Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Страховое право. Учебное пособие для вузов
.pdf
221
Что касается ст. 13 Хартии, озаглавленной как: «Право на социальную и медицинскую помощь», при подготовке ее текста авторы
стремились, судя по всему, отказаться от старых представлений о
социальной помощи, связанных с понятием благотворительности.
«В частности, была предпринята попытка реабилитировать государственную помощь, сняв с нее клеймо постыдности, мешавшее
надлежащей реализации ее целей»1.
Согласно п.1 ст. 13 Договаривающиеся Стороны обязуются
«обеспечить, чтобы любому лицу, которое не имеет достаточных
средств к существованию и которое не может ни обеспечить их
собственными силами, ни получить их из других источников, в частности, в виде пособий в рамках системы социального обеспечения,
предоставлялась соответствующая помощь, а в случае болезни —
уход, необходимый в его состоянии».
Согласно п.2 ст. 13 Договаривающиеся Стороны обязуются
«обеспечить, чтобы лица, получающие подобную помощь, не ущемлялись по этой причине в своих политических и социальных правах».
Согласно п.3 ст. 13 Договаривающиеся Стороны обязуются «обеспечить, чтобы каждый человек мог получить от соответствующей государственной или частной службы такие консультации или такую индивидуальную помощь, какие могут потребоваться для предотвращения,
преодоления или облегчения ситуации личной или семейной нужды».
Согласно п.4 ст. 13 Договаривающиеся Стороны обязуются «применять положения, содержащиеся в пунктах 1, 2 и 3 настоящей статьи, в равной степени, как к своим гражданам, так и к гражданам
других Договаривающихся Сторон, законно находящимся на их территории, в соответствии со своими обязательствами по Европейской
конвенции о социальной и медицинской помощи». Очевидно, что
указанная норма запрещает как прямую, так и косвенную дискриминацию. Поэтому если, предположим, Договаривающаяся Сторона
установила по отношению к лицам, претендующим на получение социальной помощи, такие требования (например, требование в отношении постоянного проживания), которые гораздо легче выполнить
ее гражданам, чем гражданам других Договаривающихся Сторон, это
будет расценено как нарушение п.4 ст. 13 Хартии, если только эти
требования не оправданы объективными обстоятельствами.
Ст. 14 Европейской социальной хартии называется: «Право на
получение услуг, предоставляемых службами социального обеспе-
1
Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Указ. соч. С. 519.
222
чения». Если ст. 13 распространяется только на лиц, испытывающих нужду, то ст. 14 касается всех лиц, удовлетворяющих соответствующим требованиям в силу личных обстоятельств.
Согласно п.1 ст. 14 Хартии Договаривающиеся Стороны обязуются «содействовать созданию или создавать службы, которые,
используя методы социальной работы, способствовали бы повышению благосостояния и развитию, как отдельных лиц, так и социальных групп, а также их приспособлению к социальным условиям».
Для выполнения этой нормы достаточно обеспечить предоставление соответствующих государственных услуг или содействовать
предоставлению таких услуг частными службами.
Согласно п.2 ст. 14 Хартии Договаривающиеся Стороны обязуются «поощрять участие отдельных лиц, а также добровольческих и
других организаций в создании и обеспечении функционирования
таких служб».
Европейская конвенция «О социальном обеспечении» была
принята с целью достижения большего единства национальных законодательств о социальном обеспечении, его многосторонней координации, реализации решения о заключении специального акта,
регулирующего вопросы, связанные с социальным обеспечением
иностранцев и мигрантов, в частности, относительного равенства
в обращении с их собственными гражданами и сохранения приобретаемых и уже приобретенных прав. В Конвенции подтверждается
принцип равенства граждан договаривающихся стран и лиц без
гражданства и принцип сохранения пособий независимо от любого
места жительства, то есть те принципы, которые лежат в основе Европейской социальной хартии и нескольких конвенций МОТ.
Конвенция определяет правила применения законодательства
стран и устанавливает специальные правила, регулирующие предоставление таким гражданам всех основных пособий и пенсий (по
болезни и материнству, инвалидности, старости, по случаю потери
кормильца, трудового увечья и профессиональных заболеваний,
смерти, безработицы, семейные пособия).
Проанализированные выше международные акты и документы, закрепляющие международно-правовые стандарты в сфере социального
страхования, весьма созвучны с положениями действующей Конституции РФ. Согласно, например, п.3 ст. 62 Конституции РФ, иностранные
граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ. Конституцион-
223
ный принцип равенства иностранных граждан и граждан РФ (кроме
случаев, установленных федеральными законами и международными
договорами РФ) последовательно раскрыт Федеральным законом от
25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1, Положением «О привлечении и использовании
в Российской Федерации иностранной рабочей силы», утвержденным
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. №21462, Постановлением
Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. №941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»3.
Далее, в частично действующем Законе РФ от 20 ноября 1990 г.
№340-14 содержится правило, согласно которому в общий трудовой
стаж включается работа по найму за границей, в том числе иностранным гражданам. Согласно п.2 ст. 10 Федерального закона от 17
декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» периоды работы за пределами территории РФ включаются в страховой
стаж для получения трудовой пенсии в случаях, предусмотренных
законодательством РФ или международными договорами РФ, либо
в случае уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд РФ в соответствии со ст. 29 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «Об
обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».
Важно помнить, что механизм присоединения РФ к рассмотренным выше европейским актам уже запущен5, что обусловливает,
в свою очередь, совершенствование законодательства РФ о социальном страховании, социальной защите населения. При этом наиболее оптимальным вариантом стала бы разработка и принятием
отечественным законодателем Социального кодекса РФ, адекватного европейским актам.
Элементом системы международно-правового регулирования
отношений по социальному страхованию (на региональном уровне)
1
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации //Российская газета. 2002. 5 августа.
2
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. №2146 «Об утверждении Положе-
ния «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной
рабочей силы» (с изменениями и дополнениями) // Гарант. 2006. 1 марта.
3
Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2002 г. №941 «О порядке вы-
дачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу»
// Гарант. 2006. 1 марта.
4
Закон РФ от 20 ноября 1990 г. №340-1 «О государственных пенсиях в Российс-
кой Федерации» //БМТ РФ. 1996. № 11; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188.
5
Подробнее см., в частности: Азарова Е.Г., Виноградова 3.Д., Полупанов М.И.
Концепция развития законодательства о социальном обеспечении // Концепция развития российского законодательства. М., 1998.
224
являются договоры, заключенные государствами-членами Содружества Независимых Государств. Одним из таких актов является
Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 г., которое подписали Армения, Беларусь,
Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан,
Туркменистан, Узбекистан и Украина. Участники Соглашения обязались назначать и выплачивать пенсии по законодательству страны
проживания с учетом трудового стажа, приобретенного на территории любого из этих государств, а также бывшего СССР за период до
13 марта 1992 г. Размер заработка (дохода) для расчета пенсии определяется из официально установленного курса национальных валют
к моменту назначения пенсии. Размер пенсии пересматривается в
соответствии с законодательством страны места жительства.
Вопросы пенсионного обеспечения в государствах-участниках
СНГ регулируются и двусторонними договорами. Например, 10 февраля 1995 г. Правительство РФ и Правительство Республики Молдова подписали двустороннее Соглашение о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения. Соглашение регулирует
соответствующие отношения, возникшие после 4 декабря 1995 г.
и распространяется на граждан РФ и Республики Молдова, членов
их семей, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно
проживающих на территории указанных государств. Временным соглашением между Правительством РФ и Правительством Украины
от 15 января 1993 г. о гарантиях прав граждан, работавших в районах
Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего
Севера, в области пенсионного обеспечения предусмотрено, что
сумма пенсии, подлежащая выплате за пределами РФ, определяется
без учета компенсационной выплаты и районного коэффициента.
225
Глава II
Пенсионное страхование
§1. Понятие, виды пенсионного страхования, правовое
обеспечение пенсионной реформы в РФ
Национальная пенсионная система Российской Федерации в настоящее время все еще находится в состоянии реформирования и
последующей модернизации. Происходит совершенствование новых ее институтов: базовой, страховой, накопительной частей трудовых пенсий, форм пенсионного страхования, профессиональных,
корпоративных пенсионных систем и пр. Это объективно влечет изменение параметров структуры национальной пенсионной системы
России, содержания соответствующих правоотношений, требует
последовательной корректировки правовых, финансовых и организационных механизмов. В правовом регулировании трансформируется соотношение публичного и частного начал применительно к
вопросам собственности, пенсионных накоплений, приобретения и
реализации пенсионных прав, а также деятельности расширяющегося круга субъектов пенсионных отношений.
Процесс этот — достаточно длительный и трудный постольку,
поскольку объективно обусловлен другим масштабным процессом — модернизацией политических, социально-экономических
отношений, становлением полноценной экономики рыночного
типа и созданием в стране надлежащих условий для ее прогрессивного и эффективного функционирования. При этом следует учитывать, что национальная пенсионная система РФ оказывает существенное влияние на формирование и перераспределение денежных
ресурсов, прежде всего на региональном и отраслевом уровнях, на
стабильность всей финансовой системы российского государства.
Качественно новое содержание отечественной пенсионной системы обусловлено переводом ее на страховые начала (принципы). С
принятием в середине 1999 г. Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» четко обозначились виды данного страхования, в том числе обязательное пенсионное страхование
как базовый элемент национальной пенсионной системы РФ.
226
Степень изученности проблематики функционирования и
развития национальной пенсионной системы РФ, формирования правового обеспечения обязательного пенсионного страхования заметно отстает от потребностей современной отечественной практики и не позволяет порой вырабатывать оперативные
ответы и конструктивные решения многочисленных актуальных
вопросов в соответствующих областях. Среди них, в первую очередь, необходимо выделить проблемы перманентного и не всегда
рационального пересмотра пенсионного законодательства РФ,
преодоления периодических финансовых кризисов бюджета Пенсионного фонда России, нарушения приоритета отдельных видов пенсионных выплат различным категориям пенсионеров при
проведении инфляционного повышения минимальных размеров
пенсий и пр.
Следует отметить и неопределенность в понимании такого феномена, как «право пенсионного страхования». В данном случае
корректно вести речь не о самостоятельной или комплексной отрасли национальной системы права либо законодательства (об этом
в ближайшей и отдаленной перспективе говорить сложно), а о совокупности правовых норм, закрепленных источниками права, регулирующих отношения по пенсионному страхованию. При этом
отношения по пенсионному страхованию составляют часть отношений по пенсионному обеспечению, имея «пересечение» с отношениями по социальному обеспечению, социальному страхованию
и страхованию в целом. Специфика отношений по пенсионному
страхованию — в том, что они по своему происхождению социально-обеспечительные отношения, но построенные преимущественно на страховых началах (принципах).
В современных экономически развитых странах создание и развитие системы пенсионного страхования является важным дополнением к функционирующей системе социального страхования в
целом, одной из значимых функций государства по обеспечению
стабильного и прогрессивного развития общества, так как непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения
(как правило, 25—30% жителей любого государства), а косвенно —
практически все трудоспособное население.
В нашей стране, в бытность Союза ССР, пенсионного страхования, по сути, не было, как не было и социального страхования,
которое отечественная правовая доктрина рассматривала и до сих
пор еще нередко рассматривает как одну из форм государственного
227
социального обеспечения населения. Это не значит, что в СССР не
было специального страхового законодательства, регулировавшего
соответствующие общественные отношения. Достаточно отметить
многочисленные законодательные и подзаконные акты, регламентировавшие различные виды страхования. Эти виды страхования
осуществлялись в форме обязательных платежей в специально созданные государством страховые фонды. Финансовым их источником являлась, главным образом, заработная плата работников. При
этом утверждалось, что сами работники взносов на страхование не
делают и делать не должны.
В действительности же, «отчисления на различные виды страхования, которые производились (и производятся до сих пор) из
общего фонда оплаты труда, есть скрытая форма принудительного
изъятия части заработной платы, недоплачиваемой работникам.
Фискальный метод, применяемый для финансирования расходов
на выплату пенсий и пособий, по своей природе может реализовываться в формах прямого или косвенного налогов. После многолетнего стыдливого замалчивания этого факта, Правительство и
Парламент России с 1 января 2001 года ввели единый социальный
налог, которым официально стали именоваться так называемые
страховые взносы»1.
С 1 января 2002 г. в РФ началось форсированное реформирование системы пенсионного обеспечения, что, собственно, и
обусловило становление в нашей стране системы пенсионного
страхования. Это — вторая аналогичная реформа в постсоветской
России. Первая пришлась на начало 1990-х гг. Она была обусловлена необходимостью совершенствования ранее действующего
(советского) пенсионного законодательства, принципиальными
изменениями политических и социально-экономических отношений в обществе. Основной массив новых пенсионных отношений
стал тогда регулировать Закон РФ от 20 ноября 1990 г. №340–1 «О
государственных пенсиях в Российской Федерации»2, в котором
законодатель отказался от советских принципов дифференциации
в пенсионном обеспечении, существенно расширил круг нетрудоспособных граждан, имеющих право на обязательное пенсионное обеспечение.
Образованный примерно в это же время Пенсионный фонд Россий-
1
Каминский П.Л., Павлюченко В.Г., Хмелевская С.А. Социальное страхование:
теория и практика. С. 64.
2
БМТ РФ. 1996. № 11; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188.
228
ской Федерации (ПФР)1, подотчетный первоначально только законодательной власти (тогдашнему Верховному Совету РФ), смог обособить
финансовые средства, предназначенные для пенсионного обеспечения
граждан, от государственного бюджета и некоторое время эффективно
контролировать их целевое использование. Однако рост дефицита государственного бюджета, фактическое переподчинение ПФР федеральной исполнительной власти, ослабление им контроля над расходованием финансовых средств, неблагоприятная политическая обстановка
в обществе не позволили в полном объеме завершить пенсионную реформу и сохранить сравнительно высокий уровень пенсионного обеспечения граждан, характерный для периода 1990—1992 гг.
В конце 1995 г. в СМИ состоялась дискуссия о необходимости
возобновления реформы национальной пенсионной системы России в целях адаптации ее к новым политическим и социально-экономическим отношениям в обществе. Ее результатом стало Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. №790 «О мерах по
1
Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был создан в соответствии с
Постановлением Верховного Совета РСФСФ от 22 декабря 1990 г. Положение
о нем было утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря
1991 г. №2122-1. Подробнее об организационно-правовых основах деятельности ПФФ см.: Куртин А.В. Институционные особенности деятельности Пен-
сионного фонда России при реформировании пенсионной системы // Сборник
Бюро МОТ в Москве / Под ред. Ж-В. Груа. М., 2001. В соответствии с Положением о нем (п.1) ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением и создан в целях государственного управления финансами пенсионного
обеспечения в Российской Федерации. При этом следует отметить, что согласно
ст. 34 действующей редакции Федерального закона от 15 декабря 2001 г. №167ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» Положение о ПФР действует в части, не противоречащей данному Федеральному
закону. Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. №9-П
«По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. №1709 «О мерах по совершенствованию управления
государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи
с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» (Гарант. 2006. 1 марта) также установлено, что ПФР,
по сути, выполняет функции страховщика, осуществляющего оперативное управление средствами обязательного пенсионного страхования, и обеспечивает
назначение и своевременную выплату государственных пенсий. Таким образом, ПФР законодателем наделен публично-властными полномочиями государственного внебюджетного фонда. В связи с проводимой в настоящее время
в России административной реформой изменилась координация деятельности
ПФР, иных государственных внебюджетных фондов, которую в соответствии с
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» полномочно осуществлять Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Положение о котором
утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. №321.
229
реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации»1. Принципиальной новеллой реформируемой национальной пенсионной системы России стал перевод
ее на страховые принципы, которые обусловили трансформацию
пенсионного обеспечения в пенсионное страхование. В рамках реализации указанной Концепции был принят Федеральный закон от
1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования»2,
в котором впервые было закреплено понятие «страховой стаж».
До сих пор актуален вопрос, нужно ли было отказываться от пенсионного обеспечения и начинать реформу национальной пенсионной
системы России с основой на пенсионное страхование? Ведь финансовое положение ПФР было в целом относительно стабильным. Например, в 2000—2001 гг. пенсии индексировались Фондом регулярно
каждый квартал (за исключением ноября 2001 г.), за указанный период
были созданы страховые резервы в размере около 120 млрд. руб. и т.п3.
При ответе на поставленный вопрос следует учитывать, что действовавшее до конца 2001 г. пенсионное законодательство РФ дискриминировало работающих установленными ограничениями по учитываемой
заработной плате при назначении пенсии. В частности, по Закону от 20
ноября 1990 г. о государственных пенсиях в РФ гражданин, в зависимости от размеров своего трудового стажа, мог рассчитывать на пенсию
в размере 55—75% среднего заработка либо за последние 2 года перед
выходом на пенсию, либо за любые 5 лет подряд из всей трудовой деятельности. Одновременно имелось существенное ограничение: пенсия,
исчисленная по этой формуле, не могла превышать 3 минимальных размеров пенсии (составлявшей на начало 2001 г. 168 руб./!/). В свое время
принятые поправки к этому Закону должны были восстановить утраченную связь между зарплатой и размером пенсии. Однако этому помешали
дефолт 1998 г. и образовавшаяся в результате его многомесячная задолженность национальной пенсионной системы РФ перед пенсионерами.
В период 2000-2001 гг. Правительство РФ, Федеральное Собрание
РФ, Администрация Президента РФ вели интенсивную работу
по подготовке и принятию нового пенсионного законодательства
России, способного качественно новым образом урегулировать
общественные отношения, обусловленные пенсионной реформой.
В развитие положений ранее принятого Федерального закона от 16
1
Гарант. 2006. 1 марта.
2
Там же.
3
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России. М., 2002. С. 21.
230
июля 1999 №165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»1 были приняты сразу три законодательных акта — федеральные законы: от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязательном
пенсионном страховании в Российской Федерации»2; от 15 декабря
2001 г. №166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в
Российской Федерации»3; от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»4.
В результате этого к концу 2001 г. законодательная база пенсионной реформы в виде нового пенсионного законодательства РФ была
в целом сформирована. В последующем она была дополнена Федеральным законом от 24 июля 2002 г. №111-ФЗ «Об инвестировании
средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии
в Российской Федерации»5. Вместе с другими законами, нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства
РФ, ведомственными нормативными правовыми актами, прямо и
косвенно регламентирующими соответствующие общественные отношения, указанный массив юридических норм образует сегодня
основу правового обеспечения пенсионной реформы в РФ.
В дальнейшем, на протяжении 2001-2005 гг. ПФР иными ведомствами проводилась работа по индексации и повышению размера пенсий ряду категорий пенсионеров. Однако резервов для повышения ее
эффективности было недостаточно. Стало ясно, что решить проблему
надлежащего материального обеспечения нынешних и будущих пенсионеров можно, только резко повысив доходы национальной пенсионной системы России. Но это возможно сделать тогда, когда у работающих появляется перспектива реально заработать себе на пенсию.
Кроме того, увеличение количества выполняемых ПФР функций
все чаще стало приводить к возникновению коллизий в сфере отношений по обязательному пенсионному страхованию, появлению новых категорий исков. Так, со вступлением в силу Федерального закона
от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу
некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с
принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации за-
1
Гарант. 2006. 1 марта.
2
Там же.
3
Там же.
4
Там же.
5
Там же.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]