Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Страховое право. Учебное пособие для вузов
.pdf
241
службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах
уголовно-исполнительной системы, и их семей»; от 28 марта 1998 г.
№52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и
здоровья военнослужащих, лиц, проходящих военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе,
органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях органов уголовно-исполнительной
системы»; от 31 декабря 1997 г. №153-ФЗ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; от 24 октября 1997 г. №134-ФЗ
«О прожиточном минимуме в Российской Федерации»; от 24 июля
2002 г. №111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования
накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»;
от 1 апреля 1996 г. №27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»;
от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; от 15 декабря 2001 г. №166-ФЗ
«О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»; от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и др.1.
Даже простое перечисление федеральных законов, регулирующих отношения по пенсионному страхованию, свидетельствует о
том, насколько сложным и «многослойным» является на современном этапе соответствующее законодательство РФ.
Иные нормативные правовые акты. Это указы Президента РФ,
постановления и распоряжения Правительства РФ, соответствующие акты федеральных органов исполнительной власти — Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионного
фонда России и др.
Наибольшее значение в данном случае имеют такие источники
права пенсионного страхования, как указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, так как в них часто содержатся первичные правовые нормы.
Министерства и другие федеральные органы исполнительной
власти России издают соответствующие нормативные правовые акты
1
Перечисленные законодательные акты федерального уровня действуют с мно-
гочисленными изменениями и дополнениями, внесенными в последующем
после их принятия законодателем, и представлены в современной версии
справочно-информационной системы «Гарант».
242
(инструкции, правила, разъяснения и др.) на основании Положений о
них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в федеральных законах, указах Президента РФ,
постановлениях Правительства РФ. Нередко такие акты издаются и
без официальных поручений, по инициативе самих этих органов.
Классификация источников права пенсионного страхования
может быть осуществлена по критерию круга лиц, на который распространяется действие норм соответствующих нормативных актов. По данному критерию выделяются акты, регулирующие: пенсионное обеспечение государственных служащих; обязательное
пенсионное страхование граждан, занятых в основных сферах общественного производства; добровольное пенсионное страхование
работников корпораций, являющихся учредителями НПФ, и пр.
В зависимости от финансовых источников, за счет средств которых осуществляется пенсионное страхование, различают нормативные правовые акты, регулирующие отношения по пенсионному
страхованию за счет средств обязательного социального страхования и за счет бюджетных ассигнований. Этому критерию на данном
этапе развития национальной пенсионной системы РФ придается
особое значение, поскольку, как отмечалось выше, потребности
рынка труда как одного из основных элементов экономики рыночного типа объективно обусловливают необходимость усиления
страховых принципов в отношениях по пенсионному страхованию.
Наконец, корректна классификация источников права пенсионного страхования на акты, относящиеся еще к союзному законодательству и продолжающие действовать на территории России, и
акты российского законодательства. Это в основном постановления
Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС. Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства
РФ (например, Постановление Совета Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по
старости в связи с особыми условиями труда), а иногда и без такого
решения, на основании сложившейся правоприменительной практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой
акт, регулирующий соответствующие общественные отношения.
Следует также отметить, что право пенсионного страхования
(равно как и право пенсионного обеспечения, право социального
обеспечения и право социального страхования) в современной России не имеет кодифицированного нормативного правового акта.
Вероятно, одним из путей совершенствования системы источников
243
права пенсионного страхования сможет стать кодификация законодательства, регулирующего отношения по пенсионному страхованию, — по типу разрабатываемого проекта Социального кодекса
РФ. Другой путь — консолидация и совершенствование действующего законодательства по пенсионному страхованию.
§3. Международные акты в области социальной защиты
населения и национальная пенсионная система России
Федеральный законодатель, к компетенции которого Конституция
РФ относит установление пенсионной системы (ч.2 ст. 39), располагает достаточной свободой усмотрения при определении правовых оснований, условий назначения и порядка исчисления пенсий. Вместе с
тем он должен соотносить принимаемые решения с конституционно
значимыми принципами пенсионного обеспечения и действовать в
рамках международно-правовых обязательств Российской Федерации (ч.4 ст. 15; ч.1 ст. 17), вытекающих, к примеру, из Всеобщей декларации прав человека 1948 г.1, провозглашающей право каждого на
социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав
в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства (ст. 22).
Кроме того, Российская Федерация как участник Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966
г.2 признает право каждого на достаточный жизненный уровень для
него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, и обязуется принять надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права,
признавая особое значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии (п.1 ст. 11).
Приведенные выше международные акты корреспондированы с
иными актами международного правотворчества, в котором особая
1
Принята и провозглашена 10 декабря 1948 г. Резолюцией 217 А (III) Генераль-
ной Ассамблеи ООН // Международные акты о правах человека: Сб. документов / Сост. и авторы вступит. ст. В.А.Карташкин и Е.А.Лукашева. М., 1998.
С. 39—43.
2
Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Ратифицирован
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу
3 января 1976 г. // Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
244
роль принадлежит Международной Организации Труда (МОТ), в
рамках которой принято несколько десятков конвенций и выработано множество рекомендаций по самым различным аспектам данной проблематики.
Основной целью актов МОТ является утверждение общих стандартов социальной защиты, из которых должны исходить государства, в том числе при формировании своих национальных пенсионных систем. Оказывая содействие государствам в решении этой
задачи, МОТ последовательно создает базу для унификации социального обеспечения, что, однако, в условиях существенных различий уровней социально-экономического развития государств остается еще очень отдаленной перспективой.
Стандарты пенсионного обеспечения были закреплены в таких
актах МОТ, как: Конвенция №102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г.; Конвенция №117 об основных целях и нормах социальной политики 1962 г.; Конвенция №118 о равноправии
области социального обеспечения 1962 г.; Конвенция №128 и Рекомендация №131 о пособиях по инвалидности, по старости и случаю
потери кормильца 1967 г.; Конвенция №157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения 1982 г. Этот перечень может быть существенно дополнен конвенциями о пенсионном обеспечении отдельных категорий лиц1.
Конвенции МОТ имеют универсальный характер, чем одновременно обусловлены их преимущества и недостатки. К первым,
прежде всего, относится то, что достигнутые соглашения о единых
исходных началах правового регулирования отношений в области
пенсионного, иных видов социального обеспечения могут распространяться на практически неограниченное число государств. Их
имплементация в национальное законодательство и последующее
своеобразное развитие являют собой поиск оптимальных методик
построения систем социального обеспечения. К тому же, как показала практика, они адаптируются к потребностям постоянно изменяющегося общества. Между тем процесс согласования на международном уровне является наиболее высокой степенью обобщения,
в результате чего различия между национальными системами социального обеспечения по-прежнему остаются весьма существенными.
Цели, поставленные международными актами, достигаются госу-
1
Подробнее см.: Шафигуллин А.Р., Груничев А.С., Мишина Л.Н. и др. Организа-
ционно-экономические основы пенсионной системы Российской Федерации:
Учебник. Казань, 2004. С. 11—25.
245
дарствами постепенно и не одновременно. Данный факт обусловлен
как социально-экономическими, так и правовыми причинами.
В литературе отмечается, что государства сталкиваются с различными трудностями в процессе выполнения международно-правовых
обязательств1. Однако, наряду с международными актами, в которых
эти обязательства установлены, ведется подготовка документов, представляющих руководящие начала для проектирования и проведения
реформ, создаются научные разработки, позволяющие адекватно оценить их социально-экономические последствия. Есть также успешный опыт отдельных государств, который может быть распространен.
Однако применение этого опыта «в чистом виде» не всегда уместно.
В публикациях, посвященных реформированию национальной
пенсионной системы России, отмечается, что сложно предсказуемые, динамичные демографические, экономические, социальные
и политические процессы, протекающие в нашей стране последние
15-20 лет, не позволяют полностью инкорпорировать прогрессивные пенсионные модели стран западного сообщества2. В то же время
не подлежит сомнению внедрение международных стандартов бухгалтерского учета, и, прежде всего, Международного стандарта финансовой отчетности. В связи с обсуждением методов построения
отечественной пенсионной системы следует также отметить презентацию в Москве в феврале 2002 г. экономико-математической
пенсионной модели МОТ, в основу которой положены прогнозные
(актуарные) методы расчета пенсионного бюджета.
Что касается прогрессивного зарубежного опыта, приемлемым
может оказаться тот, который накоплен в государствах определенного
региона, с близкими национальными системами социального страхования, концептуальная основа которых регламентирована региональными международно-правовыми актами (Европейский кодекс социального обеспечения 1964 г., Европейская конвенция о социальном
обеспечении 1972 г.; Европейская хартия об основных социальных
правах трудящихся 1989 г.; Европейская социальная хартия 1996 г.)3.
1
Груа Ж.-В. Основные принципы социального обеспечения и их отражение в
международных нормативных актах // К реформе социального обеспечения:
принципы и прагматизм. Издание бюро МОТ в Москве. Вып. 1. М., 1999. С. 17.
2
См.: Роик В.Д. Вопросы актуарного обеспечения пенсионной реформы //
Страховое дело. 2003. Март. С. 9—12.
3
Эти и ниже указанные международные акты см.: Дмитриева Г.К., Филимонова
М.В. Международное частное право. Действующие нормативные акты. М.,
2003; Международное право. Сборник документов / Сост. А.С. Исполинов,
М.А. Коробова, П.П. Кремнев, А.Н. Талалаев, Л.Н. Шестаков. М., 2000.
246
Участники СНГ также подписали несколько соглашений: О гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения 1992 г.,
О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. и др. Единые рекомендации по
разработке национального законодательства в государствах-членах
СНГ изложены в Хартии пожилых людей, принятой на 11-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-членов СНГ 15 июня 1998 г.
Одновременно с этим не утрачивают значимости двухсторонние соглашения государств, не связанных региональными актами,
например: Договор между РФ и Королевством Испания о социальном обеспечении 1994 г.; Соглашение между Правительством РФ и
Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области
пенсионного обеспечения 1993 г.; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав
граждан в области пенсионного обеспечения 1995 г.; Соглашение
между Правительством РФ и Правительством Грузии о гарантиях
прав граждан в области пенсионного обеспечения 1997 г.
Значительный и все более возрастающий массив международных актов по социальному обеспечению свидетельствует, что межгосударственное сотрудничество в этой области становится объективной необходимостью. Процесс реформирования национальной
пенсионной системы, характерный для России, происходит во многих странах и обнаруживает общие проблемы.
По мнению зарубежных экспертов, в ряде государств-членов
СНГ реформы все еще далеки от завершения1. Они отмечают низкий или, наоборот, высокий уровень расходов на пенсии, дискутируют вопрос о повышении пенсионного возраста. Так, в феврале 2005 г. Всемирный банк (ВБ) обнародовал доклад на тему:
«Издержки структурных реформ в России». По мнению экспертов
ВБ, объем поступлений в пенсионную систему России с каждым
годом снижается, а пенсионеров становится больше. Сохранение
этой тенденции, вероятно, заставит российские власти изменить
планку выхода на пенсию и установить единый пенсионный возраст в 65 лет2.
1
Груа Ж.-В. О государственных пенсионных системах в странах СНГ // К ре-
форме социального обеспечения: принципы и прагматизм. Издание бюро
МОТ в Москве. Вып. 1. М., 1999. С. 113.
2
Конищева Т. В 65, и не раньше предлагает отпускать на пенсию мужчин и жен-
щин Всемирный банк // Российская газета. 2005. 26 февраля.
247
Они делают вывод, что «Россия потеряет шансы на модернизацию в будущем», так как слишком много денег уходит на повышение пенсий, зарплат и пособий1.
Многие российские политики согласны с мнением зарубежных
экспертов. Например, Е.Панина отмечает: «Пенсионный фонд России посчитал: для того чтобы удвоить пенсии, требуется около 900
миллиардов рублей дополнительных средств. Примерно столько же
необходимо на увеличение зарплат бюджетникам... А дальше что?
Высокие цены на нефть не вечны».2.
Уже в 2005 г. представители различных органов федеральной исполнительной власти публично признали, что денег в ПФР не хватает. Поэтому не исключено, что в ближайшее время федеральный
бюджет будет вынужден взять на себя выплату пенсий россиянам.
Основная причина возникновения такой ситуации — снижение
ставки Единого социального налога (ЕСН), которое должно было
стимулировать рост зарплат и выплату налогов, но пока это не очень
получилось. По оценкам экспертов ПФР, в 2008 г. дефицит бюджета Фонда может составить 0,5-1 трлн. руб. По мнению министра
финансов РФ А.Кудрина, для обеспечения нормальной индексации
пенсий в 2006 г. потребуется из федерального бюджета — 31,6 млрд.
руб., в 2007 г. — 111,4 млрд. руб., в 2008 г. — 238 млрд. руб.
В связи с этим в отечественной литературе все чаще высказывается
мысль о повышении пенсионного возраста
3
. Однако оппоненты такой
идеи говорят, что даже при увеличении пенсионного возраста до 62-63
1
По сообщению Е.Арсюхина, мировая практика выработала три типа стабфон-
дов: «Это собственно стабилизационные фонды (заначка на «черный день» — для
экономик, которые целиком зависят от цен на сырье), фонды будущих поколений (деньги откладывают родители, чтобы их тратили дети) и фонды «справедливости» (доходы делят тут же между гражданами). Стабфонд России начал работать
1 января 2004 г. У него три источника: экспортные пошлины и налог на добычу
полезных ископаемых с той цены, которая превышает так называемую «цену отсечения», свободные остатки на счетах на конец года и доходы от ценных бумаг
(преимущественно иностранных компаний), в которых он размещен. Его размер
к 1 января 2006 г. составил 1,5 трлн. руб.» // Российская газета. 2006. 12 января.
2
Панина Е. Так считаю //Российская газета. 2005. 19 мая.
3
Еще раньше, комментируя состоявшиеся в 2005 г. мартовскую (на 240 руб.)
и сентябрьскую (на 500 руб.) индексации базовой части трудовых пенсий,
Г.Батанов сообщил, что в России на 100 пенсионеров приходится 160—170 работающих граждан, но в ближайшие годы это соотношение будет ухудшаться.
Поэтому он не исключил, что «в перспективе повышение пенсионного возраста возможно. Когда конкретно и в какой форме может быть принято такое
весьма непопулярное решение — говорить пока рано». Невинная И. Пенсии
подрастут. А пенсионный возраст? // Российская газета. 2005. 1 марта.
248
лет одинаково для мужчин и женщин ликвидировать дефицит бюджета
ПФР не удастся, он лишь стабилизируется на уровне 4% ВВП1.
Между тем, за последние 10 лет число работающих пенсионеров
в России увеличилось — на 13%. Если раньше трудилась 1/3 российских пенсионеров, то теперь — 40%; 90% россиян после выхода на
пенсию работают еще 3 года, 60% — еще 6 лет; пенсионный возраст
де-факто наступает для мужчин в 58—61 и 63—66 лет — для женщин2. При этом, по данным Росстата, население России на начало
нынешнего года составило 142,8 млн. чел., а его убыль за 2005 г. —
680 тыс. (для сравнения, убыль населения РФ за 2004 г. составила
800 тыс. чел.). Уровень рождаемости в РФ остается одним из самых
низких в мире — 1,34 (для простого воспроизводства населения он
должен быть не менее 2,15). Средняя продолжительность жизни
российского мужчины — всего 58 лет3.
В связи с вышеизложенным, небезынтересно, что расчеты, выполненные экспертами ПФР, показали, что увеличение пенсионного возраста на 5 лет привело бы к экономии только 30 млрд. руб. в
год. А дефицит бюджета-2006 Фонда, утвержденного 13 октября 2005
г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ,
уже равен 87 млрд. руб. То есть проблемы сбалансированности бюджета ПФР повышение возраста не решает, хотя за счет улучшения
налогового администрирования дефицит можно заметно сократить.
Весь бюджет-2006 Фонда определен в 1,5 трлн. руб. Собираемость
Единого социального налога (ЕСН) обеспечивается налоговыми
органами на уровне 87-88%. «В пору же, когда пенсионные взносы
администрировались самим Фондом, их собираемость была на 8-9%
выше. При таком огромном бюджете заполучить эти проценты обратно фактически означает увеличить доходы Фонда на ту самую сотню миллиардов, которой сегодня так остро не хватает»4.
Вместе с тем необходимо учитывать, что национальная пенсионная система России является составной частью сложнейшего соци-
1
Подробнее см.: Невинная И. Пенсионный фонд РФ вспомнил о пенсионном воз-
расте. Его предлагается повысить. Правда, не сразу // Российская газета. 2005.
10 июня; Она же. Пенсионная «дыра». В Правительстве надеются ее закрыть
пока без повышения пенсионного возраста // Российская газета. 2005. 8 июля.
2
Ефременко Т. Пенсионный возраст увеличен, но не законодательством, а жиз-
нью // Российская газета. 2005. 28 сентября.
3
Смольякова Т. 58 лет и не больше. Убыль российского населения начала снижаться,
но мужчины не доживают до пенсии // Российская газета. 2006. 25 января.
4
Зыкова Т., Невинная И., Панина Т. Пенсии запахли нефтью. Олег Вьюгин пред-
ложил поддержать Пенсионный фонд России доходами от экспорта энергоносителей // Российская газета. 2005. 14 октября.
249
ально-экономического механизма, в связи с чем ее реформирование
должно быть синхронизировано с изменениями, происходящими в
других сферах. Все больше исследователей приходят к заключению,
что ее перестроить, не затрагивая всего круга фундаментальных составляющих общественной жизни, невозможно. Отсюда вытекает
основная задача правового обеспечения пенсионной модели: состыковать международные стандарты и типовые конструкции с национальным своеобразием всех взаимосвязанных элементов социально-экономической системы.
§4. Регулирование отношений по обязательному
пенсионному страхованию федеральными законами
Как было отмечено выше, пенсионное законодательство РФ состоит из множества законодательных актов, различающихся между
собой по условиям и видам пенсионного страхования, кругу лиц,
на которых они распространяются, источникам финансирования,
степени непосредственного регулирования отношений по обязательному пенсионному страхованию и т.п. Кратко проанализируем
некоторые из этих федеральных законов.
Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. №167-ФЗ «Об обязатель-
ном пенсионном страховании в Российской Федерации» структурно
состоит из следующих глав: I «Общие положения» (статьи 1—3);
II «Участники правоотношений по обязательному пенсионному
страхованию» (статьи 4—11); III «Права и обязанности субъектов
обязательного пенсионного страхования» (статьи 12—15); IV «Финансовая система обязательного пенсионного страхования» (статьи
16—21); V «Уплата страховых взносов на обязательное пенсионное
страхование» (статьи 22—30); VI «Заключительные и переходные
положения» (статьи 31—34).
Законодатель устанавливает основы государственного регулирования обязательного пенсионного страхования в РФ, регламентирует отношения в сфере обязательного пенсионного страхования,
а также определяет правовое положение субъектов обязательного
пенсионного страхования, основания возникновения и порядок
осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов
обязательного пенсионного страхования (ст. 1 Закона).
Обязательное пенсионное страхование представляет систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на
250
компенсацию гражданам заработка, получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения. Право на обязательное
пенсионное страхование реализуется только в случае уплаты страховых взносов. Страховщиками являются ПФР и его территориальные
подразделения. В случаях, предусмотренных федеральным законом,
страховщиками могут быть и НПФ. Страхователями являются работодатели (юридические и физические лица), а также адвокаты и индивидуальные предприниматели (включая частных нотариусов, частных
охранников). Регистрация страхователей в территориальных органах
ПФР является обязательной и осуществляется в 30-дневный срок.
Закон содержит положения, определяющие порядок уплаты
страховых взносов на обязательное пенсионное страхование (как на
страховую часть трудовой пенсии, так и на накопительную ее часть).
Страхователи представляют декларацию по страховым взносам в налоговые органы не позднее 30 марта года, следующего за отчетным.
Страхователи-адвокаты вправе уплачивать страховые взносы самостоятельно либо через соответствующие адвокатские образования,
исполняющие в отношении адвокатов функции налоговых агентов.
Под страховым обеспечением законодатель понимает выплату
трудовой пенсии (по старости, по инвалидности или по случаю потери кормильца), а также социального пособия на погребение. В
указанных случаях установление и выплата по обязательному пенсионному страхованию осуществляются также в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом о трудовых пенсиях
в РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. №13-ФЗ «О погребении и похоронном деле»1.
Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. №173-ФЗ «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» (Федеральный закон №173-ФЗ) ус-
танавливает основания и порядок реализации права граждан РФ на
трудовые пенсии. Он предусматривает круг лиц, имеющих право на
трудовую пенсию; виды трудовых пенсий (по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца); размеры трудовых пенсий;
назначение и перерасчет их размеров; порядок сохранения и конвертации ранее приобретенных прав на пенсионное обеспечение.
Пенсии по старости на общих основаниях назначаются мужчинам по достижении возраста 60 лет, женщинам по достижении возраста 55 лет и наличии страхового стажа не менее 5 лет. Круг лиц,
имеющих право на трудовую пенсию по старости, определяется ст. 3
1
Федеральный закон от 12 января 1996 г. №13-ФЗ «О погребении и похорон-
ном деле» (действующая редакция) // Гарант. 2006. 1 марта.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]