Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Страховое право. Учебное пособие для вузов
.pdf
231
конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»1 резко увеличилось число исков, связанных с назначением
ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан.
Другой пример: появление новых субъектов пенсионных отношений — негосударственных пенсионных фондов (НПФ), реализация
норм Федерального закона об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ обусловили возникновение споров между ПФР и НПФ в части передачи застрахованными лицами средств своих пенсионных накоплений из ПФР в НПФ.
При этом необходимо иметь в виду, что соответствующая судебная практика только нарабатывается2, а весьма неоднозначные
результаты рассмотрения судами указанных споров, иных дел по
пенсионным вопросам могут иметь крайне негативные последствия, как непосредственно для ПФР, так в целом и для нашего государства, имеющего, кстати, международно-правовые обязательства
(имеется в виду обращения граждан в Европейский Суд по правам
человека и присуждение им значительных денежных компенсаций).
Прогрессивный мировой опыт, подтвержденный практикой,
подсказывает, что необходимо сделать, чтобы у большинства работающих появилась перспектива реально заработать себе на трудовую
пенсию. Путь решения этой задачи таков: трудовая пенсия должна
складываться из нескольких частей — базовой, которая всем в одинаковом размере гарантирована государством, страховой и накопительной, размер которых дифференцирован и напрямую зависит от
объема поступивших средств от каждого конкретного человека.
С учетом сложных демографических тенденций в современной
России для более молодых возрастных групп принципиально значим именно накопительный элемент — своего рода резерв на слу
чай ухудшения соотношения работающих и пенсионеров3.
-
1
Гарант. 2006. 1 марта.
2
Из обобщений судебной практики по пенсионным делам можно назвать разве
что Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 марта 1961 г. №2 «О судебной практике по рассмотрению дел, возникающих в связи с незаконной выплатой государственных пенсий» (в ред. от 21 декабря 1993 г., с изм. и доп. от
11 сентября 1962 г., 5 июля 1965 г., 11 декабря 1968 г., 20 декабря 1976 г., 27 июля
1983 г., 25 октября 1996 г.) // Гарант. 2006. 1 марта. Этого явно недостаточно.
3
Роик В.Д. Пенсионная реформа: результаты и перспективы // Актуальные про-
блемы негосударственного пенсионного обеспечения: Сб. материалов. Вып. 3.
Обязательное пенсионное страхование / Под общ. ред. А.А. Берга. М., 2003. С. 18.
232
Разработчики пенсионной реформы в России, вероятно, исходили
из того, что следует ее активизировать, если положительные результаты
можно будет почувствовать в ближайшее время, в первую очередь, в виде
повышения размеров уже выплачиваемых пенсий. Главная гарантия надежного выполнения национальной пенсионной системой обязательств
перед нынешними пенсионерами — повышение уровня ее доходов. Думается, что только сейчас к этому появились необходимые экономические предпосылки, хотя по-прежнему, доля зарплат в ВВП России составляет порядка 20% (в экономически развитых странах она, как правило, в
2 раза выше), значительная часть зарплат находится в «тени».
Расчеты, однако, показывают тенденцию к повышению доли
зарплат в ВВП: к 2010 г. — до 30%, а к 2012 г. — до 36%. Тогда доля
пенсий возрастет, соответственно, до 10%, 12% в ВВП, то есть до
уровня, характерного для экономически развитых стран1. Кроме
того, у нашего государства наконец-то появилась реальная возможность за счет средств уже несколько лет подряд исполняемого с профицитом федерального бюджета и частично — Стабилизационного
фонда профинансировать дефицит ПФР. Это явилось следствием, в
том числе, сокращения внешнего государственного долга Российской Федерации и небывалого роста ее золотовалютных запасов.
С учетом целей и первичных результатов проводимой в России
пенсионной реформы в отечественной научной и учебной литературе аргументируется позиция, согласно которой термин «пенсионное страхование» должен заменить термин «пенсионное обеспечение»2. Проводится мысль, что в страховой форме социальной защиты
одной из важнейших характеристик экономического и социального
положения граждан является уровень их пенсионного страхования,
а не обеспечения. Обращается внимание на то, что пенсионные системы могут иметь формы государственного (обязательного), негосударственного (добровольного) и смешанного (комбинированного)
пенсионного страхования.
В частности, под обязательным пенсионным страхованием понимается система создаваемых непосредственно государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на
1
Беребина О.П. Уровень пенсионного обеспечения: современное состояние и
перспективы: Автореф. дисс… кандидата юрид. наук. М., 1999. С. 10.
2
См., в частности: Волгин Н.А., Гриценко Н.Н., Шарков Ф.И. Социальное госу-
дарство. М., 2003; Каминский П.Л., Павлюченко В.Г., Хмелевская С.А. Социальное
страхование. М., 2003; Каминский П.Л., Хмелевская С.А., Яковлев Р.А. Концепция
Социального кодекса Российской Федерации. М., 2004; Соловьев А.К. Финансо-
вая система обязательного пенсионного страхования в России. М., 2003.
233
материальное обеспечение граждан при наступлении предусмотренных законодательством страховых случаев посредством выплаты
им пенсий. Это согласуется с дефинитивной нормой, закрепленной
ст. 3 Федерального закона об обязательном пенсионном страховании в РФ: «обязательное пенсионное страхование — система создаваемых государством правовых, экономических и организационных
мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат,
вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими
до установления обязательного страхового обеспечения».
Система обязательного социального страхования в качестве
источника финансирования пенсий использует, главным образом,
страховые взносы работодателей и работников, которые собираются, аккумулируются в страховых фондах и распределяются для
текущих выплат пенсий соответствующим категориям граждан. Ее
основным социально-финансовым институтом является государственный пенсионный фонд (ПФР).
Основу системы добровольного пенсионного страхования и
обусловленных ею корпоративных пенсионных систем составляют негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Государство
с помощью правовых (законодательство) и экономических (налоги,
льготы и т.п.) методов регулирует и контролирует их деятельность.
И ПФР, и НПФ строят свою деятельность на основе пенсионных схем — совокупности условий (правил), определяющих порядок уплаты пенсионных взносов и выплат пенсий для относительно
однородной группы участников. Пенсионные схемы фондов (и государственного, и негосударственных) определяют условия пенсионного страхования, служат организационно-экономической основой для заключения договоров пенсионного страхования между
фондами и вкладчиками в пользу участников фондов. Различают
схемы с установленными выплатами и схемы с установленными
взносами1.
1
Подробнее см., в частности: Батаев В.В., Клевцова Т.А. У негосударственных
фондов появляются государственные функции // Актуальные проблемы негосударственного пенсионного обеспечения: Сб. материалов. Вып. 3. Обязательное пенсионное страхование / Под общ. ред. А.А. Берга. М., 2003; Кабалкин С.Л.
Разделение пенсионных схем на схемы с установленными взносами и с установленными выплатами. М., 2000; Карагодин М.М. Основные принципы формирования профессиональных пенсионных систем // Актуальные проблемы негосударственного пенсионного обеспечения. Сб. материалов. Вып. 3. Обязательное
пенсионное страхование / Под общ. ред. А.А.Берга. М., 2003; Павлюченко В.Г.
Об участии работников в финансировании пенсионного страхования. М., 2000.
234
§2. Классификация, общая характеристика источников
права пенсионного страхования
Как уже отмечалось, специфика отношений по пенсионному страхованию в том, что они, по своему происхождению, социальнообеспечительные отношения, но построенные преимущественно на
рассмотренных выше страховых принципах.
Указанные особенности права пенсионного страхования обусловливают специфику его источников. Система источников права
пенсионного страхования достаточно сложна и противоречива.
Она охватывает международные договоры и нормативные правовые
акты практически всех уровней и нормотворческих органов РФ.
В юридической науке укоренились в основном два определения
понятия «источник права». Первое определение понятия источника права — в материальном смысле, как реальной силы, создающей правовые предписания и обеспечивающей их исполнение, в
том числе принудительно. Второе определение понятия источника
права — в формальном смысле, как внешней формы выражения
правовых предписаний, как «резервуара, в котором пребывают правовые нормы», как «оболочки их бытия». В указанном смысле источники права корректно определять как принятые в историческиконкретном обществе способы выражения воли соответствующих
властных структур, направленной на правовое регулирование общественных отношений, независимо от их содержания1.
В российском праве, как и ранее в советском, основным способом внешнего выражения правовых предписаний, придания им
общеобязательного характера являются нормативные правовые
акты — официальные письменные документы, принятые (изданные) в определенной форме правотворческим органом государства
в пределах его компетенции и направленные на установление, изменение или отмену правовых норм.
Нормативные правовые акты могут быть как постоянно действующими, так и временными, установленными на срок, определенный конкретной датой или наступлением того или иного события.
Эти акты, к числу которых в РФ относят федеральные (в том числе
конституционные) законы, указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, иные нормативные акты и документы государственных органов, в совокупности образуют законодательство о пен-
1
Основы государства и права / Под ред. С.А. Комарова. СПб., 2003. С. 48.
235
сионном страховании (в широком понимании данного термина),
регулирующее отношения по пенсионному страхованию, то есть
социально-обеспечительные отношения, построенные преимущественно на страховых принципах.
Особое положение среди источников права пенсионного страхования занимают нормативные правовые акты, в которых содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права,
а также международные договоры РФ. Такие источники права входят в общий массив законодательства РФ и имеют приоритет перед
всеми российскими нормативными правовыми актами.
Классификация нормативных правовых актов осуществляется
по различным критериям. Ее объективную основу составляют государственное устройство России и организация государственной
власти в стране.
Классификация источников права пенсионного страхования
обусловлена разграничением компетенции между федеральными
органами государственной власти и органами государственной
власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений по пенсионному страхованию.
Россия — федеративное государство, в состав которого входят
субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая
социальное обеспечение, социальное страхование, пенсионное обеспечение и пенсионное страхование, находятся, согласно ст. 72 Конституции РФ1, в совместном ведении РФ и ее субъектов. В связи с этим
законодательство о пенсионном страховании состоит из нормативных
правовых актов разных уровней — федерального и регионального.
При этом надо учитывать, что основы федеральной политики и федеральных программ в области социального развития, как и в иных важнейших сферах общественной жизни, находятся в ведении РФ (ст. 71
Конституции РФ). Последнее обусловливает то, что важнейшие нормативные правовые акты по вопросам регулирования отношений по
пенсионному страхованию издаются Российской Федерацией.
К числу нормативных правовых актов, выделяемых по такому
критерию, как разграничение компетенции, относятся и акты органов местного самоуправления. К предметам ведения местного са-
1
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием
12 декабря 1993 г. Официальное издание Администрации Президента РФ. М.,
2005.
236
моуправления среди прочих вопросов отнесены вопросы обеспечения социальной поддержки населения и содействия его занятости.
По этим вопросам органы местного самоуправления принимают
нормативные правовые акты, виды и порядок принятия которых
определяются уставом муниципального образования в соответствии
с законами субъектов РФ.
Иными словами, наибольшее значение в системе источников
права пенсионного страхования имеют федеральные нормативные
правовые акты. Они выступают основой правового обеспечения
социальной политики нашего государства и требуют для своей реализации значительных финансовых ресурсов. В то же время разграничение предметов ведения, и, главное, собственности (на федеральную, субъектов РФ и муниципальную) объективно приводит к
тому, что все больше возрастает роль нормативных правовых актов
регионального и местного уровней, в соответствии с которыми устанавливаются различные доплаты к федеральным пенсиям и социальным пособиям. Это позволяет неуклонно повышать уровень
пенсионного страхования, закрепленный федеральными нормативными правовыми актами, однако экономические возможности для
такого повышения пока еще невелики.
В зависимости от органов, принимающих нормативные правовые
акты, источники права пенсионного страхования можно классифицировать на акты, принимаемые органами государственной власти
либо органами местного самоуправления, и акты, принимаемые субъектами отношений по пенсионному страхованию. Особый вид таких
актов — коллективные договоры, общие положения о которых закреплены трудовым законодательством РФ. Это локальные акты, принимаемые на уровне организаций и содержащие нормативные позиции,
в том числе по вопросам пенсионного страхования работников.
Традиционной является классификация источников права по их
юридической силе, которая, в свою очередь, обусловлена положением соответствующего органа, издающего нормативный правовой
акт, в общей иерархической структуре органов публичной власти.
По данному критерию выделяются:
Международные договоры, ратифицированные либо заключенные РФ (или СССР). Вместе с общепризнанными принципами и
нормами международного права они входят в национальную правовую систему России и имеют приоритет перед законами. Если международным договором РФ установлены иные правила, то применяются правила международного договора РФ.
237
Конституция РФ. Она имеет высшую юридическую силу, и все
иные акты, издаваемые соответствующими органами, не должны
противоречить основному закону страны. Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным, правовым государством, которое гарантирует равенство прав и свобод человека и
гражданина, политика которого направлена на создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека
(ч.1 ст. 1; ч.1. ст. 7; ст. 18; ч.ч.1, 2 ст. 19).
Конституционные цели социальной политики Российской Федерации предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности. Человек,
если он в силу возраста, состояния здоровья или по другим, не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для
обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, вправе
рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому, предоставляя каждому право собственным трудом, свободно распоряжаясь своими способностями к труду для любой, не запрещенной
законом экономической деятельности, обеспечивать себе средства
к существованию, Конституция РФ гарантирует также социальное
обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери
кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных
законом (ч.1 ст. 34; ч.1 ст. 37; ч.1 ст. 39).
Важно также учитывать, что названые нормы содержится в гл.2
Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина», положения которой «являются непосредственно действующими», определяющими «смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются
правосудием» (ст. 18).
Законодательное закрепление соответствующих стандартов
жизнеобеспечения является, по смыслу статей 7, 39 (ч.ч.1 и 2), 71
(п.п. «а», «в», «е») и 76 (ч.1) Конституции РФ, предметом ведения
Российской Федерации, то есть общефедеральной функцией. Обязанность государства установить в рамках регулирования и защиты
прав и свобод человека и гражданина равные возможности для поддержания незащищенных категорий населения на всей территории
РФ не исключает, однако, право субъектов РФ и муниципальных
образований в силу ст. ст. 72 (п. «ж» ч.1), 76 (ч.2), 130 (ч.1) и 132
Конституции РФ предусмотреть, исходя из имеющихся у них финансово-экономических возможностей, дополнительные формы
238
социальной защиты, включая повышенное пенсионное обеспечение, для населения соответствующих территорий за счет собственных бюджетных ресурсов, если такие решения не возлагают дополнительные обязательства на Российскую Федерацию.
Данные конституционные предписания, связывающие государство социальными обязательствами перед населением, в системе норм
Конституции РФ, прежде всего ее ст. ст. 2 и 21 (ч.1), предопределяют
юридическую меру притязаний индивидов, не имеющих возможности
в силу объективных обстоятельств самостоятельно достичь материального благополучия, на гарантирование материальной обеспеченности
на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных
потребностей, и предполагают установление надлежащего нормативного механизма их удовлетворения — сообразно экономическим возможностям общества на данном этапе его исторического развития.
Важным элементом социального обеспечения, предназначение
которого заключается в предоставлении нуждающимся — посредством создания системы аккумулирования результатов их самостоятельной трудовой деятельности и справедливого перераспределения
публичных материальных ресурсов — средств к существованию, является пенсионное страхование и обеспечение.
На охрану прав и свобод человека и гражданина, в том числе в
сфере пенсионного обеспечения и страхования, направлена деятельность Конституционного Суда РФ по проверке соответствия
Конституции РФ принятых и вступивших в силу законов и иных
нормативных правовых актов РФ.
Из сравнительно недавних решений Конституционного Суда РФ
в качестве примера можно назвать и его Определение №17-О от 15
февраля 2005 г. «По жалобе гражданки Енборисовой Прасковьи Федоровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи
14 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»»1. Енборисова оспаривала конституционность положения Федерального закона от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», согласно которому сумма базовой и страховой части
трудовой пенсии по старости не может быть менее 660 рублей в месяц.
По мнению заявительницы, названное законоположение, позволившее установить ей трудовую пенсию по старости ниже уровня
прожиточного минимума в субъекте РФ, где она проживает, умаляет достоинство личности, фактически лишает ее права на жизнь и
1
Российская газета. 2005. 20 апреля.
239
тем самым противоречит статьям 15 (ч.4), 18, 20 (ч.1) и 21 (ч.2) Конституции РФ.
В Определение №17-О от 15 февраля 2005 г. Конституционный
Суд РФ сделал вывод, имеющий принципиальное значение для развития пенсионного законодательства РФ, в рамках осуществляемой
пенсионной реформы: «показатели прожиточного минимума входят в нормативное содержание закрепленного ст. 39 Конституции
РФ права на социальное обеспечение»1. В этом решении впервые
сформулированы «пределы усмотрения законодателя» при проведении социальных реформ с точки зрения требований Конституции
РФ обеспечить достойный уровень жизни человека. Очень важным
является и еще одно требование Конституционного Суда РФ: необходимо наличие в законодательстве «объективных критериев социального вспомоществования, ориентирующих на гарантирование
необходимого уровня нормальной жизнедеятельности лиц, достигших пенсионного возраста и являющихся при этом инвалидами II
группы, ветеранами труда и тружениками тыла».
Не менее значимо и Определение Конституционного Суда РФ
от 1 декабря 2005 г. №428-О «По жалобе гражданина Шеховцова
Егора Владимировича на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 30 Закона Российской Федерации
“О пенсионном обеспечении, лиц, проходивших военную службу,
службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических
средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовноисполнительной системы, и их семей”»2, в соответствии с которым
указанная норма в той мере, в какой ею исключается право на пенсию по случаю потери кормильца мужьям погибших военнослужащих-женщин, занятым уходом за не достигшими 8-летнего возраста
детьми умерших, как по сути такое же, как положения, ранее признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ в решениях, сохраняющих свою силу, «утрачивает силу
и не подлежит применению судами и другими органами и должностными лицами».
Как отмечает Н.Козлова: «Главный суд нашей страны принял
очень важное решение, по которому права вдов военнослужащих
на пенсию распространяются теперь не только на женщин, но и на
1
Бондарь Н. Пенсия по бедности… Главный суд страны посчитал деньги ветера-
нов // Российская газета. 2005. 20 апреля.
2
Российская газета. 2006. 13 января.
240
мужчин, которые потеряли жен и вынуждены в одиночку воспитывать детей»1.
Законы Российской Федерации. Согласно п.2 ст. 55 Конституции
РФ, в стране не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта конституционная норма призвана обеспечить реализацию основного направления социальной политики, закрепленного ст. 7 Конституции РФ:
такая политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а не
на отмену или ущемление уже имеющихся, установленных ранее
принятыми законами прав и свобод граждан.
С указанных позиций законотворческая деятельность Федерального собрания РФ по регулированию общественных отношений в сферах социального обеспечения, социального страхования,
пенсионного обеспечения и пенсионного страхования, похоже, еще
не подвергалась тщательной и объективной оценке специалистовправоведов. Одновременно следует иметь в виду, что содержание
социальной политики (как и политики в любой иной сфере общественных отношений) в правовом государстве закрепляется именно
в законах, а не в подзаконных нормативных правовых актах, принимаемых органами исполнительной власти, базовой функцией которых является обеспечение исполнения принимаемых законов2.
Отношения по пенсионному страхованию опосредованно входят в комплекс общественных отношений по страхованию и, следовательно, косвенно регулируются законами о страховании.
В современной России отношения по пенсионному страхованию прямо и косвенно регулируют следующие законодательные
акты федерального уровня: Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ); Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК
РФ); Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ); федеральный законы: от 16 июля 1999 г. №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»; от 24 июля 1998 г. №125-ФЗ
«Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев
на производстве и профессиональных заболеваний»; от 12 февраля
1993 г. «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную
1
Козлова Н. Вдовца уравняли с вдовой. Конституционный Суд РФ по просьбе
военнослужащего из Липецка поправил закон о пенсиях // Российская газета.
2006. 13 января.
2
Усанов В.Е., Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Россий-
ской Федерации: Учебник / Под общ. ред. Хмелевской С.А., Хмелевского С.В.
М., 2003. С. 32.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]