Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
В 2010 г. исполнение по источникам внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета предусматривало поступления от реализации государственных запасов драгоценных
металлов и драгоценных камней. В 2010 г. по данным отчета они
составили 512 млрд руб.
Поступление средств в федеральный бюджет в 2010 г. за счет
размещения государственных ценных бумаг, в иностранной валюте, составило 72,5 % объемов привлечения указанных средств или
59,7 %, возврата государственных финансовых и государственных
экспортных кредитов.
В 2010 г. по сравнению с 2009 г. фактический объем привлеченных средств займов МФО увеличился на 44,5 млн долл.
США или на 24,7 процентных пункта (с 34,1 % в 2009 г. до 58,8 %
в 2010 г. от уточненного прогноза). В среднем процентная ставка
по нефинансовым кредитам в иностранной валюте, привлеченным
от МФО, составляла в 2010 г. около 1 % годовых.
В 2010 г. погашение основной суммы государственного внешнего долга (за счет источников дефицита бюджета) осуществлено
в размере минус 98,490 млрд руб., при этом было осуществлено
предоставление государственных финансовых и государственных
экспортных кредитов на сумму 6 млрд руб. (26,7 %).
Основным источником финансирования бюджетного дефицита в 2012–2015 гг. традиционно выступают государственные заимствования на рынках капитала. Объемы возможного предложения
государственных ценных бумаг (прежде всего на внутреннем облигационном рынке) могут составить до 1,2 трлн руб. ежегодно.
Привлечение заемного капитала с рынка на приемлемых условиях в планируемых объемах по-прежнему является непростой
задачей. По состоянию на 1 сентября 2013 г. объем привлечения
государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации
составил 470 млрд руб., или 38,7 % от запланированного на весь
год объема. Таким образом, существуют риски непривлечения
для финансирования дефицита федерального бюджета средств за
счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных
бумаг в необходимых объемах на приемлемых условиях, а также
риски недополучения средств от приватизации. Неустойчивый
характер восстановления мировой экономики, а также нестабильное состояние государственных финансов ряда зарубежных
стран, прежде всего государств Европы, создают серьезные риски
ухудшения глобальной экономической конъюнктуры и сохранения
напряженности на мировых финансовых рынках в среднесроч-
261
Таблица 15
Лекция 5
262
Показатель 2012 2013 2014 2015
Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2012–2015 гг., млрд руб.
привлечение 1519,9 1448,8 1079,3 1356,4
погашение –677,8 –842,3 –515,9 –942,0
привлечение 1310,2 1213,2 842,2 1114,8
погашение –600,4 –764,6 –443,7 –808,3
привлечение 209,7 235,6 237,1 241,6
Дефицит федерального бюджета –68,1 –521,4 –143,6 –10,8
Государственные заимствования, в том числе: 842,1 606,5 563,4 414,4
Государственные внутренние заимствования, в том числе: 709,8 448,6 398,5 306,5
Государственные внешние заимствования, в том числе: 132,3 157,9 164,9 107,9
погашение –77,4 –77,7 –72,3 –133,7
Использование Резервного фонда –830,3 –373,4 –596,3 –818,6
Использование Фонда национального благосостояния 7,5 5,7 7,5 8,9
Приватизация 300,0 427,7 330,8 595,1
Исполнение государственных гарантий Российской Федерации –109,9 –58,3 –89,6 –160,0
Прочее –141,3 –86,7 –72,1 –29,0
Источник: Минфин России.
Основные направления долговой политики РФ
ной перспективе. Замедление роста экономик стран БРИКС и,
как следствие, сокращение мирового спроса на энергоносители
чревато снижением цен на нефть в среднесрочной перспективе
до уровня существенно ниже 100 долл. США за баррель, возникновением новой волны глобального финансово-экономического
кризиса и реализацией пессимистических сценариев экономического развития России.
В 2014 г. прогнозный дефицит федерального бюджета составит 327,1 млрд руб., или 0,44 % ВВП. В 2015 г. дефицит федерального бюджета составит 455,5 млрд руб. (0,6 % ВВП) и в
2016 г. — 543,7 млрд руб. (0,6 % ВВП).
При этом ненефтегазовый дефицит по отношению к ВВП
снижается и составит в 2014 г. 8,6 % ВВП, в 2015 г. — 8,5 % ВВП
и в 2016 г. — 7,8 % ВВП.
Основным инструментом привлечения средств выступят ОФЗ,
диверсифицированные по срокам до погашения. При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск
среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг.
Эмиссия краткосрочных инструментов (до одного года) рассматривается как исключительная мера, использование которой может
быть оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной конъюнктуры, при отсутствии возможностей фондирования
за счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных
ценных бумаг. В качестве целевого ориентира дюрации портфеля
ОФЗ устанавливается срок 5 лет.
Будет продолжена практика размещения государственных
сберегательных облигаций (ГСО) для удовлетворения спроса
институциональных инвесторов, прежде всего осуществляющих
размещение средств пенсионных накоплений.
На текущем этапе развития российской экономики государственные гарантии играют все более значительную роль, выступая
в качестве важного инструмента экономической политики.
Планируемый объем предоставления государственных гарантий Российской Федерации в 2014–2016 гг. составит:
в валюте Российской Федерации в общей сумме ‒
984,7 млрд руб., в том числе: в 2014 г. — 574,0 млрд руб.,
в 2015 г. — 410,7 млрд руб., в 2016 г. — 0,0 млрд руб.;
в иностранной валюте — 7,8 млрд долл. США, в том числе: ‒
в 2014 г. — 3,5 млрд долл. США, в 2015 г. — 4,3 млрд долл.
США, в 2016 г. — 0,0 млрд долл. США.
263
Лекция 5
В 2014–2016 гг. на возможное исполнение вышеуказанных
государственных гарантий будут предусмотрены бюджетные
ассигнования за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета в общей сумме 412,7 млрд руб., в том числе:
в 2014 г. 89,5 млрд руб.; в 2015 г. — 160,0 млрд руб. и в 2016 г. –
163,2 млрд руб.
Будет продолжено сотрудничество с международными банками развития, в том числе в форме привлечения ограниченных
по объему средств (около 660 млн долл. США в 2014–2016 гг.).
Дефицит федерального бюджета в 2014–2016 гг. будет покрываться также за счет средств, поступающих от приватизации
федеральной собственности, и государственных заимствований.
В 2014 г. прогнозируются поступления от приватизации на 100 млрд
руб., а в 2015 г. — на 150 млрд руб. меньше, чем было утверждено
в предыдущем бюджетном цикле. В 2014 г. дефицит федерального бюджета планируется в объеме 327,1 млрд руб. (0,4 % ВВП),
в 2015 г. — 455,5 млрд руб. (0,6 % ВВП), в 2016 г. — 543,7 млрд руб.
(0,6 % ВВП).
Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2014–2016 гг. будут выступать государственные
заимствования.
Объемы возможного предложения государственных ценных
бумаг на внутреннем облигационном рынке в 2014 г. составят 974,1 млрд руб., в 2015 г. — 1034,8 млрд руб. и в 2016 г. —
1253,3 млрд руб.
Объемы возможного предложения государственных ценных
бумаг на международном рынке капитала составят 224,7 млрд руб.
в 2014 г., 235,9 млрд руб. в 2015 г. и 244,3 млрд руб. в 2016 г.
По мнению Правительства РФ, несмотря на наращивание государственных заимствований, долговая нагрузка на федеральный
бюджет будет оставаться в пределах, позволяющих своевременно
и в полном объеме выполнять обязательства по государственному
долгу Российской Федерации.
5.2. Государственный долг
5.2.1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
Государственным долгом являются все обязательства по возврату средств (с процентами), принятые от имени государства или
от имени его уполномоченных органов перед кредиторами. Госу-
264
Основные направления долговой политики РФ
дарственный долг Российской Федерации полностью и без условий
обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности
имуществом, составляющим государственную казну.
Государственный долг — это по существу сумма накопленных
задолженностей государства по размещенным и непогашенным
государственным займам (включая начисленные по ним проценты). И в зависимости от валюты, в которой размещен займ,
государственный долг бывает внутренним или внешним.
В общую сумму государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
основная номинальная сумма долга по государственным ‒
ценным бумагам Российской Федерации;
объем основного долга по кредитам, полученным Россий- ‒
ской Федерации;
объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным ‒
кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней;
объем обязательств по государственным гарантиям, предо- ‒
ставленным Российской Федерацией.
Государственный долг в той или иной степени затрагивает все
страны: и промышленно развитые, и слаборазвитые, и развивающиеся страны. Государственный долг может стать причиной экономической нестабильности, что неоднократно подтверждалось
на практике многих стран. Стратегии, связанные с управлением
государственным долгом, могут стать не адекватными ситуации
при столкновении с непредвиденными событиями и послужить
толчком для наступления бюджетного, финансового и экономического кризиса. Экономические трудности и мировые кризисы
могут оказать воздействие на внешнюю задолженность страны
и сделать уязвимой стратегию государственного долга, что в свою
очередь может отразиться на состоянии всей экономики и серьезно
подорвать финансовые позиции правительства. Не так давно на
примерах стран Евросоюза было продемонстрировано, как проблемы управления долгом влекут за собой отрицательные последствия
для бюджета и перерастают в финансовые кризисы.
В обобщенном виде воздействие государственного долга на
экономику можно представить следующим образом:
стабилизационное воздействие; ‒
воздействие на экономический рост; ‒
распределительное воздействие. ‒
265
Лекция 5
Под стабилизационным влиянием следует понимать воздействие изменения объемов и структуры государственного долга
на основные макроэкономические параметры. При этом данное
воздействие оказывается на две основные сферы экономики: реальную (влияние на уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежную (влияние на состояние денежного обращения).
Процентная ставка при этом играет связывающую роль между
денежным и реальным секторами.
Характер влияния государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от того, в каком
состоянии находится экономика. Так, во время экономического
спада государству с помощью реализации ценных бумаг удается
мобилизовать накопленные денежные средства, которые затем
направляются на финансирование государственных мероприятий. Таким образом, с помощью кредитов и займов государство
пытается оживлять совокупный спрос и оказать стимулирующее
воздействие на экономику. И такие воздействия в периоды экономического спада весьма желательны, и в данном случае государство
не конкурирует с частным сектором за кредитные ресурсы.
В том случае, если экономика находится в фазе подъема, то
государство, осуществляя кредитные операции и привлекая дополнительные финансовые ресурсы на внутреннем рынке, вступает в конкуренцию с частным сектором за инвестиции. Частный
сектор начинает испытывать трудности, связанные с привлечением
кредитов для осуществления инвестиций в производство. Государство, активизируя свою деятельность на финансовом рынке
в качестве заемщика, воздействует на частную инвестиционную
активность. В этом случае происходит вытеснение частных инвестиций государственными, что в конечном итоге будет оказывать
сдерживающее воздействие на экономику в целом.
Вместе с тем необходимо отметить, что если правительственные структуры мобилизуют дополнительные финансовые ресурсы
с рынков капитала и затем используют их для предоставления государственных кредитов перспективным предприятиям, то таким
образом они могут способствовать социально-экономическому
развитию страны.
Влияние государственного долга на монетарную сферу выражается через его воздействие, прежде всего, на объем и структуру
денежной массы. Особо отчетливо это влияние проявляется при
привлечении правительством кредитов Центрального банка для
финансирования государственных расходов. По своим послед-
266
Основные направления долговой политики РФ
ствиям использование государством средств эмиссионного банка
означает не что иное, как денежную эмиссию.
В том случае, если государство осуществляет финансирование
бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на
рынке капитала, то воздействие государственного долга во многом
будет определяться состоянием экономики в целом. Так, во время
экономического спада государство, размещая свои долговые обязательства в банковском секторе, может абсорбировать избыточные
резервы, накопленные в банках из-за разницы между уровнем
сбережений и спросом на кредитные ресурсы. Таким образом,
будет оказано положительное воздействие на объем безналичных
платежных средств в банковском секторе и денежное обращение
в целом.
При привлечении государством средств не банковского сектора происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, что практически не оказывает
влияния на состояние денежной массы.
Необходимо отметить, что использование долга в качестве
стабилизирующего рычага возможно лишь в том случае, если размеры займов достаточны, чтобы оказать положительное влияние
на экономику. Но с другой стороны, опасно допускать чрезмерный
рост государственного долга, так как в этом случае долг становится
неуправляемым, а рост процентных платежей обуславливает самовоспроизводство государственной задолженности и бюджетного
дефицита. В такой ситуации усиливается дестабилизирующее воздействие государственного долга. Кроме того, рефинансирование
долга и возникающую вследствие этого новую государственную
задолженность вряд ли можно отнести к стабилизирующим факторам. Увеличение процентных расходов ограничивает возможность
применения бюджетной политики для регулирующего воздействия
на экономику.
Государственный долг играет существенную роль в регулировании экономического роста, но при этом направление и степень
положительного воздействия этого экономического механизма
зависит от ряда условий.
Во-первых, для оказания положительного стимулирующего
воздействия на экономический рост государственный долг должен
быть инвестиционного характера, а не потребительского.
Во-вторых, в качестве источника стимулирования экономического роста дополнительные государственные расходы должны
отличаться достаточно высокой продуктивностью.
267
Лекция 5
Таким образом, говоря о стимулирующем влиянии государственного долга на экономический рост, можно сделать вывод
о том, что это воздействие реализуется через систему управления
государственным долгом.
5.2.2. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
Под управлением государственным долгом понимается
деятельность органов власти Российской Федерации по обеспечению своевременного и полного обслуживания и погашения
государственного долга, минимизации в среднесрочной перспективе возникающих при этом расходов федерального бюджета,
включая деятельность по оптимизации размера, структуры и состава государственного долга, исключающих необходимость его
реструктуризации.
Целевой установкой управления государственным долгом является достижение поставленных задач по финансированию нужд
государства при сохранении требуемых показателей стоимости
и рисков долговых обязательств я и поддержании эффективного
рынка государственных ценных бумаг.
Основными задачами в области управления государственным
долгом Российской Федерации являются:
поддержание объема государственного долга на экономи- ‒
чески безопасном уровне;
обеспечение исполнения долговых обязательств государства ‒
в полном объеме;
оптимизация структуры и стоимости обслуживания госу- ‒
дарственного долга Российской Федерации.
Управление государственным долгом является составной
частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика
является составной частью социально-экономической политики
государства.
Управление государственным долгом — это сложный процесс,
включающий разработку и выполнение стратегии управления,
являющейся частью денежно-кредитной политики государства.
Долговая стратегия должна обеспечивать гарантированное выполнение государством обязательств по погашению и обслуживанию
принимаемых долговых обязательств независимо от состояния
бюджета и прогнозируемого изменения внешнеэкономической
конъюнктуры в конкретный период времени. Управление государственным долгом должно быть системным и требует формирова-
268
Основные направления долговой политики РФ
ния специальной стратегической программы. Стратегия управления государственным долгом должна быть нацелена на смягчение
пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение затрат
на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга
с возможностями страны по его обслуживанию и погашению.
Система управления государственным долгом представляет
собой совокупность правил и процедур по привлечению, использованию, обслуживанию и погашению (возврату) государственных
внутренних и внешних заимствований, а также по регулированию
размера, стоимости и структуры обязательств государства, мониторинг заимствований как на уровне органов государственных
и муниципальных органов власти, так и негосударственного сектора экономики.
Правовые основы системы государственных займов Российской Федерации заложены в Конституции РФ, Гражданском
и Бюджетном кодексах РФ.
Основой для определения политики и политики в области
управления государственным долгом являются краткосрочные
и среднесрочные прогнозы социально-экономического развития
государства. Управление государственным долгом и рисками,
связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает
непосредственное влияние на состояние бюджета и экономики
государства.
Мерами регулирования государственного долга являются
контроль за его размером, установление предельных величин
задолженности, рационализация его состава и структуры, форм
и методов обслуживания и др. Это предполагает создание единой
системы мониторинга и управления государственным долгом,
включая внешние займы субъектов федерации, и органов местного
самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать
нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых
обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно
должен быть обеспечен мониторинг внешней задолженности
банков и предприятий.
Организационная структура системы управления государственным долгом формируется исходя из полномочий органов
государственной власти и вытекающих из них функций органов
и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом.
269
Лекция 5
В Российской Федерации эти функции распределяются сле-
дующим образом:
Президент РФ устанавливает основные приоритеты бюд- ‒
жетной политики на среднесрочную и долгосрочную
перс пективу, включая приоритеты в области управления
государственным долгом;
Федеральное Собрание Российской Федерации устанав- ‒
ливает в законе о федеральном бюджете на очередной
финансовый цикл верхний предел государственного долга
и предел государственных внутренних и внешних заимствований, а также утверждает программу государственных
заимствований;
Правительство РФ определяет организационные основы ‒
системы управления государственным долгом, утверждает
стратегию в области управления государственным долгом
и основные источники и параметры заимствований;
Центральный банк РФ на стадии разработки и реализации ‒
стратегии в области управления государственным долгом
согласует с Правительством России вопросы соответствия
долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних
заимствований;
Министерство финансов РФ действует от имени Прави- ‒
тельства Российской Федерации. Для реализации целей
государственной долговой политики Минфин России
осуществляет выпуск (эмиссию) государственных ценных
бумаг, в соответствии с условиями выпуска (графиками)
производит погашение и выплату купонного дохода (процентные платежи), осуществляет внешние и внутренние
заимствования, реализует утверждаемую Правительством
стратегию в области управления государственным долгом,
осуществляет и отвечает за учет государственного долга.
В целях оперативного и эффективного управления государственным долгом Минфин России по поручению Правительства РФ осуществляет реструктуризацию, досрочный
выкуп ранее возникших долговых обязательств и обмен
ранее размещенных облигаций на новые виды. Основной
объем долга приходится на рыночные заимствования,
осуществляемые путем выпуска государственных ценных
бумаг.
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]