Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
формируемые в рамках программ, составляли более 50 % расходов
соответствующих бюджетов.
Федеральный бюджет на 2014–2016 гг. впервые сформирован не только в функциональной классификации расходов, но
и в программной структуре по 39 государственным программам,
сгруппированным по пяти направлениям. Всего утверждено 40
из 43 госпрограмм, предусмотренных Перечнем, утвержденным
распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р
(с изм.).
Был утвержден Порядок разработки, реализации и оценки
эффективности госпрограмм и соответствующие методические
указания. В соответствии с Порядком госпрограмма разрабатывается исходя их положений концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации, основных направлений деятельности Правительства РФ на соответствующий
период, федеральных законов, решений Президента РФ и Правительства РФ.
В соответствии с Порядком и методическими указаниями по
разработке и реализации госпрограмм каждая госпрограмма должна содержать паспорт, текстовую часть, подпрограммы и ФЦП
и другие материалы.
Текстовая часть госпрограммы включает цели, задачи и показатели (индикаторы) их достижения; ожидаемые конечные результаты, меры государственного регулирования; обоснование объема
финансовых ресурсов, анализ и управление рисками реализации
госпрограммы; методику оценки ее эффективности.
В соответствии с методическими указаниями паспорта госпрограмм могут содержать информацию по двум вариантам объемов
финансового обеспечения: базовому и дополнительному.
Информация по ресурсному обеспечению госпрограммы содержит сведения об объемах финансового обеспечения реализации
госпрограммы за счет различных источников финансирования.
Материалы, представляемые с проектом госпрограммы, должны содержать оценку планируемой эффективности ее реализации,
проведенную ответственным исполнителем на этапе разработки.
Кроме того, представляются план реализации госпрограммы
на три года, утверждаемый Правительством РФ, и детальный планграфик, утверждаемый ответственным исполнителем.
Утверждению госпрограмм должно предшествовать утверждение долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 г., определяющей
предельные расходы («потолки») на реализацию каждой госпро-
181
Таблица 8
Лекция 3
2014 г. проект 2015 г. проект 2016 г. проект
2013 г.
(ФЗ № 216-ФЗ)
по направлениям в 2013–2016 гг., млрд руб.
Сравнительный анализ объемов бюджетных ассигнований на реализацию госпрограмм
Наименование
182
57,8 58,5 56,2 54,9
13 387,3 13 960,1 14 977,5 15 572,6
Расходы федерального бюджета, всего 13 387,3 13 960,1 15 361,5 16 392,2
Условно утвержденные расходы 384,0 819,6
Расходы федерального бюджета без условно
7733,2 8161,1 8422,6 8547,9
расходы на реализацию государственных про-
грамм, всего
доля в общем объеме расходов без условно
утвержденных расходов
из них:
утвержденных расходов, %
в том числе по направлениям:
1872,0 2034,4 2085,8 2057,0
доля в программной части, % 43,3 41,8 40,5 40,0
I. Новое качество жизни (12 программ) 3349,9 3408,2 3 410,2 3422,5
II. Инновационное развитие и модернизация эко-
9,1 2,3 1,5 1,5
доля в программной части, % 24,2 24,9 24,8 24,1
номики (17 программ), без закрытой части
III. Обеспечение национальной безопасности
678,1 740,2 778,6 787,1
доля в программной части, % 0,1 0,0 0,0 0,0
(одна программа), без закрытой части
доля в программной части, % 8,8 9,1 9,2 9,2
IV. Сбалансированное региональное развитие
(пять программ)
Современная бюджетная политика Российской Федерации
739,7 861,0 952,7 1040,2
доля в программной части, % 14,0 13,7 14,2 14,5
V. Эффективное государство (четыре программы) 1084,3 1115,1 1193,8 1239,7
Расходы на реализацию государственных про-
грамм (закрытая часть)
42,2 41,5 43,8 45,1
доля в общем объеме расходов без условно
доля в программной части, % 9,6 10,5 11,3 12,2
Расходы на непрограммную деятельность 5654,1 5799,0 6555,0 7024,7
2850,3 2307,4 2776,0 3058,3
2242,4 2556,8 3028,7 3310,9
утвержденных расходов, %
в том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной
системы
Закрытые расходы, включая обеспечение обороно-
способности страны
Прочие непрограммные расходы 561,4 934,8 750,3 655,6
183
Лекция 3
граммы. Бюджетная стратегия до сих не утверждена, что создает
риски несбалансированности федерального бюджета и планирования деятельности федеральных органов исполнительной власти
исходя из завышенных бюджетных ожиданий.
Расходы на реализацию государственных программ на 2014 г.
составляют лишь 58,2 % общего объема расходов федерального
бюджета, соответственно на 2015 г. — 56,2 % и на 2016 г. 54,9 %.
При этом согласно ранее представленным аналитическим распределениям на 2011 г. программная часть расходов федерального
бюджета составляла 96,5 % общего объема расходов федерального
бюджета (открытая часть), на 2012 г. — 97 %, на 2013 г. — 96,9 %,
на 2014 г. — 97,1 %, на 2015 г. — 97 % соответственно.
Наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (без условно утвержденных расходов) на реализацию
государственных программ составляют программы, включенные
в направления «новое качество жизни» (около 40 %) и «инновационное развитие и модернизация экономики» (около 25 %).
Анализ Счетной палатой паспортов 34 госпрограмм, имеющих распределение бюджетных ассигнований по годам (открытая
часть), по сравнению с законопроектом показывает, что в законопроекте отмечаются отклонения объемов бюджетных ассигнований по сравнению с паспортами утвержденных госпрограмм. Они
существенно больше объемов бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами указанных госпрограмм соответственно.
Законом предусматривается увеличение бюджетных ассигнований на 2014 г. по сравнению с паспортами 34 госпрограмм, имеющих разбивку по годам, по 20 госпрограммам, уменьшение — по 14,
на 2016 год увеличение — по 19, уменьшение — по 15, на 2016 год
увеличение — по 15, уменьшение — по 19 соответственно.
Основное увеличение объема бюджетных ассигнований по
сравнению с утвержденными в паспортах предусматривается
в 2014 г. по госпрограммам «Социальная поддержка граждан»
(на 129,8 млрд руб.) и «Развитие промышленности и повышение
ее конкурентоспособности» (на 112,8 млрд руб.), что связано с увеличением расходов на предоставление материнского (семейного)
капитала, а также субсидированием ряда мероприятий в рамках
подпрограмм «Автомобильная промышленность», «Транспортное
машиностроение», «Легкая промышленность и народные художественные промыслы».
Наибольшее сокращение бюджетных ассигнований по срав нению с утвержденным в паспортах предусматривается по
184
Современная бюджетная политика Российской Федерации
гос программам «Управление государственными финансами»
(на 89,5 млрд руб.) и «Развитие лесного хозяйства» (на 23,7 млрд
руб.), что обусловлено изменением объемов нераспределенных
резервов и отнесением части резервируемых средств к непрограммным расходам, а также включением субвенций в области лесных
отношений в единую субвенцию по госпрограмме «Региональная
политика и федеративные отношения».
По мнению Счетной палаты, перечень и значения целевых
показателей (индикаторов), содержащихся в паспортах программ,
подчас отличаются от представленных в пояснительной записке
к законопроекту. Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм не всегда увязаны со стратегическими документами,
целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень
реализации целей и задач, по отдельным госпрограммам отсутствует положительная динамика планируемых результатов при
одновременном росте финансового обеспечения, отмечается недостаточная взаимоувязанность программ между собой. Отсутствуют
единые подходы к сбору и представлению информации о выполнении показателей. В госпрограммах не дана оценка рисков, в том
числе по вероятности наступления, их влиянию на результаты
реализации госпрограмм, возможности управления рисками, отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам.
Таким образом, можно констатировать, что на начальном
этапе Правительством РФ решена задача переформатирования
бюджетных расходов из ведомственной структуры расходов в программную конфигурацию представления федерального бюджета.
Вместе с тем полноценная система госпрограмм, позволяющая
с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать
намеченные задачи, в настоящее время пока не сформировалась.
Однако, оценивая результаты бюджетной политики в послекризисный период, прежде всего следует отметить, что эти годы
характеризовались для России относительно спокойными и стабильными экономическими условиями в основном потому, что
главный фактор развития российской экономики — мировые цены
на нефть в целом за эти годы были, как правило, выше, чем это
принималось в бюджете, который получал крупные сверхплановые
доходы. Вместе с тем в российской экономике за этот достаточно
благоприятный период ничего не было сделано для уменьшения
ее уязвимости от внешних воздействий.
185
Лекция 3
Главное чего не удалось достичь за три посткризисных
года — это сделать заметный прорыв в диверсификации производства на инновационной основе, хотя некоторые весьма слабые
улучшения в структуре промышленности все же были.
Резюмируя сказанное, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что
цели и задачи бюджетной реформы самым тесным образом сопрягаются с проблемами реформирования системы государственного
управления и контроля. И координация эта начинается уже на
первоначальном этапе стратегического государственного планирования. Ибо сам выбор критериев и ключевых показателей развития
является принципиальным моментом, так как фактически задает
систему координат единого пространства управления ресурсами,
технологиями и целями развития.
Многие эксперты критически оценивают основные постулаты современной бюджетной политики, ее ориентацию на
минимизацию любой ценой расходной части бюджета, особенно
в образовании, здравоохранении и культуре, от которых зависят
производительность труда и качество жизни людей. Это относится
и к неизменной установке бюджетной политики на сокращение
дефицита бюджета за счет дополнительных доходов от высоких
мировых цен на углеводороды и металлы.
Бюджетная политика должна быть ориентирована не только
на то, чтобы обеспечивать текущую жизнь общества, но и создавать предпосылки для будущего развития. Именно в будущей
структуре экономики формируются новые источники доходов
не только корпораций, но и бюджета. С этой точки зрения чрезмерные резервы могут создавать эффект замораживания средств
и обесценения денег.
Когда мы смотрим на перспективы российской экономики,
то не следует забывать, что это экономика, которая очень зависит
от глобальных процессов. И здесь важен не только фактор цен на
нефть сам по себе, а важен фактор роста в ключевых центрах мировой экономики. И то замедление роста российской экономики,
которое наблюдается последнее время, связано в том числе с неблагоприятной ситуацией в мировой экономике.
Если в предыдущие годы состояние нашей экономики было таково, что каждый прирост цены на нефть давал довольно заметный
прирост ВВП за счет насыщения потребительского рынка и т.д.,
то в последние годы изменение цены на нефть (а это же прямое
следствие именно положения мировой экономики) не дает пропорционального роста валового внутреннего продукта.
186
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Помимо того, что меняется этот передаточный механизм, еще
один аспект — это то, что мы реагируем на глобальные факторы
не только через цены на нефть, но и через потоки капитала. И как
раз важность фактора потоков капитала и его роль по сравнению
с нашим торговым балансом и внешнеторговой сферой несколько
последних лет росли.
Действительно, совершенно очевидно, что на ближайшую
перспективу основной источник повышения расходов бюджета — это источник, связанный не с абсолютным увеличением,
а с оптимизацией бюджетных расходов, повышением эффективности и т.д. Речь должна идти о пересмотре финансирования
бюджетных трат, потому что каждый год мы видим не только увеличение бюджета и бюджетных расходов, но и достаточно быстрое
увеличение тарифов и цен, по которым наш бизнес предлагает
бюджету те или иные услуги и товары.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Чем характеризуется сущность бюджетной политики государства
в со временных экономических условиях?
2. Назовите наиболее важные инструменты бюджетной политики.
3. Какие показатели используются в качестве критериев эффектив-
ности бюджетной политики?
4. Охарактеризуйте основные особенности бюджетной политики Рос-
сии, проводимой до 17 августа 1998 г.
5. В чем заключались отличительные особенности бюджетной поли-
тики 1999–2003 гг.?
6. Назовите основные этапы, цели и достижения в реформировании
сис темы бюджетного федерализма в России.
7. Чем определялась целевая установка бюджетной реформы, нача-
той в 2004 г.?
8. В чем заключается смысл нормативно-подушевого финансирова-
ния, и какова роль этого инструмента в осуществлении бюджетной
реформы?
9. Что представляет собой такой инструмент бюджетного финансиро-
вания как государственный (муниципальный) социальный заказ?
10. Каким образом, и с какой целью в российской бюджетной рефор-
ме решалась задача внедрения методов формирования бюджета,
ориентированного на результат?
11. С какого года федеральный бюджет в России стал рассматривать-
ся как перспективный трехлетний бюджет, и в чем преимущество
такого подхода?
187
Лекция 3
12. Чем определялись основные установки бюджетной политики Российской Федерации накануне мирового финансового кризиса
2008 г.?
13. Чем характеризовалась макроэкономическая среда, в которой реализовывались основные направления антикризисной бюджетной
политики, начиная с августа 2008 г.?
14. Какие основные задачи должна была решать бюджетная политика
в условиях системного мирового экономического кризиса?
15. В чем смысл, и каковы механизмы предоставления государственных гарантий, которые предусматривались в рамках реализации
ант и кризисных мер?
16. Какие антикризисные меры в бюджетной политике применялись
в 2009 г.?
17. Негативное влияние каких экономических процессов на общем
фоне восстановительного роста проявилось в 2010 г.?
18. Какая главная целевая установка бюджетной политики была сформулирована в 2012 г.?
19. В чем заключалась противоречивость мер бюджетной политики,
проводимой в 2012–2013 гг. по отношению к задачам общеэкономического характера?
20. Охарактеризуйте основные направления бюджетной политики на
2014 г. и плановый период до 2016 г.
188
Лекция 4
НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА
ГОСУДАРСТВА
4.1. Роль налогов в рыночной экономике
Современная экономическая теория рыночного хозяйства рассматривает налоги как объективную экономическую категорию.
В налогах концентрируется вся совокупность экономических,
политических и социальных интересов общества, независимо от
форм его организации и государственного устройства стран.
Будучи объективной экономической категорией, налог представляет собой определенную форму экономических отношений,
неразрывно связанных с системой других фундаментальных экономических категорий, поэтому правомерно говорить о налоговой
политике государства. Однако система государственных мер и мероприятий, позволяющих управлять как отдельными налоговыми
механизмами, так и налоговой системой государства в целом, не
может осуществляться изолированно от других элементов хозяйственной системы. Сама по себе налоговая политика без учета
влияния на нее обратных связей всего хозяйственного механизма
не имеет самостоятельного объекта управления, и фактически
сама по себе не имеет конечной сформулированной цели. Бессмысленно говорить просто об улучшении налоговой политики,
имеет смысл говорить лишь о том, что в рамках глобальной цели
экономической политики государства в тот или иной период
времени налоговая система в целом (и отдельные ее налоговые
механизмы) могут целевым образом реализовывать свои функции
(фискальную, регулирующую) в рамках заданных целевых установок финансовой политики государства. Более того налоги как
финансовая категория и в рамках финансовой системы страны не
существуют самостоятельно (налоговая система одновременно
пронизывает все сегменты финансовой системы: государственные
финансы, финансы юридических и физических лиц, финансовый
рынок), но, будучи инструментом государственного управления,
ориентирована прежде всего на интересы государственных фи-
189
Лекция 4
нансов, и поэтому ее функциональная роль реализуется в рамках
целевых установок бюджетной политики государства
1
.
Как экономическая категория налог представляет собой особую форму взаимоотношений государства и налогоплательщиков
в процессе выполнения государством своих функций. Понимание
налогов как финансовой категории, участвующей в формировании
централизованных финансовых потоков, в процессе распределения и перераспределения национального дохода определяет
их экономическое содержание. По существу, это те распределительные отношения, посредством которых уравновешивается
движение денежных накоплений (вновь созданной стоимости)
через систему формирования, распределения и использования
централизованных фондов денежных средств.
Налоги представляют собой важнейшую финансовую форму
реализации государством своего экономического права на получение части созданного в обществе чистого дохода для выполнения
им своих политических, экономических, социальных и прочих
функций.
Однако функции самих налогов выходят за рамки обеспечения
содержания совокупности органов государственной власти, и налоговая система становится одним из важнейших элементов хозяйственного механизма и регуляторов экономического развития.
Основой государственной налоговой политики в современных условиях должна стать ее ориентация на развитие деловой
активности российского предпринимательства. Налоговая система призвана создавать для предпринимателей общие условия их
деятельности, способствующие, накоплению инвестиционного
капитала, повышению эффективности производства.
Стратегическая цель налоговой политики в современных условиях — обеспечение экономической и социальной стабильности
общества на основе перераспределения национального дохода.
Соответственно государственная финансовая стратегия развития
предпринимательства на макроуровне реализуется прежде всего
через механизмы налоговой политики.
Формирование доходной части государственного бюджета за
счет налоговых поступлений в свою очередь должно ориентиро-
1
Если целевые установки налоговой политики не коррелируют с задачами
бюджетной политики, налоговая система становится «вещью в себе» и неизбежно тормозит экономическое развитие общества, даже выполняя, казалось
бы, самую гуманную задачу — снижение налогового бремени.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]