Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию
государственного долга (процентных расходов). В 1997 г. эти расходы значительно возросли, составив 28 % всех расходов бюджета
против 16 % за предыдущий год.
Структура государственного долга, особенно внутреннего,
стала еще более неблагоприятной в силу преобладания коротких
и дорогих расходов по ГКО, вызывающих рост процентных расходов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 %
против 6,6 % ВВП в 1997 г.) и превышение доходов над расходами
без процентных расходов (на 17,4 млрд руб. за пять месяцев),
Правительству пришлось все больше средств использовать на
погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать
их по чрезмерно высоким ставкам доходности. Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских
государственных и корпоративных ценных бумаг. В результате
к середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис,
для преодоления которого Правительством был предпринят ряд
экстренных мер по изменению границ «валютного коридора»,
реструктуризации задолженности по государственным ценным
бумагам (выплата денежных средств по ГКО стала производиться
поэтапно в течение трех лет), введению временного моратория
на выплату российскими заемщиками денежных средств по иностранным займам и др. В связи с ростом курса доллара США по
отношению к российскому рублю произошла фактическая девальвация последнего, выросли цены на импортные товары, резко
ухудшилась ситуация на рынке инвестиций. Финансовый кризис
дополнился политическим — Правительство России было отправлено в отставку. Очевидно, что именно непоследовательность
и ошибки в проведении бюджетной политики явились одними из
наиболее значительных, если не главенствующих, причин кризиса
17 августа 1998 г.
3.3. Отличительные особенности
бюджетной политики 1999–2005 гг.
Начиная с 1999 г. Правительство резко изменило приоритеты
бюджетной политики, объявив курс финансовой стабилизации,
направленный на преодоление последствий финансового кризиса, минимизацию государственных заимствований Российской
Федерации на финансовых рынках и сокращение дефицита федерального бюджета.
101
Лекция 3
Разработанные Правительством РФ прогнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 г. базировались на оценке
сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией сокращения реального валового внутреннего
продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики,
резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление
и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления последствий резкого обострения
бюджетно-финансового и экономического кризиса.
Сценарные условия социально-экономической политики на
1999 г. предполагали дальнейший спад по сравнению с прошлым
годом реальных объемов основных макроэкономических показателей, в первую очередь объемов ВВП, промышленного производства
и инвестиций, но ориентированы на постепенное снижение темпов
этого спада. Этот прогноз был основан на анализе ряда последствий
финансового кризиса, сформировавших негативные стартовые
условия для развития экономики в 1999 г. Годовой уровень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить в 1999 г. 30 %.
Он был рассчитан, исходя из масштабов денежной эмиссии, размер
которой для финансирования дефицита федерального бюджета
был определен в сумме 32,6 млрд руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, политики
регулирования цен в сфере естественных монополий и управления
государственной собственностью.
Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только
на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания
условий для экономического роста — повышения конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на
производство Правительством не предусматривалось. В первую
очередь это касается правительственной политики регулирования
цен в сфере естественных монополий, которая является одним из
важнейших условий достижения обозначенной цели.
Внесенный Правительством в Государственную Думу пакет
законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Они включали меры,
направленные на снижение налоговой нагрузки на отечественного
товаропроизводителя, упорядочение системы действующих налогов и сборов, ужесточение системы налогового администрирования, а также усиление мер административной ответственности за
102
Современная бюджетная политика Российской Федерации
нарушение налогового законодательства Российской Федерации.
Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько уменьшить
ставки налогообложения на предприятия и компании и таким
образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет
частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов.
При этом изменения в налоговом законодательстве предполагали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г.
на 61,1 млрд руб., в то же время увеличение доходов федерального
бюджета на 12 млрд руб., соответственно поступления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд руб.,
или почти на 2 % к ВВП.
В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки
в части налоговых доходов, заложенные в бюджет на 1999 г., привели к существенному изменению объемов, структуры налоговых
платежей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. По существу, это стало точкой отсчета новой
тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового потенциала субъектов Российской Федерации
(прежде всего за счет перераспределения наиболее гарантированных доходов в пользу федерального бюджета), несмотря на
частичную компенсацию потерь за счет введения дополнительных
налогов. В условиях, когда фактически основная нагрузка по
финансированию жилищно-коммунальной реформы, северного
завоза, социальной инфраструктуры и жилищного строительства
перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению
зависимости региональных бюджетов от поступлений из федерального бюджета.
В области политики бюджетных расходов государство целенаправленно минимизирует свои расходы практически по всем
направлениям расходной части федерального бюджета, за исключением обслуживания государственного долга. Кроме того,
Правительством Российской Федерации был взят ориентир на
резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам
Федерации из федерального бюджета. В целом уже в бюджете
на 1999 г. осуществился перенос центра тяжести подавляющего
большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального
бюджета. Об этом свидетельствует увеличение доли общего объема
расходов бюджетов территорий в консолидированном бюджете
с 44 % в 1998 г. до 50 % в 1999 г.
103
Лекция 3
Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности
расходов бюджетов субъектов Федерации и их социальной значимости практически начался сброс бюджетного дефицита с федерального на региональный уровень. При этом именно на субъекты
Российской Федерации центральное Правительство возложило
основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объемов
производства.
Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфедеральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не только на федеральном
уровне, но и на уровне субъектов Федерации и муниципальном,
разрешить эту проблему только через денежную эмиссию невозможно, и это стало дополнительной проблемой общегосударственного масштаба.
Наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюджета в 1998 г. за счет внешних источников (23 %) окончательно
закрепилась в бюджете 1999 г., когда более 45 % дефицита бюджета
было профинансировано за счет внешних источников, а величина
внешнего долга возросла на 27 млрд долл., доведя верхний предел
этого долга до 167 млрд долл. США. Все это вывело Российскую
Федерацию в новую более сложную стадию долгового кризиса,
связанного с обслуживанием внешнего долга.
Таким образом, реальными акцентами бюджетной политики
в 1999 г. были:
во-первых, рост на федеральном уровне государственных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой
оценкой исполнения за 1998 г., существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов Федерации при сокращении
их доли в консолидированном бюджете;
во-вторых, перенос центра тяжести подавляющего большинства бюджетных расходов на субъекты Российской Федерации
на фоне общего сокращения не только налогового потенциала
региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства РФ на оказание финансовой поддержки субъектам
Российской Федерации.
И уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация
в части недофинансирования региональных бюджетов, связанная
с тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны
Правительство РФ продолжает политику чрезмерной концентрации налоговых доходов на федеральном уровне.
104
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Вместе с тем перспективы экономического оживления промышленного производства, развития внутреннего рынка, улучшения ситуации в социальной сфере были связаны прежде всего
с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов.
Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджетной политики для страны в целом, уже по результатам 1999 г.
Правительство поспешило отрапортовать о существенном перевыполнении плановых параметров федерального бюджета. Так,
фактические доходы федерального бюджета (впервые за период
с 1996 г.) превысили запланированные на 122,3 млрд руб. и достигли
125,8 % по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд
руб. против запланированной суммы (или 113,2 % к плану).
Таким образом, впервые в бюджетной политике нашей страны
был фактически зафиксирован профицитный федеральный бюджет, и с этого времени рост этого профицита уже закладывается
в ежегодные законы о федеральном бюджете и становится главным
критерием успешности государственной бюджетной политики.
В 1999 г. (пока еще незапланированный) профицит федерального бюджета сформировался в результате влияния прежде всего
таких факторов, как:
увеличение уровня инфляции и превышение фактического
курса рубля по отношению к доллару США;
рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского экспорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г. составила 26 долл. за баррель против 12 долл., учтенных в расчетах
к бюджету;
расширение в ходе исполнения федерального бюджета налогооблагаемой базы без соответствующих корректировок федерального бюджета (главным образом за счет сокращения перечня
продовольственных товаров, по которым взимается ставка налога
на добавленную стоимость в размере 10 %).
Именно поэтому успехи Министерства финансов РФ по исполнению федерального бюджета не вписывались в общую картину макроэкономической ситуации в стране. Так, если доходы
федерального бюджета в 1999 г. были выше запланированных
на 25,8 %, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) составил
3,2 %. При этом инвестиции в основной капитал увеличены лишь
на 1,0 %, оборот розничной торговли по сравнению с прошлым
годом составил 92,3 %, а индекс потребительских цен — 136,5 %.
Реальные располагаемые денежные доходы населения составили
105
Лекция 3
по сравнению с 1998 г. 84,9 %, соответственно доля населения
с доходами ниже прожиточного уровня в 1999 г. составила 34,1 %,
а в 1998 г. она была на уровне 24,6 %, при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г.
составил 266,4 %.
Таким образом, исполнение федерального бюджета не способствовало достижению ни одной из поставленных Правительством
целей, ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению
функционирования реального сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни стабилизации кредитно-денежной
системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий для производственного инвестирования.
С 2000 г. бюджетная система России функционирует в режиме
профицитного бюджета.
Приоритеты бюджетной политики в 2000–2003 гг. не претерпели существенных изменений. Позиция системного подхода
к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему
не нашла отражения в разработке бюджетной политики.
В основных направлениях бюджетной и налоговой политики
на 2000 г. указывается, что «ключевой задачей бюджетной стратегии на 2000 год является обеспечение достаточно высокого уровня
первичного профицита федерального бюджета, превышающего
ожидаемую оценку исполнения 1999 года на 1,2 пункта» (в проекте
федерального бюджета первичный бюджетный профицит определен в размере 3,18 % к ВВП). Эта «ключевая задача» бюджетной
политики диаметрально противоположна набору продекларированных ранее приоритетов бюджетной стратегии Правительства,
и ее выполнение приведет к тому, что эти приоритеты остаются
заведомо нереализуемыми.
В структуре государственного долга сохраняется тенденция его
переориентации на внешние заимствования, несмотря на совершенную очевидность того, что именно эта валютная составляющая
государственного долга для бюджетной системы страны — наиболее
коварная, так как в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его обслуживания.
В бюджетных проектировках на 2001 г. продолжает увеличиваться первичный профицит федерального бюджета, что означает
наращивание расходов по обслуживанию государственного долга,
106
Современная бюджетная политика Российской Федерации
и это сокращает государственный спрос, являющийся одним из
главнейших механизмов развития. Так, в проектировках федерального бюджета на 2001 г. предусмотрен размер первичного
профицита 3,93 % к ВВП, хотя в 2000 г. он планировался в размере
3,18 % к ВВП.
При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не
решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного
спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом
рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого является
крайне неэффективная система расходования бюджетных средств
через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные
средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно
негибкой, излишне усложненной системе центральных органов
управления.
В результате объемы несанкционированной кредиторской
задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными
распорядителями и получателями средств федерального бюджета
обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не
сокращаются, но и продолжают расти. По данным Министерства
финансов РФ по состоянию на 1 июля 2000 г. такая задолженность
составила 52,2 млрд руб. и увеличилась по сравнению с 1 января
1999 г. на 26,2 млрд руб.
При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных
средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату,
который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как
следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей
для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для
повышения их эффективности.
Сбалансированность федерального бюджета на фоне роста
первичного профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигнута за счет дисбаланса
финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который
реально выражается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г. до 10,4 % к ВВП по
сравнению с 12,6 % к ВВП в 2000 г. при росте расходной нагрузки
на региональные бюджеты.
107
Лекция 3
Главным недостатком представленных Правительством РФ
бюджетных проектировок на 2001 г. является отсутствие четких
ориентиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования, формирование бюджетных доходов нацелено прежде всего
на решение текущих фискальных проблем. Такая бюджетная политика проводится на протяжении всего переходного периода.
В результате государство практически лишилось своего главного
стратегического макроэкономического регулятора — реального
и достаточного бюджета.
Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного условия бюджетной политики — формирование доходной части федерального
бюджета исходя из нулевого дефицита федерального бюджета.
Соответственно расчет был сориентирован на минимально необходимый уровень финансирования расходов федерального
бюджета, он определился в размере 16,98 % к ВВП, что выше, чем
предусматривается в варианте, рассчитанном исходя из действующего налогового законодательства на 1,48 % к ВВП.
Анализ прогнозных показателей федерального бюджета
и социально-экономического развития на 2001 г. свидетельствует
об отсутствии каких-либо реальных шагов со стороны Правительства РФ к активной реализации региональных приоритетов.
Формирование федерального бюджета по-прежнему происходит
в отрыве от региональных интересов без учета анализа и прогноза
состояния бюджетов регионов не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику
ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране,
так и в региональном разрезе.
В разработанном Министерством финансов РФ документе,
который носит название «Об основных подходах к формированию
проектировок основных характеристик федерального бюджета на
2002 год и на период до 2004 года», Правительство РФ продолжает
реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение
самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета.
Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения
финансовой стабильности страны трансформирована в задачу
самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета.
Все механизмы, задействованные при формировании параметров
федерального бюджета, по-прежнему сориентированы на решение
задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам
108
Современная бюджетная политика Российской Федерации
экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается.
Если в 2001 г. Правительство сформировало только бездефицитный бюджет (хотя реально бюджет был исполнен с существенным перевыполнением), то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в размере 1,26 % к ВВП. По-прежнему
растет размер первичного профицита. Так, если в 2001 г. он был
предусмотрен в размере 3,93 % к ВВП, то в проектировках федерального бюджета на 2002 г., первичный профицит уже составляет
4,07 % к ВВП. При этом уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Министерство финансов предусматривает возможность превышения прогнозируемого профицита.
Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности страны была трансформирована
в задачу самодостаточности фискальной позиции только федерального бюджета. Все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета на все последующие
годы, и прежде всего налоговые нововведения сориентированы
на фискальные интересы федерального Правительства в ущерб
интересам экономического развития государства в целом.
Закладывая в федеральный бюджет огромный первичный
профицит, Правительство РФ одновременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра, и за счет
этого финансируются прежде всего расходы на обслуживание
государственного долга. При этом объемы социальных расходных
полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увеличиваются, а их налоговый потенциал снижается.
Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного
регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это означает, что
интересы государства сконцентрированы исключительно на
фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске
компромисса интересов Правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества.
И действительно, динамика непроцентных расходов федерального бюджета достаточно четко фиксирует тенденцию их
снижения. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального
бюджета должны были составить 12,62 % к ВВП, то в 2002 г. они
проектируются в размере 11,91 % к ВВП, в 2003 г. — 11,62 % к ВВП,
а в 2004 г. — 11,47 % к ВВП.
109
Лекция 3
Однако негативное влияние на экономику страны оказывала
не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров
на этапе составления бюджетов.
Таким образом, формируя основные параметры федерального
бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей, Правительство стремится защитить федеральный бюджет от возможных колебаний рыночной конъюнктуры
и создать определенный запас для произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная,
но беда в том, что решается она за счет подрыва экономического
потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет
перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим
финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь
в рамках узких интересов центрального Правительства. При этом
изобретаются все новые запутанные и экономически необоснованные схемы формирования федерального бюджета.
Между тем наличие значительных объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весьма существенным фактором сжатия государственного спроса, поскольку
означает резкое сокращение реальных расходов федерального
бюджета внутри страны.
По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета — это прямые инвестиционные изъятия из экономики страны. Соответственно, если конструкция федерального
бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других
необходимых затрат, а исходя из максимально возможного (а, по
существу, невозможного) уровня изъятия финансовых ресурсов из
производственной сферы и ограничения внутреннего потребления,
то это означает в конечном счете продолжение курса, все более
ослабляющего само государство.
Разрабатывая проект бюджета на 2002 г., Правительство ориентировалось на итоги нового этапа налоговой реформы, но при
этом изначально действовала оговорка, что налоговая реформа не
означает коренной ломки действующей системы налогов и сборов.
Делая такую оговорку, Правительство остается под влиянием
иллюзии о том, что косметический характер налоговой реформы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы,
которые декларирует Правительство в своих документах, звучат
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]