Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Страховое право. Учебное пособие для вузов
.pdf
191
современном уровне развития экономики России гарантирование
государством социальных прав остается серьезной проблемой. Отсюда противоречие между провозглашенными конституционными
нормами по обеспечению социальных прав и их реальным гарантированием и соблюдением.
Социальный кодекс РФ не только формулирует принципы социальной политики государства. Его цель — надлежащее правовое
обеспечение деятельности социального государства, в результате
чего оно должно оставаться таковым при всех правительствах, сменяющих друг друга.
Ученые полагают, что в Социальном кодексе РФ принципиально значимо прописать тезис о том, что реализации принятых
государством обязательств будет способствовать и система общественного контроля со стороны гражданского общества. Все крупномасштабные реформы, проводимые в стране, должны подвергаться так называемой социальной экспертизе, в том числе и на
предмет их соответствия социальным нормам-стандартам.
В Кодексе должен быть закреплен принцип обязанности государства оказывать социальную помощь и поддержку человеку и гражданину, который не означает замену государственным попечительством
экономической свободы индивидов, их права на предпринимательство.
Государство обязано обеспечить создание благоприятных правовых,
организационных и иных условий, чтобы каждый собственными усилиями мог обеспечить материальный достаток для себя и своей семьи.
Социальный кодекс РФ в целом представляется как кодифицированный акт, на базе которого в перспективе возможно формирование комплексной отрасли российского права — социального
права, в которой в качестве базисного института выступает социальное страхование.
Правовое регулирование отношений по социальному страхованию осуществляется и решениями Конституционного Суда Российской Федерации по проверке соответствия Конституции РФ принятых и вступивших в силу законов и иных нормативных правовых
актов РФ. В качестве показательного примера можно привести его
Постановление от 16 октября 1995 г1. Так, по делу о проверке соот-
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1995 г. № 11-П
«По делу о проверке конституционности статьи 124 Закона РФ от 20 ноября
1990 г. №340—1 “О государственных пенсиях в Российской Федерации” в
связи с жалобами граждан Г.Г.Ардерихина, Н.Г.Попкова, Г.А.Бобырева,
Н.В.Коцюбки» // САПП РФ. 1995. № 43. Ст. 4110.
192
ветствия Конституции РФ ст. 124 Закона РФ от 20 ноября 1990 г.
№340-1 Конституционный Суд РФ признал, что лишение осужденного пенсионера трудовой пенсии путем приостановления ее выплаты является недопустимым ограничением права на социальное
обеспечение и противоречит статьям 19 (частям 1 и 2), 39 (части 1), 52
и 55 (части 3) Конституции РФ. С момента провозглашения указанного Постановления Конституционного Суда РФ ст. 124 Закона РФ
№340–1 утратила силу. Практическая значимость указанного Постановления Конституционного Суда РФ состоит и в том, что оно создало предпосылки для ратификации Россией двух конвенций МОТ
(№102 «О минимальных нормах социального обеспечения» /1952 г./
и №128 «О пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца» /1967 г./), многие положения которых относятся к
общепризнанным принципам и нормам международного права.
Что касается подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, это указы Президента РФ,
постановления и распоряжения Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти (Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Пенсионного фонда России и др.).
Наибольшее значение в данном случае имеют указы Президента РФ
и постановления Правительства РФ, так как в них часто содержатся
первичные правовые нормы.
В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты,
издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения
всеми органами федеральной исполнительной власти, их должностными лицами. Вместе с тем они не должны противоречить Конституции РФ и законам РФ.
Среди актов Президента РФ, регулирующих соответствующие отношения, можно назвать указы: от 6 апреля 1994 г. №667 «Об основных
направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»; от 16 сентября 1992 г. №1077 «О негосударственных пенсионных фондах»; от 5 мая 1992 г. №431 «О мерах по социальной поддержке
многодетных семей»; от 14 сентября 1995 г. №942 «Об основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный
план действий в интересах детей»; от 19 февраля 1996 г. №210 «О продлении действия Президентской программы “Дети России”»1 и др.
1
Перечисленные нормативные указы Президента РФ действуют с изменени-
ями и дополнениями. См.: Гарант. 2006. 1 марта.
193
Де-юре Правительство РФ издает постановления и распоряжения лишь во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и
нормативных указов Президента России (ст. 115 Конституции РФ).
Де-факто компетенция Правительства РФ по изданию соответствующих нормативных правовых актов в сфере пенсионного страхования определяется отраслевыми законами. Однако в ряде случаев
Правительство РФ выходит за рамки правотворческой компетенции, которая очерчена в федеральных законах и указах Президента
РФ. Согласно Конституции РФ, постановления и распоряжения
Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным
законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ.
Среди многочисленных актов Правительства РФ, прямо и
опосредованно регулирующих отношения по социальному страхованию, можно назвать его постановления: от 25 ноября 1995 г.
№1151 «О федеральном перечне гарантированных государством
социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания»; от 7 августа 1995 г. №790 «О
мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного
обеспечения в Российской Федерации»; от 12 июня 2002 г. №408
«О порядке выдачи пенсионной книжки застрахованного лица
в Пенсионном фонде Российской Федерации»; от 20 мая 1998 г.
№463 «О Программе пенсионной реформы в Российской Федерации»; от 10 апреля 2003 г. №49 «О форме пенсионной книжки
застрахованного лица в Пенсионном фонде Российской Федерации»; от 13 января 1996 г. №28 «О плане действий по улучшению
положения детей в Российской Федерации на 1995—1997 годы»;
от 19 сентября 1997 г. №127 «О федеральных целевых программах
по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998—
2000 годы»1 и др.
Министерства и другие федеральные органы исполнительной
власти России издают ведомственные нормативные правовые акты
(приказы, инструкции, правила, письма и др.) на основании Положений о них, утвержденных Правительством РФ, либо по отдельным поручениям, содержащимся в федеральных законах, указах
Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Нередко такие
1
Перечисленные акты Правительства РФ действуют с изменениями и дополне-
ниями. См.: Гарант. 2006. 1 марта.
194
акты издаются и без официальных поручений, по инициативе самих
этих органов.
Например, среди актов Пенсионного фонда России — основной
массив письма (от10.02.2005 №09-20/1308 «О проблеме взыскания
недоимки по страховым взносам в виде фиксированного платежа за
2002 год»; от 11 марта 2002 г. №МЗ-09-25/2186 «О направлении методических рекомендаций о порядке начисления и уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование»; от 10 июля
2002 г. №КА-16-19/6161 «О применении Федерального закона от 15
декабря 2001 г. №167-ФЗ “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации”»1 и пр.).
Следует сказать и о нормативных правовых актах, относящихся
еще к союзному законодательству и продолжающих действовать на
территории постсоветской России. Это в основном постановления
Совета Министров СССР, в том числе совместные с ВЦСПС. Указанные акты сохраняют свое действие по решению Правительства
РФ (например, Постановление Совета Министров СССР об утверждении Списков, в соответствии с которыми назначаются пенсии по
старости в связи с особыми условиями труда), а иногда и без такого
решения, на основании сложившейся правоприменительной практики, поскольку отсутствует российский нормативный правовой
акт, регулирующий соответствующие общественные отношения.
По сфере действия источники права социального страхования
можно делить на федеральные, субъектов РФ, отраслевые, муниципальные и локальные.
Субъекты РФ (республики, края, области, города федерального
значения, автономная область, автономные округа) осуществляют
собственное правовое регулирование отношений по социальному
страхованию, включая издание законов и иных нормативных правовых актов. Акты субъектов Федерации не могут противоречить
федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории РФ, а также
актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым
актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения РФ (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует
нормативный правовой акт субъекта РФ. Наименование актов
1
См.: Гарант. 2006. 1 марта.
195
субъектов Федерации различно: республика (государство) имеет
свою конституцию и законодательство, остальные — устав и законодательство. Конституция РФ не определяет иное наименование
актов, издаваемых субъектами Федерации. Это могут быть законы,
решения, постановления, декреты и т.п.
В соответствии с ч.2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Главная
их цель — повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях (региональном, муниципальном), а также на
уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной защиты граждан по
сравнению с федеральными.
В качестве примеров актов субъектов РФ можно привести: Закон
города Москвы от 12 ноября 1997 г. №47 «О квотировании рабочих
мест в городе Москве»; Закон Владимирской области от 25 февраля
1997 г. №3 «О социальной помощи населению Владимирской области»; Закон Владимирской области от 3 сентября 2003 г. №65 «О
квотировании рабочих мест для граждан, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы»; Указ Президента Республики Адыгея от 21 августа 1996 г. №145 «О выделении
средств для адресной помощи детям-сиротам и школьникам из особо
нуждающихся семей»; Постановление Главы администрации Брянской области от 22 февраля 1999 г. №89 «Об установлении ставки
дотаций на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения учреждений здравоохранения,
образования и социальной защиты»; Постановление Главы администрации Белгородской области от 27 апреля 1998 г. №236 «Об утверждении целевых программ по улучшению положения детей на 1998—2000
годы»: «Дети-сироты», «Дети Чернобыля», «Дети семей беженцев и
вынужденных переселенцев», «Одаренные дети», «Развитие социального обслуживания семей и детей», «Планирование семьи», «Развитие
индустрии детского питания», «Организация летнего отдыха», «Безопасное материнство»; Постановление Главы администрации Владимирской области от 3 августа 2000 г. №65 «О целевой программе “Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы”» и пр.1.
По мере стабилизации национальной экономики правовое ре-
1
См.: Справочная правовая система Консультант Плюс: Региональное законо-
дательство. Информационный Банк. 2006. 10 марта.
196
гулирование отношений по социальному страхованию будет, очевидно, смещаться на региональный уровень. На федеральном уровне
государство должно лишь гарантировать его минимальный стандарт, которого явно недостаточно для поддержания надлежащего
уровня жизни человека и гарантированности наивысшего права человека — его права на достойную жизнь с учетом особенностей региона, местности, где он проживает. Поэтому, несомненно, особое
значение имеют нормативные правовые акты, программы социального развития регионов, учитывающие их специфику (климатические, демографические условия и т.п.) и усиливающие социальную
защищенность граждан, проживающих в данном регионе. То же относится и к муниципальным образованиям.
Следовательно, по мере стабилизации экономики правовое регулирование соответствующих общественных отношений должно
дойти до логического закрепления его на всех уровнях, что и завершит построение многоуровневой системы социальной защиты населения Российской Федерации.
Источники права социального страхования можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить
нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения
по: пенсионному страхованию; страхованию от безработицы; медицинскому страхованию; страхованию временной нетрудоспособности (по
болезни, материнству, уходу за ребенком); страхованию несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний и пр.
Можно также классифицировать источники права социального
страхования в зависимости от источника финансирования.
§3. Влияние международных актов и документов
на законодательство РФ о социальном страховании
В складывающейся в нашей стране системе правового регулирования
отношений по социальному страхованию особое положение занимают
международные договоры, ратифицированные либо заключенные РФ
(или СССР). В силу п.4 ст. 15 Конституции РФ вместе с общепризнанными принципами и нормами международного права они входят в
национальную правовую систему России и имеют приоритет перед законами. Если международным договором РФ установлены иные правила, то применяются правила международного договора РФ.
197
В обществе давно сложились общечеловеческие идеалы — представления о справедливости, свободе, естественных правах человека,
в том числе социальных правах. Зародившись на заре человечества и
непрерывно пополняясь новым, более широким и глубоким содержанием, они, в конечном счете, легли в основу концепции социального
государства. Постепенно естественные права человека воплотились в
международных актах и документах — декларациях, пактах, соглашениях, конвенциях, рекомендациях и т.п. Их число в минувшем столетии стремительно увеличивалось, особенно в период после окончания Второй мировой войны, когда подавляющее большинство людей
осознало приоритеты общечеловеческих идеалов и ценностей.
Изложенное выше в полной мере относится и к социальному
страхованию, хотя в этой части системы социальной защиты населения есть некоторые особенности, касающиеся в прошлом СССР
как сравнительно замкнутого государственного образования и нынешней, постсоветской России, не преодолевшей еще некоторых
барьеров общения с мировым сообществом. Они состоят, в частности, в том, что СССР и Россия не ратифицировали большей части
конвенций по вопросам социальной защиты населения, разработанных ООН, МОТ, другими международными организациями. Однако тенденции к их ратификации в последние годы проявляются.
В литературе указаны три сложившихся в России способа внедрения и учета в национальном праве международных норм о социальном страховании: «Первый — непосредственное применение
норм, содержащихся в международных актах, без трансформации
их в российские законы. Второй — включение таких норм в рос
сийские законы полностью или частично. Эти способы применяются в отношении норм, содержащихся в международных актах,
которые ратифицированы в установленном порядке… Третий способ — учет и реализация в нормативных правовых актах внутрен
него законодательства международного опыта в сфере социального
обеспечения, выраженного в соответствующих международных
актах, к которым Россия не присоединилась, а также в национальном законодательстве других стран. Этот способ использовался в
СССР и еще более широко применяется в России (например, при
реформировании пенсионной системы на страховых принципах в
1990 г., введении пособий по безработице). В данном случае речь
идет о заимствовании и использовании международного опыта для
правового регулирования соответствующих общественных отношений в стране с помощью внутреннего законодательства. В ука-
-
-
198
занных целях используются также результаты сравнительных исследований, проводимых международными организациями (МОТ
и т.д.)»1.
Законы, иные нормативные правовые акты РФ в области социального страхования и принимаемые на их базе решения должны
соответствовать общемировым стандартам в области прав и основных свобод человека и гражданина, закрепленным международными актами и документами, образующими в своей совокупности
международно-правовую основу социального страхования.
Речь идет, прежде всего, об Уставе2, иных актах и документах
Организации Объединенных Наций (ООН), среди которых, на первом месте стоит Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Хотя она и не имеет
де-юре обязательного характера, де-факто оказала большое влияние
на международное признание прав и основных свобод человека и
гражданина.
Так, ст. 22 Декларации закреплено, что каждый человек, как
член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для
свободного развития личности прав в экономической, социальной
и культурной областях через посредство национальных усилий и
международного сотрудничества и в соответствии со структурой и
ресурсами каждого государства.
Ст. 25 предусмотрено, что каждый человек имеет право на такой
жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский
уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его семьи, и право
на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности,
вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к
существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь.
Все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться
одинаковой социальной защитой.
Следующим по значимости международным актом является
Пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 де-
1
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2002.
С. 529—530.
2
Устав ООН от 26 июня 1945 г. и иные международные акты и документы.
См.: Международное право: Сборник документов / Сост. А.С. Исполинов,
М.А. Коробова, П.П. Кремнев, А.Н. Талалаев, Л.Н. Шестаков. М., 2000.
199
кабря 1966 г1. Пакт признает право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное
питание, одежду, жилище, и на непрерывное улучшение условий
жизни (ст. 11); на наивысший достижимый уровень физического и
психического здоровья (ст. 12). Он предусматривает возможность
обжалования в случаях его нарушения в Комитет по правам человека (г. Женева)2. Несомненной заслугой Пакта является приведенный в концентрированном виде перечень прав работающих, детализация и реализация которых относятся к прерогативе государств.
Большую роль в унификации подходов и принципов деятельности государств в области социально-трудовых и социально-страховых отношений, детализации конкретных норм перечисленных
выше прав играет Международная Организация Труда (МОТ), благодаря которой только за период с 1919 по 2001 годы были приняты
184 конвенции и 192 рекомендации, затрагивающие широкий круг
проблем мира труда, в частности, основные права человека3.
Созданная в соответствии с Версальским мирным договором в
1919 г. вместе с Лигой Наций и пережившая эту Организацию, МОТ
в 1946 г. стала первым специализированным учреждением ООН.
На сегодняшний день число государств-членов МОТ достигло 176,
тогда как первоначально их было 45. Штаб-квартира Организации
размещается в Женеве4.
Одна из наиболее важных функций Организации — принятие
конвенций и рекомендаций, устанавливающих международные
трудовые стандарты в таких областях, как свобода ассоциаций, зарплата, продолжительность рабочего дня и условия труда, вознаграждение за труд, социальное страхование, оплачиваемый отпуск,
охрана труда, служба найма рабочей силы и рабочая инспекция.
Совокупность конвенций и рекомендаций, принятых МОТ, характеризуется в литературе и официальных изданиях Организации как
1
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.
Принят Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г. Ратифицирован
Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступил в силу
3 января 1976 г. // Ведомости СССР. 1976. № 17. Ст. 291.
2
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2002.
С. 529.
3
Подробнее см.: Буянова М.О., Гусов К.Н., Захаров М.Л. и др. Комментарий к
Трудовому кодексу Российской Федерации / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2002.
С. 31—38; Киселев И.Я. Сравнительное и международное трудовое право. М.,
1999. С. 513—534; МОТ: Конвенции и рекомендации. Том I (1919—1956).
Том II (1957—1990). Женева, 1991.
4
См.: Хмелевский С.В. Международное публичное право. М., 2002. С. 130—132.
200
«Международный трудовой кодекс». По мере появления нового
нормативного материала он дополняется и пересматривается. Международный трудовой кодекс является тематическим систематизированным сводом международно-правовых норм по вопросам, входящим в компетенцию МОТ, и содержит даты их ратификации.
Конвенции МОТ «являются юридическими документами, имеющими силу международного договора, правовой статус которого
определяют порядок заключения, действия, изменения и прекращения международных обязательств, условия их действительности.
Конвенция вступает в силу при условии ее ратификации не менее
чем двумя государствами-членами МОТ. В каждом государствечлене Организации конвенция МОТ приобретает юридическую
силу с момента ратификации ее высшим органом государственной
власти. Конвенции МОТ возлагают на ратифицирующее их государство международно-правовые обязанности, тогда как рекомендации таких обязанностей не создают»1.
Различают конвенции и рекомендации МОТ, носящие общий
(универсальный) характер, а также по отдельным видам социальной
защиты населения.
Так, в перечень актов и документов МОТ общего характера входят: Конвенция №102 «О минимальных нормах социального обеспечения» (1952 г.); Рекомендация №67 «Об обеспечении дохода»
(1944 г.); Рекомендация №68 «О социальном обеспечении лиц из
вооруженных сил» (1944 г.); Конвенция №118 «О равноправии
граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения» (1962 г.); Конвенция №157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения» (1982 г.); Рекомендация №167 «Об установлении
международной системы сохранения прав в области социального
обеспечения» (1983 г.).
По отдельным видам социальной защиты населения можно
отметить следующие акты и документы МОТ: Конвенция №24 «О
страховании по болезни в промышленности» (1927 г.); Конвенция
№25 «О страховании по болезни трудящихся в сельском хозяйстве»
(1927 г.); Рекомендация №69 «О медицинском обслуживании»
(1944 г.); Конвенция №130 и Рекомендация №134 «О медицинской
помощи и пособиях по болезни» (1969 г.); Конвенция №128 и Рекомендация №131 «О пособиях по инвалидности, по старости и по
1
Право социального обеспечения России / М.О.Буянова, К.Н.Гусов и др. / Под
ред. К.Н.Гусова. М., 2004. С. 476.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]