Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Экономическое содержание бюджета
в виде целевой финансовой помощи из других бюджетов
бюджетной системы, целевых иностранных кредитов (заимствований) или расходов бюджета, осуществляемых
в соответствии с международными договорами (соглашениями), а также добровольных взносов, пожертвований,
средств самообложения граждан.
Однако по отношению к бюджетным расходам, размеры которых определены соответствующим законом о бюджете, действуют
уже другие правила, а именно: адресность и целевой характер
бюджетных средств (это означает, что бюджетные ассигнования
и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования),
а также подведомственность расходов бюджетов (это означает,
что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные
ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении
которого они находятся);
требование прозрачности (открытости) бюджета означает ‒
обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении,
полноту представления информации о ходе исполнения
бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах
по решению законодательных (представительных) органов
государственной власти, представительных органов муниципальных образований. По существу, реализация этого
требования позволяет не только государственным органам,
но и институтам гражданского общества контролировать
достоверность бюджета, надежность показателей прогноза
социально-экономического развития соответствующей
территории и реалистичность расчета доходов и расходов
бюджета;
требование по зачислению всех кассовых поступлений на ‒
территории Российской Федерации и реализации всех кассовых выплат с единого счета бюджета (единство кассы) подкрепляет требование открытости бюджетного процесса.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
во-первых, право законодательных (представительных) ‒
органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный
процесс;
71
Лекция 2
во-вторых, право органов государственной власти и орга- ‒
нов местного самоуправления самостоятельно определять
направления расходования средств соответствующих
бюджетов;
в-третьих, право органов государственной власти и орга- ‒
нов местного самоуправления самостоятельно определять
источники финансирования дефицитов соответствующих
бюджетов;
в-четвертых, недопустимость изъятия доходов, дополни- ‒
тельно полученных в ходе исполнения законов (решений)
о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов, а также
недопустимость компенсации за счет бюджетов других
уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь
в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе
исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением
случаев, связанных с изменением законодательства.
Обеспечивается это право наличием собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы
Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также законодательным
закреплением регулирующих доходов бюджетов, полномочий по
формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством
Российской Федерации.
Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации этого принципа, — это прежде всего четкое
и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных
полномочий между властями разных уровней в соответствии
с определенными критериями. Подробно они будут рассмотрены
в последующих разделах курса.
Содержание принципа равноправия, согласования интересов
и взаимной ответственности участников бюджетного процесса
на всех уровнях бюджетной системы реализуется в эффективном
управлении бюджетными потоками. Это управление в рамках
бюджетной системы страны осуществляется на каждом уровне
бюджетной системы соответственно федеральными и региональными органами власти в рамках установленных для них бюджетных
полномочий посредством нормативно-законодательного установления правил бюджетных отношений на всех стадиях бюджетного
процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение
72
Экономическое содержание бюджета
бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных
ресурсов между уровнями бюджетной системы.
Все звенья бюджетной системы реально участвуют в едином
бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет
общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации. Целевой ориентацией этих интересов должны
быть интересы граждан, получающих от государства гарантированный Конституцией определенный набор социальных услуг.
При осуществлении бюджетной политики в России как федеративном государстве необходимо одновременно решать две
ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное
развитие экономики на основе единых для всего экономического
пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности
между уровнями власти, выполняющими свои функции.
Федеральное правительство может и должно заниматься
выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных
бюджетов, за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти
субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности
экономического потенциала региона становится главной. В связи
с этим приоритетной целью бюджетного регулирования должно
быть формирование способности региона к самообеспечению
и саморазвитию на базе активного использования потенциалов
всех форм собственности.
Полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региональных и местных органов
власти практически не встречается. В связи с этим недостаток
средств, как правило, компенсируется за счет ресурсов вышестоящих бюджетов путем оказания финансовой помощи нижестоящим
уровням бюджетной системы.
Система методов бюджетного регулирования, обеспечивающих реализацию принципов бюджетного устройства в рамках правового поля бюджетного регулирования, — это статический срез
модели бюджетного регулирования. Но бюджетное регулирование
одновременно является инструментом, обеспечивающим управление и динамикой бюджетного процесса. И здесь используются
специальные экономические регуляторы, позволяющие управлять
движением финансовых потоков.
73
Лекция 2
Рассматривая динамические формы бюджетного регулирования, целесообразно выделить два потока бюджетных ресурсов:
«восходящий» поток денежных средств, формирующий доходы
федерального, региональных и местных бюджетов, и «нисходящий», обеспечивающий дополнительные поступления централизованных финансовых ресурсов из вышестоящего бюджета
в нижестоящие.
Механизмы формирования «восходящего» потока определяются главным образом государственной налоговой политикой
и закрепляются на долговременной основе налоговым законодательством. Текущее регулирование осуществляется посредством
ежегодного закрепления долей отдельных федеральных налогов,
поступающих в бюджеты субъектов Федерации.
Регулирование движения «нисходящего» потока осуществляется в Российской Федерации посредством методов бюджетного
финансирования, субсидирования (оказания финансовой помощи),
кредитования и гарантирования.
Управление движением финансовых потоков по уровням
бюджетной системы должно обеспечить максимально возможную сбалансированность бюджетного устройства федеративного
государства.
В федеративном государстве различают «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы.
Механизм распределения средств между бюджетами разных
уровней должен быть ориентирован на решение двуединой задачи — вертикальной и горизонтальной сбалансированности
бюджетов.
Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен
быть настроен на корректирование «вертикальных» диспропорций — устранение несоответствий между расходными функциями
региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем; с другой — на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных
регионах.
Следуя логике этой формулировки и рассматривая ее в ракурсе
движения финансовых потоков, первое, что необходимо определить, это целевую направленность сдвигов в территориальной
и хозяйственной структуре общества.
1
1
Следует учитывать, что доходная часть бюджетов формируется еще
и за счет неналоговых доходов от использования государственной собственности и др.
74
Экономическое содержание бюджета
С позиции финансовых отношений, представляющих собой
распределительные отношения, связанные с распределением
и перераспределением вновь созданной стоимости, целевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости)
должны стать следующие критерии:
рост объемов производства как в целом по стране, так и в ‒
территориальном разрезе;
рост реальных доходов граждан, проживающих на этих ‒
территориях.
Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены
и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного
спроса (производственного и потребительского).
Отвечая на вопрос, какие средства должны быть направлены
на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, проследим движение следующих финансовых потоков.
Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков
включает:
1. Перераспределение бюджетных доходов («восходящий»
поток государственных денежных средств) между федеральным
центром и регионами через механизм налогов (закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление
основных федеральных, региональных и местных налогов).
2. Перераспределение бюджетных расходов («нисходящий»
поток государственных денежных средств) между федеральным
центром и регионами. Оно осуществляется по следующим направлениям:
2.1. Прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам
и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального
бюджета).
2.2. Прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования целевых государственных инвестиционных программ.
2.3. Косвенные инвестиции из федерального бюджета в социаль ное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых бюджетных фондов.
2.4. Долевое участие государства в инвестициях коммерческих
структур и предоставление в рамках бюджета развития государ-
75
Лекция 2
ственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими
лицами.
2.5. Финансовая помощь из вышестоящего бюджета:
прямые трансферты; ‒
средства, выделяемые на возвратной основе (бюджетные ‒
ссуды);
целевая финансовая помощь. ‒
Во-вторых, это средства региональных и местных бюджетов.
В-третьих, это перераспределение государственных внебюд-
жетных средств. Оно осуществляется через:
социальные государственные внебюджетные фонды; ‒
отраслевые и ведомственные целевые внебюджетные ‒
фонды.
В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки
(собственные средства предприятий, привлеченные средства
и кредитные ресурсы коммерческих банков).
Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос:
«Какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать
на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное
сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?»
Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:
либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой
ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме
за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга
(это суть сегодняшней политики государства);
либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются
в плоскость региональной политики (ее социальных и инвестиционных аспектов).
2.4. Бюджетное регулирование и бюджетный федерализм
Ранее мы уже говорили о том, что бюджетные отношения,
выполняя свои экономические функции, реализуются в правовом
пространстве федеративного государства. Такой подход к пониманию сущности и содержанию бюджетных отношений позволяет
сформулировать особенности определения понятия бюджетного
федерализма с позиций бюджетного регулирования.
76
Экономическое содержание бюджета
Мы рассмотрели экономическую трактовку категории «бюджетное регулирование». Однако ранее уже говорилось, что именно
важность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования и исполнения государственного бюджета,
обусловили необходимость их регулирования. С этих позиций
сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетноналогового устройства государства заключается в нормативнозаконодательном установлении бюджетных прав и обязанностей
двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов
власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях
бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение
и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы
и регионами.
Главное в понимании проблем бюджетного федерализма становится то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных
отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную
систему страны. По существу, бюджетный федерализм — это есть
не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном
государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев
бюджетной системы в едином бюджетном процессе в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов
и на реализацию интересов субъектов Федерации.
Бюджетный федерализм реализуется через единую социальноэкономическую и бюджетную политику государства. Это такая
организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях
самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов
и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма — это прежде всего проблема взаимоотношений государства
и его граждан посредством организации рационального движения
потоков финансовых ресурсов.
Соответственно выход из социально-экономического кризиса,
сохранение и укрепление территориальной целостности страны
и федеративных основ Российского государства предполагают
формирование и осуществление со стороны федерального центра
активной финансовой политики по отношению к регионам.
Сегодня насущно необходимым для России является не только
теоретическое, но и практическое осознание того, что эффективная система бюджетных отношений — это компромисс, продукт
77
Лекция 2
синтеза экономических интересов государства, населения и предпринимательства.
Компромисс этих интересов достигается только при условии
обеспечения экономического развития регионов. В этих условиях
можно и нужно говорить о реформе межбюджетных отношений
(о совершенствовании механизмов оказания финансовой помощи субъектам Федерации из федерального бюджета), но только
как об одном из элементов целостной системы государственного
бюджетного регулирования.
Экономический потенциал государства формируется не на
уровне центральной власти, а создается в регионах. Сегодня для
России проблема самодостаточности экономического потенциала
регионов становится главной.
Для достижения максимального макроэкономического эффекта необходимо разработать стратегические концепции государственных расходов и доходов. При этом необходимы государственные гарантии проведения курса бюджетной политики, выгодной
обществу в целом и ориентированной на обеспечение взаимосвязи
основных социально-экономических ориентиров с финансовыми
методами достижения намеченных результатов.
При таком понимании бюджетного федерализма меняется
лейтмотив формирования финансовой базы государства. Однако
для того чтобы практически реализовать такое понимание бюджетного федерализма, необходимо с помощью государственной
бюджетной политики решить несколько важных проблем.
Первая проблема касается разграничения расходных бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. При этом
основной вопрос заключается в том, какого уровня власти должны обеспечивать финансирование расходов по выполнению тех
или иных государственных функций. Это в свою очередь требует
оптимального распределения ответственности между различными уровнями власти и повышения эффективности расходования
средств. Такой подход предполагает разграничение предметов ведения и распределение функций по финансированию тех или иных
расходов между субъектами Федерации и Федерацией в целом
и соответственно перегруппировку расходной части консолидированного бюджета.
Формирование расходов в условиях четкого разграничения
расходных обязательств и доходных источников между всеми
уровнями бюджетной системы Российской Федерации исключает
возможность возникновения обязательств, не подкрепленных ис-
78
Экономическое содержание бюджета
точниками финансирования — так называемых нефинансируемых
федеральных мандатов. Указанное разграничение должно обеспечить стабильность всех уровней бюджетной системы Российской
Федерации, повышение качества бюджетного планирования,
стимулирование экономической заинтересованности органов
власти всех уровней в наращивании собственной доходной базы,
реализацию принципа самостоятельности бюджетов.
Вторая проблема предполагает рациональное закрепление доходных источников бюджетов за уровнями власти. Обеспечение
финансовой самостоятельности территорий означает не только
распределение ответственности между уровнями бюджетной системы по самостоятельному осуществлению определенных видов
расходов, но и обеспечение реальных возможностей получения
источников доходов для этого. В России недостатки действующей
модели бюджетного выравнивания проявились прежде всего в уязвимости доходной части как федерального, так и территориальных
бюджетов, поскольку, как оказалось, регионы могут не выполнять
своих обязательств по перечислению налогов в центральный
бюджет, а центральные органы власти могут произвольно менять
пропорции распределения налогов, опустошая региональные бюджеты. Это стало одной из главных причин бюджетных конфликтов.
В последние годы все четче появляется тревожная тенденция, при
которой нагрузка на бюджеты субъектов Российской Федерации
возрастает при снижении их доходной базы.
Третья проблема касается построения единой системы бюджетного выравнивания в кратко- и долгосрочном аспектах. Сегодня
все более усиливающаяся «трансферизация» финансовой помощи
регионам из федерального бюджета создает вредную иллюзию
о бюджетном равенстве субъектов Российской Федерации. Для изменения такого положения целесообразно не «усреднять» бюджеты
всех регионов через федеральные трансферты, а определиться со
спектром вопросов, помощь в решении которых должна оказываться на федеральном уровне.
Для этого необходимо отработать единые подходы к организации всех видов финансовой помощи и в максимальной степени
реализовать потенциал их целенаправленного воздействия на
экономику региона.
Совершенствование системы механизмов бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам
должно осуществляться в целях повышения заинтересованности
органов государственной власти на местах в расширении собствен-
79
Лекция 2
ной доходной базы, с решением проблем наращивания инвестиционной активности, проведением структурных преобразований
в экономике регионов и с реформой в социальной сфере. Только
при таких условиях можно сформировать реально действующую
систему бюджетного федерализма в России.
Резюмируя сказанное, необходимо еще раз подчеркнуть, что
бюджетное регулирование национальной экономики осуществляется путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов. При этом государство не
только регулирует каналы прохождения и управления бюджетными
потоками, уточняя пропорции распределения централизованных
ресурсов, но корректирует установленные бюджетные взаимосвязи
и обеспечивает управление бюджетным устройством страны.
Концепция бюджетного регулирования должна соединять
общегосударственный и региональный подходы на основе объективного научного обоснования, отражающего задачи и интересы
Федерации в целом, ее субъектов и граждан России.
При осуществлении бюджетной политики в России как в федеративном государстве необходимо одновременно решать две
ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное
развитие экономики на основе единых для всего экономического
пространства страны норм хозяйственной деятельности; с другой — учитывать региональные особенности и соблюдать строгое
разделение полномочий между уровнями власти, выполняющими
свои четко определенные функции.
В результате современные бюджетные отношения не ограничиваются законодательно утвержденным порядком формирования
доходов и осуществления расходов федерального, региональных
и местных бюджетов. Они развиваются в правовом поле функционирования всей финансовой системы страны, включающем
не только принципы построения и функционирования бюджетной
системы и структурные взаимосвязи ее составляющих, но и правовое положение всех субъектов бюджетных отношений (налогоплательщиков, бюджетополучателей и всех участников бюджетного
процесса), а также правовое регулирование бюджетов субъектов
различных уровней и межбюджетных отношений, определяющее
основы бюджетного процесса. Бюджет, по существу, является
главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов, но и все параметры
экономического развития страны.
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]