшего и послевузовского образования (например, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Закон РФ от 11.10.1991 № 1738-1 «О плате за землю») и др.
Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы.
1. Указы Президента РФ, среди которых можно выделить: а) указы,
принятые исключительно для регулирования отношений в сфере образования (например, Указы Президента РФ «О первоочередных мерах
по развитию образования в РСФСР» от 11.07.1991 № 1, «О приведении
нормативных правовых актов Президента РФ в соответствие с Федеральным законом» от 24.12.1996 № 1759, «О высшем и послевузовском
профессиональном образовании» от 12.04.1993 № 443, «О неотложных
мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования», «О
некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и
высших учебных заведений Российской Федерации») от 27.03.1996
№ 424; б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются
проблематики образования (например, основы государственного
управления системой образования закреплены в Указах Президента РФ
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
от 09.03.2004 № 314 и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20.05.2004 № 649).
146
2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть
целиком посвящены регулированию образования (например, «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» от
05.07.2001 № 505, «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» от 18.10.2000 № 796, «Об утверждении
Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской
Федерации» от 05.04.2001 № 264), либо содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере образования (например, Постановление Правительства РФ «Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих
федеральных органов исполнительной власти» от 13.09.1994 № 1047,
«О Федеральной целевой программе «Экономическое и социальное
развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» от
27.07.2001 № 564).
3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые по вопросам образования.
Этот многочисленный и разнообразный массив нормативных пра-
вовых актов, в свою очередь, можно условно объединить в следующие
группы:
1) нормативные правовые акты Министерства образования и науки
РФ (ранее – Министерства образования РФ) (например, Приказы Минобразования России «Об утверждении Положения о порядке проведения практики студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования» от 25.03.2003 № 1154, «Об утверждении
Примерной формы договора об оказании платных образовательных
услуг в сфере общего образования» от 10.07.2003 № 2994, «Об утверждении Временных требований к обязательному минимуму содержания основного общего образования» от 19.05.1998 № 1236);
2) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе:
а) «профильные», т. е. принятые для регулирования отношений,
складывающихся исключительно в сфере образования (например,
Приказ Минюста России № 31, Минобразования России № 321 «Об
утверждении Положения о порядке организации получения основного
общего и среднего (полного) общего образования лицами, отбывающими наказания в виде лишения свободы в исправительных колониях
и тюрьмах» от 09.02.1999, Приказ Минздрава России «Об утверждении
Положения о клинической ординатуре» от 17.02.1993 № 23, Приказ
147
Министерства обороны Российской Федерации «Об утверждении Руководства по организации работы высшего учебного заведения Министерства обороны Российской Федерации» от 12.03.2003 № 80);
б) «непрофильные», в которых содержатся лишь отдельные поло-
жения (например, Приказ Минздрава России «О специальных о или
опосредованно связанных с проблематикой образования экзаменах
для лиц, получивших медицинскую и фармацевтическую подготовку
в иностранных государствах» от 26.07.2000 № 284, Приказ Министра
обороны РФ «О подготовке национальных военных кадров и технического персонала иностранных государств в воинских частях и организациях Вооруженных сил Российской Федерации» от 10.12.2000
№ 575).
Характеризуя «внутреннюю» систему нормативно-правового регу-
лирования отношений в сфере образования (т. е. российские нормативные правовые акты по данному вопросу), следует обратить внимание на следующие обстоятельства.
– Долгое время в массиве нормативных правовых актов, в том числе
и по вопросам образования, были представлены такие правовые акты,
как письма, телеграммы и т. п. Их доля в общем объеме источников образовательного права была особенно велика в «советский период». В то
время существовала практика направления инструктивных писем, нередко содержавших предписания нормативного характера.
– Практика включения нормативных правовых предписаний в раз-
личного рода письма и телеграммы приводила к частым возникновениям случаев столкновения (коллизий) «нормативных» писем и законодательных актов, что в конечном счете приводило к дискредитации
самого принципа законности.
– Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009
были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В этих Правилах устанавливается, что «издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается».
Кроме того, содержится прямой запрет на издание нормативных
правовых актов структурными подразделениями и территориальными
органами федеральных органов исполнительной власти. Нормативные
правовые акты могут издаваться федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Письмами, телеграммами (телетайпограммами) могут оформляться ответы на запросы; позиция руко-
148
водства государственного органа, которая может комментировать
(разъяснять) правовую норму, содержащуюся в нормативном правовом
акте. Эти и подобные документы являются разъяснительными документами, отражающими точку зрения лица, их подписавшего. Письма,
телеграммы (телетайпограммы) могут выполнять информационную
функцию. В особых случаях в целях оперативного доведения до сведения заинтересованных лиц положений законодательных актов либо
иных нормативных правовых актов вышестоящих органов государственной власти, информация об этих актах также может доводиться в
виде писем, телеграмм (телетайпограмм).
Таким образом, письма, телеграммы и телетайпограммы, не являясь нормативными правовыми актами, не могут содержать общеобязательных предписаний.
– Указом Президента РФ от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти» были уточнены полномочия федеральных органов исполнительной власти по
принятию нормативных правовых актов, иными словами по «изданию
на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц».
Согласно п. 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 марта 2004 года №
314, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по нормативно-правовому регулированию в установленной
сфере деятельности, является федеральное министерство (в нашем
случае это Минобрнауки России). Федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
В пределах своей компетенции они могут издавать индивидуальные
правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, актов Президента
РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального
министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности данной федеральной службы или федерального агентства (п. 4 и 5
Указа Президента).
149
– Нормативные правовые акты могут применяться в сфере образования в том случае, если они в полной мере отвечают требованиям,
предъявляемым российским законодателем к нормативному правовому
акту.
Нормативный правовой акт должен быть официально опубликован.
Это требование закреплено:
– применительно к законам: в п. 3 ст. 15 Конституции РФ, в ст. 1
Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов
палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ; Указа
Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 года № 763;
– применительно к нормативным правовым актам Минобрнауки
России: в п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763.
Нормативные правовые акты Минобрнауки России, затрагивающие
права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, подлежат государственной
регистрации в Минюсте России (п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их
государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009).
Нормативные правовые акты Минобрнауки России и иных федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как
не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений, применения санкций к гражданам,
должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в
них предписаний. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении
споров.
Региональный уровень законодательства об образовании
Многочисленные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Российской Федерации с целью регулирования
отношений, возникающих в сфере образования, по предмету правового
регулирования могут быть классифицированы в несколько групп.
150
– Региональные законы, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности, в основу которых субъектами Российской Федерации положен Закон об образовании.
Ряд субъектов Российской Федерации на основе Закона Российской
Федерации разработал свои общие законы об образовании, предмет
регулирования которых во многом совпадает с предметом регулирования Закона Российской Федерации (см., например, Закон Свердловской области «Об образовании»).
– Законы субъекта Российской Федерации, касающиеся общих вопросов образовательной деятельности, регулирование которых на федеральном уровне, по мнению регионального законодателя, явно недостаточно для успешного ее осуществления. Например: Закон
Челябинской области «О начальном профессиональном образовании и
профессиональной подготовке», Закон Республики Башкортостан
«О республиканском комплекте учебников для образовательных учреждений». Закон «О правовом регулировании сферы образования Курганской области», Закон Приморского края «О начальном профессиональном образовании», Закон Тульской области «О правовом
регулировании деятельности системы образования», Закон Амурской
области «Об аттестации и государственной аккредитации учреждений
образования» и др.
– Региональные законы, регулирующие экономические отношения
в сфере образовательной деятельности. Например: Закон Иркутской
области «О временных минимальных социальных нормах и финансовых нормативах», Закон Республики Карелия «О целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания» и др.
Значительное количество законов и иных нормативных правовых
актов этой группы связано с установлением льгот образовательным
учреждениям, а также предприятиям и организациям, оказывающим
поддержку сфере образования. Например, Закон Тюменской области
«Об установлении налоговых льгот учредителям попечительских советов вузов (факультетов вузов) области», Закон Пензенской области
«О льготах по налогам, зачисляемым в бюджет Пензенской области»
(в том числе для учреждений дополнительного образования, клубов,
Центра спортивного танца, Социально-реабилитационного центра, для
несовершеннолетних и т. п.).
В этой группе выделяется подгруппа законов и нормативных актов,
определяющих специфику отношений собственности, связанных с об-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]