Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
адекватно социальным ожиданиям общества, механизмы, которые
предлагаются для их реализации, не способны реально сориентировать всю налоговую систему на экономическую эффективность
ее функционирования.
Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране, и главное радикальной переориентации ее на интересы экономического развития государства, остается самым слабым звеном современной политики федерального
центра. Отсюда вытекает преимущественно тактический и весьма
противоречивый характер финансовой политики с негативными
стратегическими последствиями.
При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость
российской экономической системы к колебаниям конъюнктуры
мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства
на основе преимущественно внутренних накоплений и инвестиционных возможностей.
Основным условием достижения сбалансированного бюджета
является его ориентация не на ежегодные макроэкономические
параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию
экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии
экономического цикла бюджетная политика ориентируется либо
на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии
экономического спада) при обязательном эффективном контроле
над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета
должны являться в первую очередь доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.
Для современной России особый статус принимает проблема
финансового контроля. Речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых
отношений, но и о выработке сравнительно новых для России
механизмов контроля бюджетного процесса.
Именно четко отлаженный механизм исполнения бюджета
должен стать основой для создания действенной системы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном
уровне порядок финансирования, полномочия и ответственность
как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролировать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.
111
Лекция 3
Между тем проблема бюджетного контроля в России не исчерпывалась тем, что не было законодательно установленной
ответственности за неправильное, нецелевое использование
бюджетных средств. Одна из главных проблем заключалась в том,
что контроль за доходной и расходной частями бюджета оказались
оторванными друг от друга.
Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически были отстранены от контроля за
поступлением доходов государства, что вело к постоянному обострению противоречий между запросами и возможностями. Кроме
того, фактически вне контроля со стороны государства оставались
огромные суммы федеральных государственных средств, сосредоточенных во внебюджетных фондах, а также средства, существовавшие в виде государственного имущества.
К проблемам бюджетного устройства следует отнести и чрезвычайную бюджетную децентрализованность, что мешало формированию единого общероссийского рынка, осложняло проведение
общенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной) политики, подрывало политику ограничения бюджетного
дефицита.
Вместе с тем необходимо отметить, что в этот период в бюджетной сфере Российской Федерации был проведен ряд крупных
структурных реформ.
Первые шаги в реформировании системы бюджетного федерализма в России были сделаны в 1994 г. Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации была
одобрена Постановлением Правительства РФ № 862 от 30 июля
1998 г. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный
кодекс РФ установил основы бюджетной системы и бюджетного
процесса. С 2001 г. межбюджетные отношения в России строятся
в соответствии с утвержденной Правительством Программой
развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на
период до 2005 года (одобрена Постановлением Правительства
РФ № 584 от 15 августа 2001 г.). Необходимость принятия такой
Программы диктовалась прежде всего тем, что бюджеты субъектов
Российской Федерации и особенно местные бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным
законодательством без предоставления источников финансирования так называемыми «нефинансируемыми мандатами». Это
наряду с зависимостью ресурсной наполняемости региональных
112
Современная бюджетная политика Российской Федерации
и местных бюджетов от федеральных налогов подрывает стимулы
к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций,
развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
Основной целью Программы являлось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам
власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно
установленного разграничения полномочий и ответственности
между органами власти разных уровней.
На первом этапе реализации Программы предполагалось
решить задачу формирования новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Российской
Федерации.
Эта система финансовой помощи бюджетам других уровней по
замыслу разработчиков Программы должна была быть направлена
на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, чтобы
обеспечивать равный доступ граждан, вне зависимости от места
их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным
гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения
на региональном и местном уровне рациональной и ответственной
налогово-бюджетной политики.
Надо сказать, что в рамках реализации этой Программы в течение 2000–2003 гг. повышалась доля доходов, получаемых регионами, — безвозмездных перечислений в виде финансовой помощи
из федерального бюджета. Так, финансовая помощь в структуре
доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации в 2000 г. составляла 9,3 % от всех доходов, а в 2003 г.
они достигли уже 19,5 % от всех доходов. Если в 1999 г. только
у 23 субъектов Российской Федерации доля средств Федерального
фонда финансовой поддержки превышала 25 % их доходной части,
то в 2000 г. их количество выросло до 29 регионов, в 2001 — до 31,
а 2002 — до 33.
Однако, несмотря на это с 2000 по 2003 г. межрегиональные различия по объему ВРП на душу населения только возросли и составили в 2003 г. 5,2 раза (в 2001–2002 гг. — 4,8 раза,
в 2000 г. — 4,7 раза). Одновременно увеличились и различия
в темпах роста среднегодовых денежных доходов на душу населения по группам регионов: в 2001 г. — 8,1 %, в 2002 г. — 10,1 % и в
2003 г. — 12,2 %.
113
Лекция 3
Становилось все более очевидным, что региональные различия в России не могут быть нивелированы только путем оказания
финансовой помощи из федерального бюджета, потребовалась
более серьезная предварительная проработка проблем, связанных
с «перегруженностью» федерального и региональных бюджетов
нефинансируемыми социальными мандатами.
С этой целью в 2002 г. была создана Комиссия при Президенте
Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами государственной
власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
По результатам работы этой Комиссии были определены
основные направления реформирования федеративных отношений в бюджетной сфере, ориентированные на решение задачи
распределения бюджетных полномочий.
Таким образом, к 2003 г. сформировалось практически новое
направление бюджетной реформы, главной задачей которого ста-
ли оптимизация расходных обязательств федерального бюджета
и реструктуризация «децентрализуемых федеральных мандатов».
Реализация этого направления проводилась в три этапа.
На первом этапе (2003) были приняты внесенные Президен-
том Российской Федерации Федеральный закон от 4 июля 2003 г.
№ 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»» («базовые законы»).
Они определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую
территориальную организацию местного самоуправления.
Такие изменения можно назвать революционными, поскольку
они касаются значительного перераспределения властных полномочий, перераспределения бюджетных ресурсов, перераспределения собственности не только на муниципальном уровне, но
и между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и местной властью.
На втором этапе (2004) Правительство РФ внесло в Государ-
ственную Думу проекты федеральных законов «О внесении изме-
114
Современная бюджетная политика Российской Федерации
нений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении
изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных
актов Российской Федерации».
С 2005 г. началась реализация третьего этапа. В качестве
правовой базы, позволяющей реализовать основные направления
этого этапа реформы, был принят Федеральный закон Российской
Федерации от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании
утратившими силу некоторых законодательных актов Российской
Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих
принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации” и “Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации”».
Содержание этого закона вытекает из предыдущих этапов и общей логики реформы. Это заключительный закон, который входит
в общий пакет законодательных инициатив, включающий также
поправки Правительства РФ в Бюджетный и Налоговый кодексы
(в части регулирования межбюджетных отношений).
Таким образом, в течение рассматриваемого периода (до 2004 г.)
Правительство РФ пыталось запустить бюджетную и институциональные реформы и стало осуществлять политику по сдерживанию
государственных расходов федерального бюджета, но при этом
продолжало реализовывать задачи экономической стабилизации
посредством маневрирования размерами бюджетного профицита.
Однако не решалась главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего
платежеспособного спроса и тем самым создать положительные
импульсы в самом рыночном механизме. С 2005 г. Правительство
отказалось от необходимых реформ в социальной и экономической сферах (исключение, пожалуй, составляет монетизация льгот
и реализация национальных приоритетных проектов), поскольку
активно росли мировые цены на энергоресурсы, и это создавало
иллюзию благополучия в виде постоянного и гарантированного
прироста доходного потенциала федерального бюджета.
Но при таком подходе к формированию и использованию
государственных финансовых ресурсов в экономике проявил-
115
Лекция 3
ся ряд нежелательных и противоречивых тенденций, которые
определились в несоответствии между макроэкономическими
показателями, свидетельствующими об улучшении экономической
ситуации (ростом объемов ВВП, снижающимися темпами инфляции, сокращением дефицита бюджета), и реальным состоянием
экономики на микроуровне по всем структурным сегментам и секторам, включая сужение внутреннего рынка для отечественных
производителей и финансовой базы структурных преобразований
российской экономики.
3.4. Новые технологии решения проблем
бюджетной политики в 2006–2008 гг.
До 2006 г. бюджетная реформа, проводимая в нашей стране,
сводилась главным образом к совершенствованию межбюджетных
отношений. При этом акцент делался на механизмы бюджетного выравнивания. Безусловно, в таком государстве, как Россия
с ее огромной территориальной дифференциацией это важный
аспект. И разработанная формула выравнивания, применяемая
в методике расчетов трансфертов, в основном решает эту задачу.
Но чрезмерное увлечение выравниванием бюджетной обеспеченности порождает новую проблему — иждивенчество, отсутствие
заинтересованности в экономическом развитии отдельных территорий. Постепенно становится уже совершенно очевидным, что
только механизмами выравнивающих трансфертов не решается
главная задача бюджетной реформы — эффективное использование государственных средств. Это не означает необходимость
совсем отказаться от механизмов выравнивающих трансфертов,
но формирует понимание того, что бюджетная реформа должна
развиваться в русле активизации ее стимулирующей составляющей, обеспечивающей заинтересованность органов власти субъектов Федерации в развитии своего собственного экономического
потенциала.
В Программе социально-экономического развития Россий-
ской Федерации на среднесрочную перспективу до 2005 года и в
самой бюджетной политике уже делалась ставка на оценку эффек-
тивности использования бюджетных средств.
Такой переход предполагал решение двух очень непростых
задач:
1) переход к новым формам финансового обеспечения предо-
ставления государственных (муниципальных) услуг;
116
Современная бюджетная политика Российской Федерации
2) внедрение методов формирования бюджета, ориентирован-
ного на результат.
Решение первой задачи было ориентировано на использование нормативов минимально необходимого финансирования
предоставления государственных и муниципальных услуг вместо
нормативов содержания сети учреждений социальной сферы.
По сути, это означало переход к подушевому финансированию
социальных услуг, ориентированных на достижение определенных
количественно выраженных результатов. Этот переход требует
длительного адаптационного периода и к настоящему времени
еще не завершен.
До провозглашенного перехода к подушевому финансированию бюджетные расходы на предоставление населению социально
значимых услуг рассчитывались в зависимости от количества бюд-
жетных учреждений, а не от потребностей населения в этих услугах.
Иными словами, финансировались не бюджетные услуги на одного
жителя, а бюджетные расходы на одного работника социальной
сферы. Очевидно, что между численностью населения и численностью работников бюджетной сферы существует определенная
взаимосвязь. Однако в стремлении поддержать врачей, учителей
и представителей других «бюджетных» профессий органы государственной власти субъектов Российской Федерации расходуют
значительные средства на содержание социальной сферы в тех
населенных пунктах, где доля бюджетных учреждений чрезмерно
высока, или, наоборот, не учитывают потребности населения
в бюджетных услугах.
Такой порядок бюджетного финансирования расходов имеет
ряд недостатков.
Во-первых, он по сути своей является неэффективным, т.е. не
создает стимулов к сокращению издержек и экономии бюджетных
средств.
Во-вторых, в действующем виде он в недостаточной степени ориентирован на достижение определенных социальноэкономических результатов деятельности, так как в его рамках
финансируется сам факт существования учреждения.
Здравый смысл подсказывает, что за счет прямого или косвенного государственного финансирования следует поддерживать не бюджетные учреждения, а социально значимые услуги или
функции.
Но сложившиеся традиции финансирования бюджетных
учреждений таковы, что государственная поддержка оказывалась не
117
Лекция 3
только и не столько населению как потребителю бюджетных услуг,
сколько бюджетным учреждениям и людям, в них работающим.
Стало уже привычным, что едва ли главный аргумент в пользу
увеличения финансирования образования заключался том, что
у учителей низкая зарплата, увеличение финансирования здравоохранения обосновывается низкой зарплатой медперсонала,
финансирования науки — низкой зарплатой ученых. Зарплата
у работников бюджетных учреждений действительно низкая даже
с учетом того, что статистика отражает только расходы на заработную плату за счет прямого бюджетного финансирования, но не
надбавки, выплачиваемые бюджетникам за счет внебюджетных
доходов, и не льготы, которые они получают. Но главное заключается в том, что при такой постановке вопроса происходит подмена
цели, ради которой создается бюджетное учреждение.
Статус бюджетных учреждений при таком порядке таков,
что полное или частичное финансирование за счет бюджета им
гарантировано.
Является ли такой способ предоставления социально значимых услуг самым экономичным или эффективным с точки зрения
бюджета? Возможно, будет лучше и дешевле размещать контракты
на конкурсной основе, не проводя различий между бюджетными
учреждениями и организациями негосударственного (частного)
сектора.
Если применение такого подхода возможно, это означает, что
организациям соответствующего профиля не потребуется переходить в частный сектор ни добровольно, ни принудительно. Просто
финансироваться будут не бюджетные учреждения, а бюджетные
услуги, и это изменит «правила игры» на рынке для всех участников, независимо от их статуса. Объем финансирования бюджетных
услуг может при этом не только не сократиться, но даже возрасти,
однако на смену гарантированному финансированию бюджетных
учреждений придет конкурсное размещение заказов, и различия
между бюджетными и небюджетными учреждениями исчезнут,
во всяком случае, с точки зрения финансирования.
Суть нового подхода к организации бюджетного сектора была
четко выражена в формуле: «Не расходы ради расходов, а расходы
ради достижения конкретных результатов».
Реализовать эту вполне разумную установку можно было только путем внедрения в бюджетный процесс новых форм и механизмов предоставления и финансирования бюджетных услуг.
118
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Речь шла о закупке и оплате бюджетных услуг. Эта работа должна была проводиться на фоне реорганизации бюджетной сети и статуса самих бюджетных учреждений и сопровождаться переходом
к новому методу бюджетного планирования, который был назван
«бюджетированием, ориентированным на результаты» (БОР).
Участие организаций различных организационно-правовых
форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг
предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое
финансирование и государственный (муниципальный) социальный
заказ.
Нормативно-подушевое финансирование подразумевает воз-
мещение (путем предоставления субсидий) расходов организации
на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям
потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке.
Вторым новым инструментом бюджетного финансирования
является государственный (муниципальный) социальный заказ.
Сам механизм государственного заказа широко использовался
и ранее, но новый вид государственного заказа — социальный заказ — имеет свои особенности.
Принципиальным отличием государственного (муниципального) социального заказа является размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной
основе.
Если в обычном договоре государственного (муниципального)
заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают
в одном лице, то в договоре социального заказа они разделены.
Заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти — главный распорядитель или распорядитель
бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг.
Таким образом, договор, заключаемый в рамках государственного
(муниципального) социального заказа, является договором в пользу третьего лица. Учитывая, что потребитель услуг по договору
государственного (муниципального) социального заказа — гражданин, размещение этого заказа во всех случаях, когда это возможно,
должно осуществляться путем предоставления права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю.
Однако здесь сразу же возникает новая проблема, суть которой
в том, что предоставление потребителю неограниченного права
119
Лекция 3
выбора поставщика услуг по системе социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению
бесплатных услуг, практически невозможно, так как потребитель
может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для бюджета.
Другим аргументом против предоставления потребителю
неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы
социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм
поставщика услуг имеет принципиальное значение.
Это относится прежде всего к образованию и здравоохранению, т.е. тем видам социальных услуг, для оценки качества которых
необходимы специальные знания, отсутствующие у потребителя.
В связи с этим в образовании и здравоохранении предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного (муниципального) социального заказа следует предоставить органам государственного управления (органам местного
самоуправления). При этом заказчик производит отбор круга
поставщиков с оптимальным соотношением «цена — качество»,
а потребитель может выбирать конкретного поставщика услуг из
круга лиц, с которыми главный распорядитель (распорядитель,
получатель) бюджетных средств уже заключил предварительный
договор социального заказа на определенных условиях.
Вторая важнейшая задача, которую предстояло решить при
оценке эффективности использования бюджетных средств, — это
внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на
результат.
Внедрение бюджетного планирования, ориентированного на
результат, должно рассматриваться не отвлеченно, а в контексте
реформы управления государственными расходами, и даже еще
шире — в контексте реформирования государственного сектора,
включающего реформу государственной службы, институциональную реформу и управление изменениями.
Бюджетное планирование, ориентированное на результат,
предусматривает:
совершенствование среднесрочного планирования бюд- ‒
жета;
повышение эффективности деятельности федеральных ‒
министерств;
изменение процедур, относящихся к исполнению бюдже- ‒
та, таких как учет, контроль и регулирование денежных
операций.
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]