Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
пульс инвестиционных процессов в приоритетных для государства
сферах, развитие которых должно осуществляться на условиях
софинансирования проектов и частными инвесторами.
Во-вторых, дефицит бюджетов может возникать и в результате
чрезвычайных обстоятельств (войн, крупных стихийных бедствий
и т.п.), когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к дополнительным заимствованиям.
В-третьих, бюджетный дефицит может отражать кризисные
явления в экономике, неэффективность финансово-кредитных
связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае дефицит — явление
чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных
и действенных экономических мер, но соответствующих политических решений.
Понятно, что для страны с динамично развивающейся экономикой, с устойчивыми, а главное, эффективными внутренними
и международными хозяйственными отношениями, бюджетный
дефицит, который возникает в результате осуществления крупных
государственных вложений в развитие экономики, не страшен.
Однако при этом размер бюджетного дефицита не должен переходить в отрицательное качество. Иначе говоря, сумма полученных
государством в долг финансовых ресурсов не должна ложиться
тяжким грузом на экономику страны, на налогоплательщиков,
сопровождаться сокращением социальных программ.
Российский федеральный бюджет в те или иные периоды
состояния своей экономики был как дефицитным, так и профицитным. Это можно видеть из приведенной табл. 14.
С 1992 г. и до конца XX в. бюджет Российской Федерации был
дефицитным, причем размер дефицита существенно колебался по
годам. Так, если в 1992 г. он составлял 3,2 % к ВВП, то затем стал
существенно нарастать и в следующем году практически удвоился
(5,8 % к ВВП), а еще через год составил уже 19,0 % к ВВП. По сути,
уже пятая часть государственных расходов не покрывалась доходами бюджета. Для экономики России это были годы критической
ситуации, реальная экономика практически разваливалась, и правительство прибегло к самому нежелательному методу покрытия
государственных расходов — эмиссии денежных знаков.
Но уже с 1994 г. на законодательном уровне был введен запрет
на инфляционное финансирование бюджета, выведены из обращения казначейские билеты и введено ограничение для Центрального
банка на предоставление прямых кредитов Правительству.
251
Лекция 5
Таблица 14
Формирование ресурсной базы федерального бюджета РФ, % ВВП
Годы Дефицит Профицит
1992 3,2
1993 5,8
1994 19,0
1995 2,8
1996 3,7
1997 3,8
1998 5,4
1999 1,1
2000 1,5
2001 3,9
2002 0,5
2003 0,6
2004 0,6
2005 1,3
2006 0,32
2007 5,4
2008 4,1
2009 6
2010 5,3
2011 3,6
2012 3,1
2013 2,9
Таким образом, ограничив источники финансирования
дефицита бюджета, денежные власти добились определенной
стабилизации бюджета. Дефицит еще сохранялся, но не увеличивался. Только в 1998 г., когда в стране фактически наступил
дефолт и Правительство вынуждено было приостановить платежи
по своим краткосрочным обязательствам (ГКО), дефицит снова
достаточно резко вырос до 5,4 % к ВВП.
Справившись с финансовым кризисом, Правительство в своей
бюджетной политике уверенно взяло курс на ограничение дефицита бюджета, и действительно в 1999 г. он уже составлял 1,1 %
к ВВП, а с 2000 г. осуществился переход к бездефицитному бюджету. Бездефицитным (профицитным) бюджет в России оставался до
2008 г. — до нового финансового кризиса. На этот раз его назвали
мировым кризисом, и стабильность российского бюджета вновь
обрушилась. Уже в следующем году федеральный бюджет верстался
252
Основные направления долговой политики РФ
с огромным дефицитом — 6 % к ВВП, в то время как годом ранее
профицит бюджета составлял 4,1 % к ВВП. Такой резкий перепад
губителен для бюджетной системы страны. Но в определенной
степени сгладить последствия этого финансового кризиса нам
удалось благодаря тому, что еще в период профицитного бюджета
в модель его формирования удалось встроить специальный финансовый механизм, позволявший осуществлять «откачку» части
нефтегазовых доходов в финансовый резерв.
5.1.2. ПРОФИЦИТ И ФИНАНСОВЫЙ РЕЗЕРВ
Начиная с 2002 г. отличительной особенностью федерального
бюджета является его новая и весьма своеобразная конструкция,
которая реализует заявленную в бюджетном послании Президента
РФ позицию о том, что федеральный бюджет должен быть в максимальной степени защищен от таких внешних воздействий, как
изменение мировых цен на российские экспортные товары. Это
была первая попытка создать эффективный механизм перераспределения конъюнктурных доходов федерального бюджета.
Механизм такой защиты был построен на разных макроэкономических прогнозных вариантах формирования доходной
и расходной частей федерального бюджета. В результате за счет
дополнительных доходов, получаемых в условиях более высоких
экспортных цен, по существу формируется вторая, достаточно
изолированная часть федерального бюджета. Эта часть государственных финансовых ресурсов получила название «финансовый
резерв».
Механизм формирования и использования финансового
резерва был закреплен в федеральном законе «О федеральном
бюджете на 2002 год».
Источником образования финансового резерва являлись
свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию
на 1 января 2002 г. В ходе исполнения федерального бюджета на
2002 г. на пополнение финансового резерва направлялось превышение доходов над расходами федерального бюджета, а также
сверхплановые доходы бюджета, за исключением средств единого
социального налога (взноса), предназначенных на выплату базовой
части трудовой пенсии, направляемых в бюджет Пенсионного
фонда РФ. Средства финансового резерва могли использоваться
только:
на ‒ замещение внутренних источников финансирования
дефицита федерального бюджета: поступлений от раз-
253
Лекция 5
мещения государственных ценных бумаг, поступлений
от продажи имущества, находящегося в государственной
собственности;
замещение внешних источников финансирования дефи- ‒
цита федерального бюджета;
погашение государственного долга Российской Федерации. ‒
Средства финансового резерва должны были размещаться на
финансовых рынках в первоклассных высоколиквидных государственных ценных бумагах (в том числе правительств иностранных
государств).
Управление средствами финансового резерва осуществлялось
Министерством финансов РФ в порядке, определяемом Правительством РФ.
Министерству финансов РФ было предоставлено право:
а) размещать средства финансового резерва на финансовых
рынках путем вложения в государственные ценные бумаги Российской Федерации и государственные ценные бумаги правительств
иностранных государств, имеющих наивысшие рейтинги ведущих
рейтинговых агентств;
б) осуществлять продажу указанных ценных бумаг (в случае неблагоприятной конъюнктуры) и направлять вырученные средства
на замещение внутренних и внешних источников финансирования
дефицита федерального бюджета;
в) определять объемы, цены и сроки приобретения и продажи
государственных ценных бумаг.
При этом Минфину России было предписано ежеквартально
отчитываться перед Правительством РФ об объемах и направлениях расходования, а также способах и объемах размещения средств
финансового резерва.
Таким образом, в конструкцию федерального бюджета был
встроен такой механизм, который при формально утвержденном
дефицитном бюджете позволял иметь своеобразную «подушку безопасности», которая позволяла бы правительству компенсировать
непредвиденные расходы в случае возникновения чрезвычайных
ситуаций. Иначе говоря, по форме бюджет был дефицитен, но
в «подвальном этаже» его конструкции был спрятан резерв, который мог в любой момент превратить его в профицитный.
Концептуальное указание на необходимость формирования
профицитного бюджета и финансового резерва содержалось и в
последующих Бюджетных посланиях Президента РФ. Хотя в по-
254
Основные направления долговой политики РФ
следующем сам механизм формирования финансового резерва
неоднократно корректировался.
В соответствии с введенным в 2004 г. порядком нефтегазовые
доходы, полученные за счет превышения фактической цены на
нефть установленной цены отсечения, направлялись в Стабилизационный фонд Российской Федерации.
С 2008 г. был изменен порядок формирования резервов
и Стабилизационный фонд был разделен на два фонда: Резервный
фонд и Фонд национального благосостояния. В Резервный фонд
стали зачисляться лишь нефтегазовые доходы, полученные сверх
величины так называемого нефтегазового трансферта на уровне
3,7 % ВВП. Из-за резкого падения цен на нефть в 2009 г. действие
данного механизма было приостановлено.
С 2013 г. бюджетное правило вновь было возвращено в практику бюджетного планирования. Однако введенное с 2013 г. бюджетное правило распределения нефтегазовых доходов федерального
бюджета было существенным образом отредактировано. Прежде
всего оно теперь базировалось не на ежегодной прогнозной цене
на нефть, а опиралось на долгосрочное среднее значение цен на
нефть при одновременном ограничении бюджетного дефицита.
Фактически это разрывает зависимость бюджетных расходов от текущих цен на энергоносители и в условиях новых вызовов является
необходимым шагом в сторону более консервативной финансовой
политики в целом.
В соответствии с новым правилом предельная величина расходов федерального бюджета рассчитывается исходя из доходов
федерального бюджета, полученных при базовой цене на нефть
и увеличенных не более чем на 1 % ВВП — предельный размер бюджетного дефицита. При этом базовая цена на нефть определяется
на основе исторических данных как среднее значение за последние
10 лет. Переход к указанному периоду осуществляется постепенно:
для 2013 г. использовались средние значения за последние пять лет,
а для каждого следующего года период будет увеличиваться на один
год до достижения 10 лет. При превышении фактической цены на
нефть базовой дополнительные нефтегазовые доходы направляются в Резервный фонд, в обратном случае недостаток нефтегазовых
доходов будет покрываться за счет средств Резервного фонда.
После достижения Резервным фондом нормативного значения (7 % ВВП) не менее 50 % оставшихся нефтегазовых доходов
будет поступать в Фонд национального благосостояния, а остальные 50 % могут быть использованы на финансирование инфра-
255
Лекция 5
структурных и других приоритетных для Российской Федерации
проектов.
Правительство, вводя эти новшества, предполагало, что
влияние бюджетного правила на долговую политику будет опосредованное. Поскольку, с одной стороны, законодательно на
уровне 1 % ВВП ограничен размер бюджетного дефицита, традиционно финансируемого за счет государственных заимствований.
В результате будет ограничена вероятность резкого увеличения
потребности в долговом финансировании и существенного роста
государственного долга. С другой стороны, бюджетным правилом
не накладываются ограничения на объем государственных заимствований, что позволяет занимать больше 1 % ВВП в периоды
благоприятной рыночной конъюнктуры.
В целом с точки зрения реализации долговой политики обеспечение устойчивости федерального бюджета, важным элементом
которой наряду с наличием суверенных фондов является соблюдение вышеуказанного бюджетного правила, должно способствовать поддержанию суверенных кредитных рейтингов Российской
Федерации, восприятию инвесторами России как ответственного
суверенного заемщика, росту их доверия к российским государственным и корпоративным долговым инструментам.
Хотя надо сказать, что среди экономистов все это время не
стихали дискуссии между сторонниками и противниками профицитного бюджета и неприкосновенности резервных фондов.
В пользу существования резервных фондов традиционно приводятся следующие доводы.
Во-первых, профицит, частично преобразуемый в финансовый резерв, позволяет снизить зависимость экономики от
внешних факторов (в частности, конъюнктуры мировых цен на
энергоносители). В этом смысле профицит (финансовый резерв)
может быть использован как экономический стабилизатор. В менее
успешные годы могут быть использованы средства, накопленные
в более успешные годы. С точки зрения сторонников этой идеи
профицит может быть полезен для экономики, сильно зависящей
от внешней конъюнктуры.
Во-вторых, профицитный бюджет позволяет осуществлять
гибкую политику выплат по внешнему долгу.
В-третьих, профицит может рассматриваться как способ
мягкого регулирования денежного предложения путем изъятия
денежной массы из экономики с целью укрепления национальной
валюты и подавления инфляции.
256
Основные направления долговой политики РФ
Справедливости ради надо сказать, что эти факторы во многом
сработали во время мирового финансового кризиса, разразившегося в 2008 г., и позволили практически удержать в равновесии
российскую бюджетную и денежную системы.
Но именно во время кризиса наиболее ярко проявилась
и оборотная стороны этого финансового механизма, о которой
настойчиво говорили всё это время противники профицитного
бюджета.
В частности, аргументы этих экономистов сводились к тому,
что вместо того, чтобы откачивать из экономики финансовые
ресурсы в виде сверх доходов бюджета и, по сути, замораживать
их в резервных фондах, было бы целесообразно для поддержания
экономического роста ориентировать финансовую политику государства на снижение налогового бремени, а не на подавление
деловой активности экономических агентов при формировании
избыточных доходов бюджета (профицита).
Действительно опыт зарубежных стран показывает, что при
отсутствии развитого предпринимательского сектора эффективное
развитие экономики невозможно. В частности, в США бюджет был
и остается дефицитен, на протяжении многих лет. При этом целью
экономической политики государства всегда являлось стимулирование деловой активности экономических агентов, а основным
инструментом бюджетной политики — поддержка приоритетных
направлений развития. Жесткая бюджетная политика, ориентированная на превышение доходов над расходом (фактическое изъятие
денег из экономики), которая ориентируется на формирование
бюджетного профицита не соответствует этим целям.
Накопление финансовых резервов является наиболее острым,
спорным вопросом и до настоящего времени.
С одной стороны, государство, экономика которого сильно
зависит от внешних воздействий, не может жить без финансовых
резервов. Уже отмечалось, что именно эти резервы позволили
преодолеть негативное влияние мирового финансового кризиса на
российскую денежно-финансовую сферу. С другой стороны, эти
резервы не уберегли реальную российскую экономику от сильного
спада. Защитить от кризисного падения реального сектора экономики никакие финансовые резервы всё равно не смогут. Для
этого необходима ускоренная диверсификация промышленного
производства на инновационной основе.
В связи с этим следует признать, что ключевым вопросом современной бюджетной политики является нахождение оптимального
баланса между накоплением финансовых резервов и финансовым
257
Лекция 5
обеспечением диверсификации производства на инновационной
основе. Уповать только на финансовые резервы это значит, что
после их использования на преодоления последствий кризиса надо
снова начинать их копить в ожидании следующего кризиса. И хотя
характер функционирования современной мировой финансовой
системы таков, что он перманентно будет рождать кризисные явления, российская экономика не может бесконечно развиваться ради
накопления резервов для преодоления последствий кризисов. Надо
крайне осторожно подходить к изъятию денег из хозяйственного
оборота, отвлечению их от диверсификации производства. Перенакопление резервов не менее, а может быть и более опасно для
экономики, чем их недостаточность.
Минфин исходит из того, что нормативной величиной Резервного фонда является 7 % от ВВП. На это же ориентируется и проект
бюджета, предусматривая его наращивание, к 2015 г. его величина
по прогнозу должна составить 5,7 % от ВВП.
Многие эксперты сходятся во мнении, что вполне достаточно
для преодоления последствий самых сильных кризисных явлений
доведение объема Резервного фонда к концу 2015 г. максимум
до 3,54 трлн руб., или до 4 % к ВВП.
Дополнительной проблемой является то, что в российском
бюджете финансовый резерв представляет собой нереальный
фонд, в котором в течение года аккумулируются средства из
фиксированных источников (как, например, в нефтяном фонде
в Норвегии), аналитический показатель в составе остатков средств
федерального бюджета, определяемый расчетным путем. Так,
объем финансового резерва определяется путем вычета из суммы
доходов, учитываемых при формировании финансового резерва,
суммы финансирования расходов, учитываемых при формировании финансового резерва с корректировкой на объем привлеченных внутренних и внешних источников. При таком подходе объем
финансового резерва может уменьшаться в ситуации, когда средства финансового резерва не будут использоваться в направлениях,
предусмотренных законодательством (например, на погашение
госдолга). В частности, уменьшение финансового резерва может
происходить из-за низкой собираемости налогов, избыточного
финансирования отдельных статей и др. Кроме того, соответствующий подход делает практически невозможным оперативный учет
и контроль использования средств непосредственно финансового
резерва. Фактически учитывать и контролировать можно только
остатки средств на бюджетных счетах в целом.
258
Основные направления долговой политики РФ
Существование финансового резерва в виде аналитического показателя в составе остатков средств федерального бюджета, определяемого расчетным путем, принципиально не соответствует самой
идее финансового резерва — экономического стабилизатора.
Ранее уже отмечалось, что в период мирового финансового
кризиса накопленный финансовый резерв в определенной мере
сыграл свою положительную роль, тем не менее российский бюджет резко перешел в дефицитную форму своего существования,
и до сих пор он находится в ней, несмотря на активные попытки
правительства сделать его бездефицитным.
Федеральный бюджет в 2010 г. по данным отчета исполнен
с дефицитом 4 % ВВП. Первичный дефицит федерального бюджета
(превышение расходов над доходами без учета расходов по обслуживанию государственного долга) по кассовому исполнению
составил 3,6 % ВВП.
5.1.3. ИСТОЧНИКИ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 96) основными
источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета являются:
разница между средствами, поступившими от размещения ‒
государственных ценных бумаг Российской Федерации,
номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их
погашение;
разница между полученными и погашенными Российской ‒
Федерацией в валюте Российской Федерации бюджетными кредитами, предоставленными федеральному бюджету
другими бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;
разница между полученными и погашенными Российской ‒
Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами
кредитных организаций;
разница между полученными и погашенными Российской ‒
Федерацией в валюте Российской Федерации кредитами
международных финансовых организаций;
изменение остатков средств на счетах по учету средств ‒
федерального бюджета в течение соответствующего финансового года;
иные источники внутреннего финансирования дефицита ‒
федерального бюджета.
259
Лекция 5
В состав иных источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: средства по операциям
с государственными ценными бумагами, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной
собственности, государственные запасы драгоценных металлов
и драгоценных камней, бюджетные кредиты, предоставленные
внутри страны в валюте Российской Федерации, иные финансовые
активы, находящиеся в федеральной собственности, погашение
обязательств за счет прочих источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, включая компенсационные выплаты
по сбережениям граждан.
В состав источников внешнего финансирования дефицита
федерального бюджета включаются:
разница между средствами, поступившими от размещения ‒
государственных займов, которые осуществляются путем
выпуска государственных ценных бумаг в иностранной
валюте, и средствами, направленными на их погашение;
разница между полученными и погашенными Российской ‒
Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных
государств;
разница между полученными и погашенными Российской ‒
Федерацией в иностранной валюте кредитами кредитных
организаций.
В состав иных источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета включаются: объем средств, направляемых на исполнение государственных гарантий Российской
Федерации в иностранной валюте; разница между средствами, поступившими в федеральный бюджет в погашение основного долга
иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц
перед Российской Федерацией, и средствами, направленными на
предоставление государственных финансовых и государственных
экспортных кредитов.
Можно отметить, что поступление средств в федеральный
бюджет в 2010 г. от операций по размещению государственных
ценных бумаг в валюте Российской Федерации составило 79,8 %
объемов прогнозного привлечения указанных средств.
В 2010 г. по сравнению с 2009 г. произошло увеличение
объема внешних заимствований, но, несмотря на это, тенденция
увеличения доли внутренних заимствований в их общем объеме
сохранилась.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]