Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
Совокупный (национальный) внешний долг Российской Федерации, включающий задолженность всех секторов экономики
перед нерезидентами, увеличился только за 2007 г. на 149 млрд
долл. и по состоянию на начало 2008 г. составил 459,6 млрд долл.
США (табл. 19).
Анализ показывает, что за 2008 г. на фоне сокращения внешнего долга органов государственного управления внешний долг
частного сектора и банков увеличивался очень высокими темпами.
За 2006 г. этот рост составил — 163,7 %, а за 2007 г. — 157 %. При этом
доля внешнего долга частного сектора в общем объеме консолидированного внешнего долга увеличилась с 59,5 % до 67,3 %. Особую
роль в этом процессе играли заемщики с государственным участием, наращивавшие свои внешние заимствования существенно
более быстрыми темпами, чем даже частные компании и банки.
И как в дальнейшем показала российская практика, в ряде случаев
корпоративная задолженность в силу различных обстоятельств
переоформлялась на государственный долг.
При этом не была организована система мониторинга внешнего долга корпоративного сектора и прежде всего долга организаций с преобладающим участием государства, с учетом их дочерних,
зависимых и контролируемых организаций.
Безусловно такая ситуация накануне мирового финансового
кризиса не только усугубила зависимость российской экономики
от внешней конъюнктуры, но и способствовала усилению уязвимости финансового положения страны. Начавшийся мировой
кризис в августе 2008 г. на фоне значительного внешнего долга
у организаций различных секторов российской экономики привел
к необходимости выделения в 2008 г. около 11 млрд долл. США из
международных резервов Российской Федерации в целях предоставления кредитов в иностранной валюте ряду организаций для
погашения и обслуживания иностранных долговых обязательств.
5.3.3. ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РФ В 2009–2012 гг.
В результате активных антикризисных вливаний государственных средств в банковский сектор в 2009 г. внешний корпоративный
долг сократился, но уже в 2010 г. объем государственного долга Российской Федерации снова увеличился на 40,2 %, а начиная с 2011 г.
наблюдается процесс существенной активизации роста внешнего
долга за счет корпоративной задолженности (табл. 20).
291
Таблица 20
Изменение
2012 г. к 2009 г.
Сумма %
2013 г.
На 1 января
2012 г.
На 1 января
2011 г.
На 1 января
2010 г.
На 1 января
Лекция 5
292
Динамика государственного долга Российской Федерации в 2008–2012 гг.
2009 г.
На 1 января
2008 г.
На 1 января
2402,8 2692 3923,4 5499,2 7 026,8 8275,4 4352 210,9
Государственный долг
1301,2 1499,8 2515,3 3301,8 4 109,7 4344,3 1829 172,7
Российской Федерации,
млрд руб.
% к ВВП 7,3 6,5 9,7 12,7 14,6 15,4
Государственный внут-
1101,6 1192,2 1408,1 2197,4 2 917,1 3931,1 2523 279,2
ренний долг, млрд руб.
% к ВВП 4 3,6 6,2 7,6 8,5 8,1
Государственный внеш-
ний долг, млрд руб.
% к ВВП 3,3 2,9 3,5 4,9 6,1 7,3
Основные направления долговой политики РФ
Общий государственный долг Российской Федерации за три
года вырос в 2,1 раза, при этом внешний государственный долг
увеличился почти в три раза. При этом внешний долг органов государственного управления увеличился за 2011 г. на 0,2 млрд долл.
США, или на 0,1 %, за первое полугодие 2012 г. — на 7,0 млрд долл.
США, или на 20,4 %.
Внешняя задолженность банков только за 2011 г. увеличилась
на 18,6 млрд долл. США, или на 12,9 %. Внешний долг нефинансового сектора экономики (прочие сектора) увеличился за 2011 г.
на 38,4 млрд долл. США, или на 12,9 %.
Таким образом, рост совокупного внешнего долга Российской Федерации в 2011 г. и первом полугодии 2012 г. был
снова обусловлен ростом внешней задолженности банковского
и нефинансового (прочего) секторов экономики. По существу,
долговая ситуация в России вновь вернулась к докризисной, продолжая тенденцию трансформации внешнего государственного
долга в корпоративный долг перед нерезидентами. Формируется
замкнутый круг, когда государство расплачивается с внешними
долгами и средства, полученные от этого иностранными банкамикредиторами, являются одними из источников для кредитования
российских предприятий, причем кредиты частично выдаются под
государственные гарантии. Следствием этого является ухудшение
качества совокупного национального долга, в котором частный
долг стал преобладать над государственным. Необходимо особо
подчеркнуть, что внешний корпоративный долг формируется
сравнительно небольшим числом крупнейших предприятий
и банков. Всего на десять государственных предприятий (в том
числе акционерных обществ, где государство обладает контрольным пакетом акций) приходится почти треть корпоративного
долга нерезидентам.
По мере роста объемов государственного долга увеличиваются
расходы федерального бюджета на его обслуживание (процентные
расходы). В 2010 г. процентные расходы федерального бюджета
возросли в 1,5 раза по сравнению с предыдущим годом, а в 2012 г.
они были уже в 2,5 раза больше, чем в 2009 г. Доля расходов по
обслуживанию государственного долга в общем объеме расходов
федерального бюджета в 2010 г. увеличилась до 3,1 % по сравнению
с 2,1 % в 2008 г., а в 2012 г. уже до 5,8 % соответственно.
При этом надо иметь в виду, что хотя у внутренних заимствований и есть меньший дестабилизирующий эффект для экономики
293
Лекция 5
страны, но российский рынок государственных заимствований
в условиях высокой инфляции очень дорогой (так, в 2010 г., показатели доходности по ОФЗ определены Минфином России на
уровне 9,5–10,5 % по краткосрочным инструментам и до 11–12 %
по среднесрочным и долгосрочным инструментам), и поэтому возросшие объемы заимствований увеличивают долговую нагрузку на
федеральный бюджет.
Таким образом, долговая политика России в анализируемый
период сохраняла умеренный характер растущих объемов заимствований, однако при этом все более отчетливо прослеживается
необходимость обеспечения обоснованного и более взвешенного
подхода к вопросам определения сбалансированности структуры
долговых обязательств и бюджетной устойчивости.
5.3.4. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА 2013–2015 гг.
Формулируя основные направления долговой политики
в 2013–2015 гг. Правительство РФ исходило из того, что она будет
осуществляться в условиях умеренных темпов роста российской
экономики, стабильного уровня инфляции, сохранения цен на
нефть примерно на уровне 100 долл. США, некоторого ослабления
курса рубля.
Соответственно прогнозные ориентиры предполагают сохранение относительно спокойной ситуации в экономике и на
финансовых рынках, что предполагает накопление в суверенных
фондах нефтегазовых доходов и является фактором, позволяющим
проводить сдержанную политику в области управления государственным долгом. Однако не следует забывать, что российский
финансовый рынок достаточно глубоко интегрирован в глобальный рынок и в случае развития кризисных тенденций в мировой
экономике едва ли избежит падения. В этих условиях возможности привлечения заимствований на приемлемых условиях как
для государства, так и для российских компаний в 2013–2015 гг.
существенно сократятся (табл. 21).
Правительство России предполагает продолжить прежнюю
практику государственных заимствований как на внешних, так
и на внутренних рынках, ссылаясь на относительно низкий уровень
государственного долга в процентах к ВВП.
294
Таблица 21
Основные направления долговой политики РФ
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. проект 2015 г. проект
Динамика объема и структуры государственного долга в 2010–2015 гг. (на конец года), млрд руб.
% к ВВП 9,2 9,8 11,7 13,1 13,7 13,4
% к предыдущему году 128,6 128,5 132,9 123,1 115,9 110,0
Государственный долг 4158,2 5343,2 7103,1 8746,7 10 135,8 11 146,7
% к 2012 году 123,1 142,7 156,9
% к ВВП 6,5 7,7 9,0 9,9 10,3 10,0
в том числе:
% к предыдущему году 140,4 142,5 130,3 120,8 115,0 109,5
Государственный внутренний долг 2940,4 4190,5 5462,1 6600,6 7590,3 8313,7
% к 2012 г. 120,8 139,0 152,2
Государственный внешний долг 1217,8 1152,7 1641 2146,1 2545,5 2833
% к ВВП 2,7 2,1 2,7 3,2 3,4 3,4
% к предыдущему году 107,0 94,7 142,4 130,8 118,6 111,3
% к 2012 г. 130,8 155,1 172,6
Справочно: ВВП 45 172,7 54 585,6 60 590 66 515 73 993 82 937
295
Лекция 5
Декларируя необходимость сохранить достигнутую степень
долговой устойчивости и поддержание умеренной долговой нагрузки как важнейшего конкурентного преимущества России, Правительство тем не менее предполагает, что за 2013–2015 гг. объем государственного долга увеличится по сравнению с 2012 г. на 56,9 %,
расходы на его обслуживание — на 32,5 % соответственно.
По прогнозам Правительства РФ в среднесрочной перспективе внутренний рынок капитала сохранит возлагаемую на него
с 2009 г. роль основного источника финансирования дефицита
федерального бюджета, а это в свою очередь должно сопровождаться активным развитием инфраструктуры национального рынка
капитала и снижением стоимости государственных заимствований
(обслуживания государственного долга).
Одновременно для поддержания высокой ликвидности внутреннего рынка, обеспечения присутствия на нем широкого круга
инвесторов требует дальнейшей реализации комплекса мер по
повышению привлекательности рынка государственных ценных
бумаг.
Ранее уже отмечалось, что в предыдущий период на данном
рынке был осуществлен ряд принципиальных преобразований.
Прежде всего это относится к расширению доступа нерезидентов на российский рынок государственных ценных бумаг, в том
числе через счета в международных депозитарно-клиринговых системах, расширению возможностей обращения ОФЗ на первичных
и вторичных рынках. Очень важным институциональным прорывом на долговом внутреннем рынке стало создание центрального
депозитария и введение в России института централизованного
учета прав собственности на ценные бумаги, а также развертывание
практической деятельности Российского финансового агентства.
В результате на рынке ОФЗ произошли следующие позитивные изменения:
возросла ликвидность обращающихся выпусков (средне- ‒
дневной оборот вторичных торгов ОФЗ вырос на 20 %: с 12,5
до 15,0 млрд руб.);
средний объем выпуска в обращении удвоился: с 45 до ‒
87 млрд руб.;
дюрация портфеля ОФЗ увеличилась на 5,6 %: с 3,6 до ‒
3,8 года;
впервые в современной истории на рынке был размещен ‒
выпуск ОФЗ со сроком погашения 15 лет.
296
Основные направления долговой политики РФ
Это позволяет переориентировать приоритеты эмиссионной
политики в планируемом периоде на выпуск среднесрочных
и долгосрочных государственных ценных бумаг. Эмиссия краткосрочных инструментов (до одного года) рассматривается теперь
правительством как исключительная мера, использование которой
оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной рыночной
конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за
счет эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных
ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком
уровне риски ограничения доступа к рефинансированию, а также
оптимизировать структуру государственного внутреннего долга
по срокам погашения.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что в планируемом периоде на масштабы государственных заимствований будет влиять
и ряд негативных макроэкономических условий, существенно
осложняющих возможности реализации намеченной долговой
политики.
Хотя стратегические ориентиры долговой политики по-прежнему нацелены на переориентацию ее на внутренние заимствования, Правительство стремится сохранить присутствие России на
международных рынках капитала, а это возможно, только продолжая регулярные заимствования в иностранной валюте путем
выпуска облигационных займов Российской Федерации.
Однако неустойчивый характер восстановления мировой
экономики, а также нестабильное состояние государственных
финансов ряда зарубежных стран, прежде всего государств Европы, создают серьезные риски ухудшения глобальной экономической конъюнктуры и сохранения напряженности на мировых
финансовых рынках в среднесрочной перспективе. Замедление
роста экономик стран БРИКС, и, как следствие, сокращение
мирового спроса на энергоносители чревато снижением цен на
нефть в среднесрочной перспективе до уровня существенно ниже
100 долл. США за баррель, возникновением новой волны глобального финансово-экономического кризиса и реализацией пессимистических сценариев экономического развития России. Данные
условия будут снижать спрос на товары российского экспорта,
что, однако, по мнению многих экспертов, будет способствовать
формированию дополнительных предпосылок для внимательного
отношения к использованию тех или иных инструментов долговой политики. При этом ключевыми задачами долговой политики
297
Лекция 5
остаются расширение базы инвесторов, создание комфортных
условий для участников рынка.
С учетом существующих внешнеэкономических рисков
на первый план выступает решение вопроса о балансе между
внутренними и внешними заимствованиями, которое должно
осуществляться в гибком режиме в зависимости от конъюнктуры
внутреннего и мирового финансовых рынков.
Исходя из параметров, заложенных в прогнозе социальноэкономического развития Российской Федерации на 2013–2015 гг.,
и с учетом планируемых объемов заимствований, в предстоящий
период значения показателей долговой устойчивости Российской
Федерации будут по-прежнему вне опасных зон.
Вместе с тем по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловно устойчивый.
Одна из таких болевых точек лежит в плоскости обслуживания
государственного долга. Ранее уже отмечалось, что, несмотря на
планируемое последовательное замедление роста государственного
долга, обслуживание его остается очень дорогим.
Изменение расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации (процентных расходов)
показаны в табл. 22.
Анализ приведенных данных показывает, что доля процентных расходов в общем объеме расходов федерального бюджета
продолжает ежегодно расти и к 2015 г. увеличится по сравнению
с 2012 г. на 32,5 % и составит 3,3 процентных пункта в общих расходах бюджета.
Рост указанных расходов обусловлен, не только общим увеличением планируемых объемов государственных заимствований, но
и структурой долговых обязательств. Внутренний государственный
долг существенно дороже обходится российскому бюджету, а доля
расходов по его обслуживанию составляет около 80 % всех процентных расходов бюджета.
Основной объем бюджетных ассигнований на обслуживание
государственного внутреннего долга в 2013–2015 гг. будет приходиться на облигации федерального займа с постоянным купонным
доходом (ОФЗ-ПД). Высокая волатильность является одной из
текущих особенностей рынка ОФЗ, весьма чувствительного к колебаниям на валютном и сырьевом рынках.
Отсутствие в достаточном объеме инструментов хеджирования рисков не способствует готовности инвесторов покупать
298
Таблица 22
Основные направления долговой политики РФ
2015 г.
проект
2014 г.
проект
2013 г.
проект
2012 г. Закон
№ 371-ФЗ (с изм.)
отчет
2011 г.
2010 г.
отчет
195,0 262,7 383,3 425,3 476,0 508,0
1,9 2,4 3,0 3,2 3,4 3,3
Динамика процентных расходов в 2010–2015 гг., млрд руб.
% ВВП 0,4 0,5 0,6 0,6 0,6 0,6
% к предыдущему году 110,7 134,7 145,9 111,0 111,9 106,7
долга (процентные расходы) — всего
доля процентных расходов в общей сумме рас-
ходов федерального бюджета, %
Расходы на обслуживание государственного
% к 2012 г. х х х 111,0 124,2 132,5
% ВВП 0,3 0,3 0,5 0,5 0,5 0,5
в том числе:
% к предыдущему году 134,9 156,6 161,9 108,7 112,0 105,3
Расходы на обслуживание внутреннего долга 121,7 190,6 308,6 335,5 375,8 395,8
% к 2012 г. х х х 108,7 121,8 128,3
доля в процентных расходах, % 62,4 72,6 80,5 78,9 78,9 77,9
% ВВП 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Расходы на обслуживание внешнего долга 73,3 72,1 74,7 89,8 100,2 112,1
% к предыдущему году 107,8 98,4 103,6 120,2 111,6 111,9
% к 2012 г. х х х 120,2 134,1 150,1
доля в процентных расходах, % 37,6 27,4 19,5 21,1 21,1 22,1
Справочно:
ВВП 45 172,7 54 585,6 60 590,0 66 515,0 73 993,0 82 937,0
Расходы федерального бюджета всего 10 117,5 10 925,6 12 745,2 13 387,3 14 207,0 15 626,3
* Оценка 2012 г. — 347,3 млрд руб.
299
Лекция 5
госбумаги в периоды обострения ситуации на внешних рынках
или ухудшения внутренних условий инвестирования. В результате повышаются требования кредиторов к уровню доходности
размещаемых займов (премии на аукционах). Свободная ликвидность и низкие краткосрочные процентные ставки на российском
денежном рынке создают арбитражные возможности, привлекающие спекулятивный капитал, в том числе иностранный. Это еще
больше «подпитывает» ценовую волатильность, повышая риски
локальных инвесторов. Планируемая доходность по краткосрочным бумагам составит 7,0 % годовых, а по среднесрочным и долгосрочным бумагам — 8,5 % и 9,5 % годовых соответственно.
Бюджетные расходы на обслуживание внешнего государственного долга хотя и растут в абсолютном выражении, но доля
их в общих процентных расходах остается небольшой и имеет незначительную тенденцию к понижению к 2015 г. (табл. 23).
Увеличение абсолютных объемов расходов на обслуживание внешнего долга связано с прогнозируемым привлечением
в 2013–2015 гг. денежных средств посредством выпуска облигационных займов Российской Федерации на международных рынках
капитала в сумме примерно 7,0 млрд долл. США ежегодно. Кроме
того, предполагается повышение плавающих процентных ставок
на обслуживание кредитов иностранных государств и кредитов
Данные о структуре расходов на обслуживание государственного
внешнего долга, предусматриваемых в 2013–2015 гг., млрд руб.
2013 г.
проект
Расходы на обслуживание государственного
внешнего долга (процентные расходы)
в том числе:
Ценные бумаги, номинированные в ино-
странной валюте
доля в процентных расходах по внешнему
долгу, %
Кредиты иностранных государств, включая
целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного
права, иностранных юридических лиц
доля в процентных расходах по внешнему
долгу, %
89,8 100,2 112,1
87,9 98,4 110,1
97,4 98,2 98,2
1,9 1,9 2,1
2,1 1,8 1,8
300
2014 г.
проект
Таблица 23
2015 г.
проект
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]