Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Налоговая политика государства
Каждая из функций налогов, будучи объективно встроенной
в систему бюджетных отношений, имеет собственные механизмы
их реализации, и хотя эти механизмы взаимосвязаны и взаимообусловлены, но каждый из них функционирует в определенной
логической последовательности и самое главное в определенной
сфере экономических отношений. Иначе говоря, каждая из этих
функций имеет свою нишу взаимоотношений государства и налогоплательщиков (коллективных потребителей государственных
услуг).
Если говорить о самых больных и острых вопросах, подлежащих решению в рамках современной налоговой политики, то они
сводятся не столько к модификациям видов налоговых платежей,
к изменениям в их структуре и размерах налоговых ставок (хотя
дальнейшее совершенствование и самой структуры налоговой
системы и элементов отдельных налоговых механизмов насущно
необходимо), сколько к пониманию необходимости (и практической реализации этого понимания) правильной встроенности
функциональной роли налоговой системы, с помощью принципов,
правил, механизмов и процедур адекватных финансовым отноше-
ниям в целом и бюджетным отношениям в частности.
4.2.1. ФИСКАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ НАЛОГОВ
Приоритетной функцией налогов изначально является фискальная функция, суть которой заключается в обеспечении поступления необходимых средств в бюджеты разных уровней для
покрытия государственных расходов. Исторически своим происхождением налоги обязаны способности выполнять фискальное
предназначение, т.е. служить основным источником государственных доходов. В процессе реализации этой функции налогов
создаются материальные условия для существования государства,
т.е. источники финансирования расходов на содержание государственного аппарата (всех уровней), расходов на оборону страны,
осуществление государственных социальных программ и фундаментальных научных исследований, финансирование развития
общенациональной культуры и т.д.
Налоги как основной вид пополнения казны, выполняя свою
фискальную функцию, должны удовлетворять ряду критериев.
Во-первых, налоги должны платиться всеми экономическими
субъектами всех форм собственности, организационно-правовых
201
Лекция 4
форм предприятий и гражданства физического лица, получающими доходы на условиях равноправия их перед налоговым законодательством.
Во-вторых, налог должен быть справедливым, и под этим подразумевается, что лица в одинаковом экономическом положении
должны платить одинаково, а при распределении налогов для
налогоплательщиков, находящихся в различных экономических
обстоятельствах, налоги должны оказывать щадящее воздействие
на низкодоходные предприятия и группы населения.
В-третьих, желательно обеспечить легкость в администрировании налогов, унифицировать порядок их взимания. Налоговая
база и налоговые ставки должны быть легко вычисляемы, и налогоплательщики должны доверять правилам, по которым производятся расчеты.
В-четвертых, для обеспечения стабильности доходов налоги
не должны допускать резких колебаний в доходной части бюджета;
нежелательны и дефицит бюджета и чрезмерные сборы, снижающие эффективность экономики.
В-пятых, каждый налогоплательщик (он же избиратель) должен хорошо представлять себе, на какие цели расходуются средства,
и соглашаться с целесообразностью затрат.
Преимущественно фискальное начало налоги сохраняли
вплоть до 1930-х годов. Однако великая депрессия в США, развалившая классическое представление о рыночной экономике,
заставила по-новому взглянуть на общественное предназначение
отдельных налогов и всей налоговой системы в целом. В каждой
новой антикризисной программе развитых государств налоги стали
использоваться как основной финансовый инструмент государственного регулирования экономикой.
В тех государствах, где история рыночных отношений не прерывалась, в периоды определенных экономических приоритетов
налоговая политика постепенно переносит акценты на регулирующую (стимулирующую) функцию налогов, при этом доминанта
фискальной функции не отрицается и не разрушается. Более того
фискальная функция налогов реализуется и в современных достаточно устоявшихся, отлаженных и самое главное адаптированных
под определенную экономическую модель налоговых системах
всех государств.
В российской экономике ситуация совершенно иная. В период социалистического государства налоги практически были
исключены их сферы хозяйственных отношений. В социали-
202
Налоговая политика государства
стической системе хозяйствования налоги со своих доходов
государству платили только граждане, потребительская кооперация и церковь (т.е. субъекты других форм собственности). Все
государственные предприятия перечисляли в доход государства
не налоги, а свободный остаток прибыли за вычетом фондов
экономического стимулирования. За счет этих перечислений
государство и формировало в основном общественные фонды
потребления, из которых и финансировало свою социальную
и экономическую политику.
Но не только доходная бюджетная политика, но и расходная
политика государства формировалась на принципиально иных
началах. При этом в финансировании государственных расходов
участвовали все хозяйствующие субъекты по-разному. Субъекты
негосударственной формы собственности опосредованно участвовали в финансировании государственных расходов, уплачивая налоги «в общий котел» государственного бюджета. Государственные же предприятия не только участвовали в формировании
доходов государственного бюджета, перечисляя в него остаток
нераспределенной прибыли, но и непосредственно финансировали существенную часть социальных обязательств государства
за счет собственных фондов экономического стимулирования.
И этим обеспечивался достаточно высокий уровень социальных
гарантий государства. Этот своеобразный механизм реализации
фискальной функции налогов был достаточно разумно встроен
в существовавшую систему экономических отношений и работал
эффективно.
С переходом (надо заметить слишком резким переходом) к другому типу экономических отношений, которые мы в противовес
прежним отношениям
1
стали называть рыночными, фискальная
функция налогов не была нормальным образом перенастроена на
новую модель российской экономики2.
1
Строго говоря, хозяйственные отношения Советского союза нельзя назвать абсолютно нерыночными, они также были построены на купле-продаже,
но механизмы их реализации формировались в рамках одной государственной
собственности.
2
Этому активно способствовала изначально данная на законодательном
уровне однобокая трактовка налогов как обязательного, безэквивалентного
платежа, полностью исключавшую непременную составляющую налоговых
отношений, а именно ответственность государства за предоставление обществу коллективно потребляемых услуг определенного качества и в необходимом количестве.
203
Лекция 4
Вместо этого в экономику России полностью перенесли
западные модели налоговых систем, которые не только не прижились в ней должным образом, но и исказили само понимание
фискальной функции налогов, придавая ей негативную окраску
тем более усиливающуюся, чем активнее росло недовольство общества бездарной (а зачастую и просто безграмотной) экономической
политикой государства
1
.
И в настоящее время в России теоретические разработки концепций налоговой политики (подражая общемировой тенденции
развития теории налогообложения) опираются в основном на рассуждения об усилении регулирующей (стимулирующей) функции
налогов. Все страны с развитой рыночной экономикой уже прошли
долгий и достаточно сложный путь реализации фискальной функции налогов (мы же просто «перескочили» отрезок этого пути)
и теперь имеют возможность применять инструменты «тонкой
настройки» налоговой системы, которые реализуются через регулирующую и стимулирующую функции налогов.
В российской экономике, в одночасье перешедшей на «рельсы рыночных отношений», сохранилось сущностное понимание
фискальной функции налоговых отношений только как формы
безэквивалентного изъятия государством части вновь созданного
общественного продукта. Иначе говоря, понимание фискальной
функции у нас сегодня искажено, ибо ее смысл ограничивается
представлением о том, что единственное целенаправленное воздействие этой функции может осуществляться только в интересах
максимизации доходов бюджетов.
Между тем задача фискальной функции налогов иная — она
призвана реализовать нормальное соотношение в структуре ценовых пропорций на отдельные виды государственных услуг. Игнорирование этой целевой задачи фискальной функции налогов
привело к тому, что у нас реально завышены цены на услуги
государственного управления, оборону и чрезвычайно занижены
стоимостные характеристики государственных услуг на здравоохранение, образование и др.
1
По отношению к налоговой политике это проявилось прежде всего
в том, что не полностью игнорируя необходимость адаптации налоговых
механизмов для реализации ими своей исконной фискальной функции государство как аксиому взяло сложившуюся европейскую модель налоговой
системы и рьяно принялось настраивать ее с помощью одной лишь стимулирующей функции
204
Налоговая политика государства
Для того чтобы налоговая система России реально могла вы-
полнять свою имманентно присущую ей фискальную функцию,
1
необходимо переосмыслить
роль налоговых отношений и отказаться от трактовки налогов, данной в главном налоговом законе
страны — Налоговом кодексе РФ, где налог определяется как
«обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый
с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или
оперативного управления денежных средств в целях финансового
обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных
образований» (ст. 8). Такая трактовка отражает лишь технологию
сбора налогов и дискредитирует экономическую сущность налоговых отношений, реализуемую через их фискальную функцию.
Если же исходить из понимания экономической сущности налогов как взаимоотношений государства, граждан и хозяйствующих
субъектов по поводу купли-продажи коллективно потребляемых
услуг государства, то фискальная функция налогов по существу
представляет собой экономический механизм калькулирования
этой цены.
Механизм достаточно сложный, учитывающий все специфические особенности «рынка» государственных услуг, но в основе
своей базирующийся на общеэкономических принципах ценообразования. Операция эта начинается (как и при расчете цены
на любой другой товар) с определения стоимости затрат (материальных и трудовых), необходимых для производства этого (общественного) товара.
Система налогообложения должна формироваться исходя из
потребности в государственных расходах, а не наоборот. Именно
стоимость государственных услуг (т.е. расходы государства на их
финансирование или приобретение для последующего их коллективного потребления) должна определять уровень налоговой
нагрузки, а не наоборот.
1
К сожалению, очень часто российские экономисты с плохо скрываемым
снобизмом реагируют на предложение «переосмыслить», а точнее говоря,
адаптировать постулаты западной экономической теории к российским реалиям. Но необходимость в этом все-таки существует ибо слишком поспешно, безо всякого теоретического осмысления мы провели свои «рыночные
преобразования», уповая главным образом на нелепую иллюзию о том, что
«красногвардейской атакой на приватизацию» мы реально можем «победить
социализм».
205
Лекция 4
Это значит, что налоговая политика начинается не с регулирования налоговых ставок и льгот, а с определения разумной структуры и объемов государственных затрат, необходимых для выполнения государством своих функциональных обязанностей.
Но эти две функциональные задачи не просто взаимосвязаны
между собой — это по существу две стороны одной медали.
С одной стороны, принципиально важным является то, что
не любые и не все государственные расходы могут приниматься
в расчет при определении цены государственных услуг, а только
общественно необходимые затраты (государственному же аппарату, а именно на него возложена задача определять размеры
государственных затрат, всегда будет выгодно стремиться к их
максимизации). С другой стороны, оптимизация бюджетных
расходов с целью достижения максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов
политического характера в части ранжирования приоритетов
целей и задач экономической политики как текущих, так и на
отдаленную перспективу.
Но при этом ограничителем роста уровня государственных
расходов является предельно допустимый уровень налоговой нагрузки (давления), после превышения которого налогоплательщик не может обеспечить даже простого воспроизводства.
Этот уровень существенно привязан к конкретным экономическим реалиям, но при этом в значительной мере зависит
и от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении как отдельно взятого гражданина или хозяйствующего
субъекта, так и экономики страны в целом (выделяет ли дотации
и в каком количестве на оплату жилья, медицинское обслуживание, образование, как финансирует государственные научноисследовательские и экономические программы и др.).
В связи с этим нельзя слепо заимствовать заморские рецепты
в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, так
как в каждой стране своя достаточно разнящаяся от других стран
структура бюджетных расходов на социально-экономические
государственные нужды. Это и означает, что бюджетная политика
государства как в части доходов, так и в части расходов — это не
две самостоятельные политики — это лишь «две стороны одной
медали». Смысл фискальной функции налогов ка раз и состоит
в финансовом обеспечении необходимых расходов государства,
которые в конечном счете и формируют их совокупную цену государственных услуг (а не просто в пополнении казны).
206
Налоговая политика государства
Большинство граждан, да и сами государственные служащие
заинтересованы в том, чтобы государство и его органы качественно выполняли возложенные на них функции и задачи, экономя
при этом ресурсы бюджета. Государственные органы и чиновники
в рамках традиционных для России систем их финансирования,
как правило, поступают прямо противоположным образом — пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения
меньшего объема функций и задач. Такой образ действий в теории
бюджетирования описан как типовое поведение «максимизирующего бюрократа» и ведет к «раздувающемуся бюджету».
Чтобы налоговая политика государства начиналась не с установления налоговых ставок и режимов налогообложения, а с
определения стоимостного объема государственных функций,
исходной точкой ее формирования должны стать распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной
системы и закрепление за каждым уровнем государственной
власти адекватных налоговых полномочий, обеспечивающих их
финансовыми ресурсами, достаточными для выполнения своих
функциональных задач.
Таким образом, для того чтобы фискальная функция налогов реально начала «работать», нужно изменить технологию
формирования самого бюджета. Она должна начинаться с анализа общественных потребностей, определения национальных
приоритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов
ассигнований по программам и функциям. Эта стадия налогового
планирования по существу не разработана в российской теории
налогообложения и соответственно практически игнорируется
в налоговой политике.
На приведенном ниже графике достаточно наглядно прослеживается практически полное отсутствие взаимосвязи между
1
динамикой доходов и непроцентных расходов
(именно эти расходы и представляют собой совокупную стоимость коллективно
потребляемых обществом государственных услуг). И это еще одно
свидетельство того, что налоговая политика в целом (и налоговая
реформа, в частности) существует у нас сама по себе как самоцель,
она не привязывается ни к реальной стоимости государственных
услуг, ни к их объему, ни к их качеству.
1
Непроцентные расходы бюджета рассчитываются путем исключения из
общей суммы бюджетных расходов средств, предназначенных на обслуживание государственного долга (процентных платежей).
207
Лекция 4
Между тем фискальная функция налогов начинает работать
уже на стадии мониторинга бюджетных расходов, и соответственно
расчет налоговой нагрузки начинается с расчета отдачи затрат на
определенные виды государственных услуг — образование, здравоохранение и т.д. На базе этого мониторинга отраслевые министерства (или их агентства) должны формировать (по единой методике
расчета) реальную рыночную стоимость различных видов государственных услуг. Это есть их главная прямая функциональная
задача. Однако в том виде, в котором сейчас функционируют практически все отраслевые министерства в России, они практически
неспособны (и по уровню квалификации своих работников, и по
сложившимся стереотипам мышления чиновников) выполнять
эту функцию, и потому по-прежнему занимаются лишь дележкой
бюджетных средств, выделяемых им Минфином, а не расчетами
реальной стоимости отраслевых государственных услуг.
Попытки внедрить в практику работы наших министерств
принципы бюджетирования, ориентированного на результат, до
208
Налоговая политика государства
сих пор не увенчались реальными успехами. В настоящее время
такие попытки продолжаются, но уже через механизмы «программного бюджета».
По существу только фискальная функция налогов как технология калькулирования стоимости государственных услуг напрямую
воздействует на результаты экономического развития государства.
Фискальная функция налогов, с помощью которой происходит огосударствление части национального дохода в денежной форме, создает исходные объективные предпосылки для прямого вмешательства государства в экономику, а следовательно, и в значительной
мере обуславливает возможность реализации такой экономической
функций налогов, как регулирующая. И в современной системе
экономических отношений регулирующая функция налоговой
системы имеет особо большое значение.
4.2.2. РЕГУЛИРУЮЩАЯ ФУНКЦИЯ НАЛОГОВ
Регулирующая функция, будучи производной от фискальной
функции налогов, тесно связана с ней, но выполняет другую целевую задачу — смягчение цикличности развития производства
и его структурных деформаций в целях обеспечения равномерного
и поступательного развития общества.
Эта экономическая функция налогов предполагает создание
материальных условий для участия государства в воспроизводственном процессе не в форме прямого директивного вмешательства (как это происходит при фискальной функции налогов),
а посредством регулирования (распределения, стимулирования
и контроля) движения финансовых потоков в отдельные отрасли, усиления или ослабления процессов накопления капитала
и трансформации их в инвестиции в различных сферах экономики, расширения или уменьшения платежеспособного спроса
населения и т.д.
Наиболее важной количественной оценкой налоговой системы является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может даже обеспечить простого воспроизводства. Этот уровень существенно привязан к конкретным
реалиям и в значительной мере зависит от того, какие обязательства
берет на себя государство в отношении как отдельно взятого гражданина, так и экономики в целом (выделяют ли дотации, и в каком
количестве на оплату жилья, медицинское обслуживание, образо-
209
Лекция 4
вание и другие федеральные научно-исследовательские и экономические программы). Нельзя слепо заимствовать заморские рецепты
в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, так
как в каждой стране своя достаточно разнящаяся от других стран
структура бюджетных расходов на социальные нужды.
Дополнительным аргументом в пользу взвешенного подхода к выбору предельно допустимого уровня налоговых изъятий
служит и ряд других обстоятельств. Например, наблюдается ли
в стране перепроизводство товаров (в этом случае налоговое
давление увеличивается для изъятия инвестиционных ресурсов
с целью обеспечения «торможении» экономики), или, напротив,
национальная экономика не блещет высоким уровнем товарного
производства и государство в этом случае должно снизить до минимума налоговое давление, чтобы содействовать стимулированию
инвестиционных процессов.
Однако было бы неоправданным упрощением все сводить
только к превышению предельно допустимого налогового давления. Все намного сложнее.
Эффективность использования налогового механизма зависит от того, насколько государство учитывает при формировании
налоговой системы внутреннюю сущность тех или иных видов
налогов, закономерности их движения и степень воздействия на
экономические интересы участников производства различных
форм собственности. Поэтому налоговая политика государства
постоянно меняется под воздействием тех или иных факторов
и экономических условий, реальных ситуаций, сложившихся
как в масштабе общества в целом, так и в отдельных сферах хозяйствования.
Налоговая система строится как совокупность различных
видов налогов. В основу их классификации могут быть положены
различные признаки. При классификации целесообразно исходить
из структуры взаимосвязей между государством и налогоплательщиком при ведении последним его хозяйственной деятельности.
Соответственно налоги должны быть классифицированы по ряду
признаков. Одним из таких признаков является степень регулирующего воздействия налогов на экономику.
Всю совокупность налогов по признаку их регулирующего
воздействия можно разделить на налоги, регулирующие ценообра-
зование, издержки производства и занятость.
Вне всякого сомнения, такая классификация налогов может
носить только условный характер, так как все без исключения на-
210
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]