Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
международных финансовых организаций (далее — МФО) по доллару США на 1,4 процентного пункта к 2015 г. и по евро на 2,0 процентного пункта соответственно.
На процентные платежи по государственным ценным бумагам, номинальная стоимость которых выражена в иностранной
валюте, приходится порядка 98 % расходов на обслуживание внешнего долга, в 2015 г. они по плану составят 3,3 млрд долл. США.
Указанные платежи рассчитаны, исходя из ставок купонного дохода — 5,85 % годовых.
Учитывая уроки предкризисного перекоса государственного
долга в сторону непомерного роста корпоративной задолженности
в долговой политике не сбрасывается со счетов задача по совершенствованию системы мониторинга внешних заимствований
корпоративного сектора и механизма предоставления государственных гарантий.
На этих проблемах следует остановиться подробнее.
Государственная гарантийная поддержка. Очевидно, что уже на
текущем этапе развития российской экономики государственные
гарантии играют все более значительную роль, выступая в качестве
важного инструмента экономической политики. В долговой политике на предстоящую перспективу этот инструмент будет активно
использоваться.
Анализ динамики показывает, что в структуре внутреннего
госдолга в 2014–2016 гг. доля государственных гарантий будет составлять 30,5 %, 32,3 % и 30,4 % соответственно.
В последнее время многие, если не большинство, программных документов (отраслевых стратегий, федеральных целевых
программ, «дорожных карт» и т.п.) содержат ссылки на государственные гарантии Российской Федерации как главное условие
привлечения денежных ресурсов для финансирования проектов
в сфере модернизации экономики, инфраструктуры, частногосударственного партнерства, поддержки экспорта высокотехнологичной отечественной продукции. Эффективное использование
данного инструмента призвано способствовать решению таких
задач социально-экономического развития страны, как модернизация экономики, развитие частногосударственного партнерства,
реализация крупных инвестиционных проектов, поддержка экспорта высокотехнологичной отечественной продукции.
Впервые поправки принятия в Бюджетный кодекс РФ, регламентировавшие порядок и принципы оказания государственной
301
Лекция 5
гарантийной поддержки были приняты в 2000 г. Однако этот
инструмент долгое время не использовался в долговой политике
государства, практически вплоть до кризиса 2008 г. Справедливости ради надо сказать, в числе антикризисных мер Правительство
попыталось задействовать механизм государственных гарантий.
В Плане действий, утвержденном российским Правительством
уже в начале ноября 2008 г, появились пункты, касающиеся института гарантий. Однако ни в 2008, ни в 2009 гг. государственные
гарантии не предоставлялись. Одной из основных причин этого
стало несовершенство нормативной правовой базы обеспечения
данной процедуры, а также подготовка предложений по ее совершенствованию затянулась. И только в феврале 2009 г. специальными Постановлениями Правительства РФ были утверждены
Правила предоставления государственных гарантий Российской
Федерации. Длительность решения процедурных вопросов
предоставления государственных гарантий и их исполнения,
а также значительные кредитные риски в условиях имеющейся
неопределенности изменений в финансовой сфере не позволили
запустить этот механизм. Для сравнения можно отметить, что
в процессе осуществления антикризисных мероприятий, например в Германии, объем государственных гарантий по долгам
финансовых институтов был определен в 400 млрд евро. Кроме
того, еще 20 млрд евро было зарезервировано для гарантий по
страхованию депозитов частных лиц.
В России в 2009 г. было предоставлено гарантий чуть более
23 % от установленного предельного объема в 300,0 млрд руб.
Согласно отчету Правительства РФ по состоянию на 1 января
2011 г. было предоставлено 132 государственные гарантии на
общую сумму 242,75 млрд руб. (87,2 % общего объема поступивших в Минфин России обращений о получении гарантий), в том
числе 41 государственная гарантия на сумму 73,2 млрд руб. — по
кредитам, привлекаемым стратегическими организациями ОПК,
и 91 государственная гарантия на сумму 169,57 млрд руб. — по
кредитам, привлекаемым организациями, отобранными в порядке,
установленном Правительством РФ
1
.
Но по состоянию на 1 октября 2012 г. по обязательствам российских предприятий было предоставлено уже 200 госгарантии
1
В связи с исполнением принципалами своих обязательств по кредитным
договорам в Минфин России возвращено 29 государственных гарантий Российской Федерации на сумму 70,18 млрд руб.
302
Основные направления долговой политики РФ
на сумму 619,6 млрд руб., состоящих на учете во Внешэконом-
1
банке
.
Однако однозначно говорить о положительном эффекте
государственных гарантий не приходится. В связи с тем, что получатели госгарантий, которые отбирались практически в ручном
режиме, не покрывали за счет этого инструмента временные трудности, вызванные появлением «финансовых разрывов», которые
они смогли бы быстро «закрыть» при улучшении хозяйственной
конъюнктуры.
По существу, эти предприятия столкнулись с кризисом платежеспособности, а не с проблемой текущей ликвидности, они
больше нуждались в мерах общего оздоровления, включая замену
собственников и управленцев, чем в государственной гарантийной
поддержке. И соответственно доля возвращенных гарантий не
превышает у нас 25 %.
Механизм государственных гарантий, используемый в России
(в отличие от многих зарубежных стран), не стал импульсом, способным запустить процессы активизации экономики. Так, анализ
финансовых условий, на которых были предоставлены кредиты,
банками, получившими государственную гарантийную поддержку,
показывает, что, несмотря на тот факт, что для банков-кредиторов
такие операции являются фактически безрисковыми, их средневзвешенные процентные ставки были существенно выше, чем
средневзвешенная ставка Банка России.
В соответствии с программами предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2013–2015 гг. объем их
предоставления будет уменьшаться и составит:
в валюте Российской Федерации: в 2013 г. — 625,9 млрд руб., ‒
а в 2015 г. — 410,7 млрд руб.;
в иностранной валюте: в 2013 г. — 5,0 млрд долл. США, а в ‒
2015 г. — 4,6 млрд долл. США.
Основной объем государственных гарантий предусматривает предоставить по обязательствам организаций обороннопромышленного комплекса для реализации государственной
программы вооружений в рамках федеральной целевой программы
1
В 2011 и за 9 мес. 2012 г. прекратило действие 74 гарантии на сумму
145,3 млрд руб., или 37 %, от числа гарантийных обязательств Российской
Федерации. Таким образом, остались действующими 126 госгарантий на сумму 474,3 млрд руб.
303
Лекция 5
«Развитие оборонно-промышленного комплекса Российской Федерации на 2011–2020 годы».
При этом с учетом долгосрочного характера обязательств, обеспечиваемых государственными гарантиями (до 30 лет), основная
нагрузка по исполнению принятых обязательств ложится на бюджеты будущих периодов.
Проектами программ государственных гарантий Российской
Федерации в иностранной валюте предусматривается предоставление следующих гарантий:
оказание поддержки экспорта промышленной продукции ‒
в 2013 и 2015 гг. — по 3,0 млрд долл. США;
осуществление инвестиционных проектов в 2013 г. — 1,0 млрд ‒
долл. США, в 2014–2015 гг. предоставление гарантий не
предусмотрено;
поддержка проектов, осуществляемых с участием МФО, ‒
в 2013 г. — 0,5 млрд долл. США, в 2014 г. — 1,3 млрд долл.
США, в 2015 г. — 1,6 млрд долл. США.
Накопленная за последние годы практика использования государственных гарантий Российской Федерации как инструмента
поддержки российских хозяйствующих субъектов, оказавшихся
в условиях экономического кризиса, позволяет сделать ряд выводов, имеющих системное значение с точки зрения оценки
целесообразности дальнейшего наращивания или, напротив, свертывания государственной гарантийной поддержки отечественных
предприятий.
Прежде всего надо четко представлять, что последствия чрезмерно активного применения государственной гарантийной поддержки могут быть весьма обременительными для федерального
бюджета.
Объем предоставленных гарантий формирует условные обязательства государства и включается в общий объем государственного долга Российской Федерации. Таким образом, увеличение
объема гарантийных обязательств непосредственно влияет на рост
государственного долга, расходы бюджета и источники покрытия
его дефицита. Соответственно принятие обязательств по государственным гарантиям не только оказывает существенное влияние
на основные параметры федерального бюджета, но и неизбежно
приводит к значительному увеличению издержек федерального
бюджета (агентские вознаграждения, административные издержки, связанные с предоставлением и, что особенно важно,
304
Основные направления долговой политики РФ
дальнейшим сопровождением каждой государственной гарантии).
При этом трудоемкость обслуживания государственных гарантий
не зависит от их срока или суммы, в связи с чем особенно актуально установление минимальной суммы государственной гарантии
и оказание на федеральном уровне гарантийной поддержки лишь
крупным проектам.
Важно отметить также, что даже в случае отсутствия фактических платежей по государственным гарантиям, необходимость планирования бюджетных ассигнований на их исполнение вынуждает
«замораживать» значительные объемы бюджетных ассигнований,
которые могли бы быть направлены на другие приоритетные направления (социальное обеспечение граждан, здравоохранение,
образование).
При этом на стадии формирования бюджетных проектировок
(планирования объема предоставления гарантий) обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено в связи
с неопределенностью условий сделок (проектов), которым оказывается государственная поддержка. Эта особенность значительно
осложняет бюджетное планирование как на короткий период, так
и в долгосрочной перспективе. При этом замена на текущем этапе
прямого финансирования бюджетными ассигнованиями тех или
иных «проектов» на принятие условных обязательств государства
(государственных гарантий) приводит к отложенным расходам
федерального бюджета либо к вынужденному «замораживанию»
бюджетных ассигнований.
С точки зрения рисков федерального бюджета немаловажное значение имеет тот факт, что исполнение государственных
гарантий происходит независимо от результатов реализации
проектов, в поддержку которых гарантии предоставлялись. Получатели государственной гарантийной поддержки не несут
каких-либо обязательств и ответственности в связи с реализацией
или неэффективной реализацией поддерживаемых государством
проектов. Государственные гарантии являются эффективным
инструментом решения проблем предприятий в области текущей
и краткосрочной ликвидности, но не могут решить задачи оптимизации управления бизнесом и увеличения продаж производимых
товаров (услуг).
В целях повышения эффективности инструмента государственных гарантий, а также управления рисками бюджета, свя-
305
Лекция 5
занными с их предоставления, особенно в условиях возможного
ухудшения ситуации на финансовых рынках, при оказании государственной гарантийной поддержки целесообразно исходить
прежде всего из необходимости установления единых подходов для
предоставления государственных гарантий предприятиям с общими «родовыми признаками» (отрасль экономики, регион, рынок
и т.п.), вне зависимости от объекта государственной поддержки.
По сути, это означает отход от действующей ныне практики предоставления уникальных, нестандартных гарантий. Быстрый рост
государственных гарантий требует повышения качества отбора
компаний, которым такие гарантии предоставляются.
Требования к отбору проектов, в отношении которых применяется государственная гарантийная поддержка, должны основываться на анализе рынков сбыта товаров (услуг), производимых
соответствующими предприятиями, а также на конкретизации
выгодоприобретателем порождаемых таким сбытом финансовых
потоков. Объем последних должен быть достаточен для возврата
основной суммы кредита, предоставленного под госгарантию,
выплаты процентов и получения средней по отрасли нормы
прибыли.
Предоставление государственной гарантийной поддержки по
«планово-убыточным проектам» и финансово-неэффективным
предприятиям недопустимо, так как дискредитирует данный
инструмент государственной экономической политики. В настоящее время соблюдение указанного условия не предусмотрено
правилами предоставления гарантий, например, для предприятий, инвестировавших средства в реализацию государственного
оборонного заказа. Разумеется, если речь идет об обеспечении
национальной безопасности, у государства должны быть особые
приоритеты, но даже в этом случае должны быть использованы
другие механизмы.
Смысл же такого инструмента, как госгарантии в обеспечении
распределения рисков между государством и участниками сделки
(проекта), которой оказывается гарантийная поддержка, соответственно ее оказание возможно лишь при условии удовлетворительного финансового состояния принципалов, наличии обеспечения
возвратности средств, использованных госгарантий.
Но даже если финансовое стояние получателя государственных гарантий не вызывает опасений, на период их действия необходимо соблюдение определенных ограничений получателями
поддержки (например, отмена премиальных и бонусных выплат
306
Основные направления долговой политики РФ
высшему менеджменту), а также установление ответственности
принципала за нереализацию поддерживаемых государством
проектов).
Учитывая изложенное, в планируемом периоде государственная долговая политика должна предполагать усовершенствованные
подходы к оказанию государственной гарантийной поддержки,
имея в виду решение задачи модернизации управления условными
обязательствами федерального бюджета.
Мониторинг внешних долговых обязательств корпоративного
сектора. Как уже отмечалось ранее, с 2010 г. возобновилась тенден-
ция к росту внешнего корпоративного долга России, что является
тревожной тенденцией.
Корпоративный сектор, в особенности компании и банки
с государственным участием в акционерном капитале, являются
активными заемщиками как на внутреннем, так и на международном рынке капитала. При этом дефицит «длинных денег» на
российском финансовом рынке и относительная дешевизна внешних заимствований стимулируют российские банки и предприятия
использовать зарубежные долговые рынки в качестве источника
фондирования своей деятельности.
В 2012 г. размещение еврооблигаций на внешних рынках
осуществляли такие их традиционные участники, как Внешэкономбанк, ОАО «Сбербанк России», ОАО «РЖД», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Банк ВТБ», ОАО «Газпром», ОАО «Газпромбанк»
и ряд других российских корпоративных заемщиков.
Один из общих принципов долговой политики Российской
Федерации (и это мировая практика) состоит в том, что государственные заимствования не должны подрывать способность других
российских заемщиков привлекать финансирование на внешнем
и внутреннем рынках. Более того, государство стремится создавать
благоприятные условия для заимствований банков и корпораций
страны, в том числе за счет формирования репрезентативной
шкалы доходности российского суверенного долга по всем срокам
заимствований и, таким образом, создания условий для адекватного ценообразования по долговым инструментам всех российских
заемщиков.
Россия как суверенный заемщик заинтересована в том, чтобы
создавать «целевые ориентиры» для формирования благоприятных условий заимствований национальных хозяйствующих
субъектов, а также, учитывая, что целевая группа инвесторов
307
Лекция 5
совпадает, обеспечивать координацию выходов российских эмитентов на международные рынки капитала. Присутствие России
в наиболее востребованных сегментах долговых рынков должно
поддерживаться.
Однако бремя долговой нагрузки, приходящейся на корпоративный сектор, диктует необходимость повышенного внимания
финансовых властей к сфере корпоративных заимствований.
В связи с этим в 2013–2015 гг. будет продолжено решение задачи
по совершенствованию системы мониторинга внешнего долга
банков и корпораций, в том числе с целью создания механизма
оперативного влияния на их заемную политику, особенно предприятий с крупной долей государственного участия. В качестве
одного из элементов решения данной задачи планируется принятие постановления Правительства РФ, устанавливающего единый
порядок принятия государственными корпорациями решений
о заимствованиях в иностранной валюте.
Планируется ввести в практику утверждение наблюдательным советом (советом директоров) государственной корпорации
предельных значений показателей долговой устойчивости. Разработка и утверждение таких показателей должны осуществляться
для каждого хозяйствующего субъекта, действующего в той или
иной отрасли экономики.
Планируется также установить обязательные для соблюдения
общие принципы проведения государственной корпорацией ответственной долговой политики. К таковым может быть отнесено,
в том числе: постоянное поддержание умеренного уровня долга
и приемлемого уровня расходов по его обслуживанию; проведение
регулярной оценки долговой устойчивости корпорации на основе
системы показателей, соответствие политики государственной
корпорации в области управления долгом лучшей мировой практике корпоративного управления.
В целях обеспечения эффективного мониторинга долговой
ситуации госсектора и повышения прозрачности деятельности
госкорпораций предполагается, что сведения о заимствованиях
в иностранной валюте будут предоставляться государственными
корпорациями в Минфин России, а также регулярно раскрываться
на интернет-сайтах хозяйствующих субъектов.
Таким образом, в 2013–2015 гг. предполагается строить государственную долговую политику исходя из необходимости,
с одной стороны, поддержания способности российских заемщи-
308
Основные направления долговой политики РФ
ков привлекать финансирование на зарубежных рынках капитала
на максимально благоприятных условиях, а с другой — эффективного мониторинга долговой устойчивости негосударственного
сектора.
Еще одним важным и действенным инструментом для перехода к активному управлению государственным долгом должно
стать создание Российского финансового агентства.
Предстоящий период будет ознаменован развертыванием
практической деятельности Российского финансового агентства — нового специализированного финансового института,
осуществляющего реализацию на финансовых рынках государственной политики в сфере управления государственным долгом
и суверенными фондами России.
В кратчайшие сроки предполагается решить ряд задач,
связанных с развертыванием практической деятельности этого
института. В их число входит: формирование уставного капитала
Росфинагентства; осуществление государственной регистрации
Росфинагентства как юридического лица; утверждение инвестиционной декларации Росфинагентства (перечня разрешенных
финансовых активов для инвестирования средств суверенных
фондов); согласование требований к договорам, заключаемым
Минфином России с Росфинагентством, о выполнении последним
функций управляющего средствами суверенных фондов и агента
по государственному долгу.
Параллельно с проведением перечисленных мероприятий
планируется реализовать комплекс мер организационного и методологического характера, связанных с разработкой внутренних
документов и программно-информационным обеспечением его
деятельности, взаимодействием Росфинагентства с Минфином
России, федеральным казначейством и Банком России, получением лицензии профессионального участника финансовых рынков, размещением и подбором персонала и т.п.
Росфинагентство призвано стать важнейшим элементом
российской системы управления государственным долгом, ориентированным на снижение стоимости государственных заимствований и обслуживания государственных обязательств, минимизацию
связанных с долгом процентных и валютных рисков федерального
бюджета, обеспечение постоянного профессионального присутствия на финансовых рынках и поддержание эффективного
взаимодействия с мировым инвестиционным сообществом.
309
Лекция 5
Опираясь на лучшую мировую практику, Росфинагентство
должно эффективно обеспечивать интересы Российской Федерации как суверенного заемщика: размещать государственные
ценные бумаги, проводя активные операции на международном
и национальном финансовых рынках с целью целенаправленного
воздействия на структуру и объем государственного долга, а также осуществлять постоянное информационное взаимодействие
с международными рейтинговыми агентствами, иностранными
и отечественными инвесторами в целях обеспечения адекватного
восприятия ими кредитного риска России. Если продекларированные целевые установки деятельности нового государственного
института будут достигнуты, то можно будет говорить о предпосылках для более эффективного и оперативного реагирования на
постоянно изменяющуюся рыночную конъюнктуру, что позволит
обеспечивать постоянный доступ России к источникам зарубежного заемного капитала на благоприятных условиях и в конечном
счете сокращать расходы федерального бюджета по государственному долгу Российской Федерации.
В целях сохранения присутствия России как суверенного заемщика на международных рынках капитала и поддержания постоянного доступа к ресурсам этих рынков в период 2013–2015 гг.
планируется:
продолжать осуществлять размещение еврооблигаций ‒
Российской Федерации в ограниченных объемах с учетом
имеющегося спроса;
формировать репрезентативную кривую доходности по ‒
заимствованиям Российской Федерации в различных валютах, прежде всего в долларах США и евро;
создавать дальнейшие предпосылки для привлечения ‒
долгосрочных инвесторов, диверсифицированных по типам
и географическому признаку;
поддерживать постоянный диалог с широким кругом гло- ‒
бальных инвесторов.
Резюмируя сказанное, хотелось бы подчеркнуть, что вне зависимости от макроэкономических сценариев и конъюнктуры
рынков капитала в предстоящий период государственная долговая
политика будет направлена на обеспечение способности Российской Федерации осуществлять заимствования в объемах, необходимых для решения поставленных социально-экономических
задач, и на условиях, приемлемых для нашей страны как надежного
суверенного заемщика.
310
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]