Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Экономическое содержание бюджета
субъектов РФ в соответствии с их конституционным статусом
и полномочиями. Его задачей является оценка результативности
и эффективности достижения целей социально-экономического
развития Российской Федерации на стадии реализации документов
государственного стратегического планирования, оценка влияния внутренних и внешних условий на плановый и фактический
уровень достижения целей социально-экономического развития
Российской Федерации, а также разработка предложений по итогам проведенной оценки.
Перед внешними контрольными органами стоит задача своевременной профессиональной оценки реального вклада каждого
из государственных экономических институтов в социальноэкономическое развитие страны, включая оценку эффективности
использования национальных ресурсов. Независимость и объективность стратегического контроля достигается путем его разделения на внутренний и внешний.
Уже сам выбор критериев и ключевых показателей развития
является принципиальным моментом, так как фактически задает
систему координат единого пространства управления ресурсами,
технологиями и целями развития. Очевидно, что для обеспечения эффективности стратегического планирования в нашей
стране необходимо создать систему достоверных, в том числе
юридически значимых докладов и данных, включая результаты прогнозирования, планирования и реализации процессов
социально-экономического развития Российской Федерации,
представляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления, а также иными
субъектами социально-экономического развития.
Переход от затратного метода формирования бюджета к бюджетному планированию, ориентированному на результат, — это
итеративный процесс, рассчитанный на длительный период,
в течение которого внешний контроль за деятельностью министерств постепенно заменяется самостоятельным распоряжением
министерствами, их подразделениями бюджетными средствами,
выделенными на осуществление программ, при одновременном
принятии министерствами всей полноты ответственности за результаты их деятельности.
Переход к бюджетному планированию, ориентированному
на результат, подразумевает поэтапное изменение механизмов
контроля исполнения бюджета.
91
Лекция 2
Современный государственный финансовый контроль в России, к сожалению, в настоящее время — это, скорее, набор государственных органов, ведомств и служб, выполняющих отдельные
контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений
«регулируют» их контрольную деятельность. Однако эти нормы
нередко не только не разъясняют и не облегчают взаимоотношения между контрольными органами и объектами контроля, но
зачастую, наоборот, вносят в контрольную деятельность элементы
хаоса и дезорганизации. Контроль же многих областей управления
государственными ресурсами вообще не предусмотрен, зияют
пустотой зоны, свободные от финансового контроля. Положение дел усугубляется несогласованностью и разбалансировкой
национальных, федеральных, региональных и отраслевых целей
развития.
Действующее законодательство практически не регламентирует организацию финансового контроля на региональном, а тем
более на муниципальном уровне, оставляя это на усмотрение
региональных и местных органов власти. В результате различные
регионы Российской Федерации по-разному организуют у себя
государственный финансовый контроль, предоставляют разные,
порой очень ограниченные полномочия своим контрольным
органам. В некоторых регионах контрольно-счетные органы отсутствуют вовсе, а кое-где они являются придатком региональных
органов исполнительной власти.
Хотя государственный финансовый контроль охватывает
только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня
задач, распространяется и на предпринимательскую деятельность,
и на все формы собственности главным образом путем проверки
правильности составления налоговых расчетов, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета:
при предоставлении частным предпринимателям, предприятиям
различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов,
а также налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового
контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяются
огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего
элемента государственного контроля и управления.
В связи с этим задачи государственного и муниципального финансового контроля должны формулироваться на основе
92
Экономическое содержание бюджета
принципов разграничения деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля в соответствии
с разграничением функций и полномочий законодательных
(представительных) органов государственной власти и местного
самоуправления и исполнительных органов (местных администраций) и скоординированности действий органов государственного
и муниципального финансового контроля с целью исключения
дублирования в их деятельности и обеспечения единой системы государственного и муниципального финансового контроля на всех
уровнях государственной власти и местного самоуправления.
Но при этом должна решаться еще одна важная задача: как
согласовать многочисленные, зачастую явно противоречивые
интересы друг с другом, как через этот клубок частных интересов
может и должен пробивать себе дорогу народнохозяйственный
интерес, — это один из основных вопросов развития финансового
контроля.
И для пользователей финансового контроля, и для проверяющих, и для государственных органов регулирования финансового
контроля следует различать сиюминутные и перспективные интересы. Как правило, они не всегда совпадают, а иногда и прямо
противоположны. С регулированием финансового контроля тесно
связан вопрос о том, как контролировать деятельность самих проверяющих структур.
Внешние контролеры сначала проверяют качество внутреннего
контроля, затем используют в той или иной мере его результаты
и планируют свою дальнейшую деятельность так, чтобы обеспечить разумный компромисс между качеством внешнего контроля
и затратами на него. Чем выше качество внутреннего контроля,
тем меньше затраты на внешний контроль.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. В чем заключается специфика бюджетных отношений как части
финансовых отношений?
2. В чем заключается экономическая сущность бюджетных отно-
шений?
3. Каким образом реализуется экономическое содержание бюджета?
4. Дайте определение бюджетных отношений как экономической
кате гории.
5. Чем характеризуется содержание функции бюджетного регулиро-
вания?
93
Лекция 2
6. Какие основные задачи решают государственные финансы, понимаемые как система управления перераспределением финансовых
ресурсов, предназначенных для выполнения государством своих
функций?
7. Опишите экономическое содержание и роль функции государства
по продаже общественного товара.
8. В чем заключается смысл государственных услуг, и чем характеризуется их цена?
9. Что представляет собой механизм бюджетного регулирования?
10. На каких принципах основана бюджетная система Российской Федерации?
11. Каким образом функционируют механизмы формирования «восходящего» и «нисходящего» бюджетных потоков?
12. Чем характеризуется понятие бюджетного федерализма с позиций
бюджетного регулирования?
13. Изложите основные проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и возможные пути их решения.
14. Что представляет собой государственный финансовый контроль,
и чем определяется его роль в организации бюджетных отно шений?
15. Какие основные задачи стоят перед государственным контролем,
и как они реализуются в современных условиях?
94
Лекция 3
СОВРЕМЕННАЯ БЮДЖЕТНАЯ
ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Общая оценка современной ситуации в сфере
бюджетной политики Российской Федерации
Ранее уже отмечалось, что финансовый механизм, будучи
одной из форм реализации стратегии развития предпринимательства, ориентирован прежде всего на информацию о состоянии
конкурентного рыночного равновесия. Такая ориентация в условиях рынка предполагает финансовое обеспечение и финансовое регулирование одновременно и на уровне государственных
финансов, и на микроэкономическом уровне. И хотя способы
реализации финансовых отношений на этих уровнях различны,
возможность достижения финансовой стабилизации определяется
балансом интересов государства, предпринимателей и потребителей, обеспечивающим достижение конкурентного равновесия
в системе рыночных отношений. В комплексе финансовых отношений достаточно определенно выделяются такие формы отношений, как государственные финансы, финансы первичного
хозяйственного звена (финансы предприятий) и отношения
финансового рынка. Они и формируют структуру финансовой
системы государства.
Бюджет является главным законом экономической жизни
страны, в котором фиксируются вся система взаимосвязанных
методов государственного регулирования, обеспечивающих соответствие экономических и социальных интересов общества в распределении и перераспределении части национального дохода на
экономическое и социальное развитие страны.
Бюджетная политика как целенаправленная деятельность
государства на процессы формирования бюджетных отноше-
ний путем изменения принципов, методов, способов, а также
количественных параметров формирования бюджетных доходов
и расходов корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных
потоков, уточняет пропорции распределения централизованных
95
Лекция 3
ресурсов и таким образом обеспечивает управление бюджетным
устройством страны.
Основные направления бюджетной политики на очередной
финансовый год (и плановый период) определяются бюджетным
посланием Президента РФ, направляемым Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному
финансовому году.
Как было уже отмечено, наиболее важными инструментами бюджетной политики являются сбор бюджетных доходов,
выполнение бюджетных обязательств, управление бюджетным
дефицитом и государственным долгом, то и эффективность всей
бюджетной политики может быть оценена исходя из результативности деятельности органов исполнительной власти в указанных
направлениях. Состояние государственных финансов оказывает
весьма сильное воздействие на реальную экономику, поэтому
динамика основных макроэкономических показателей также может выступать одним из критериев успешности осуществляемой
бюджетной политики.
В качестве критериев эффективности бюджетной политики
используются следующие показатели:
уровень собираемости бюджетных доходов в целом, налогов, ‒
в частности;
уровень выполнения бюджетных обязательств; ‒
величина бюджетного дефицита и темпы роста государ- ‒
ственного долга;
объем финансовых ресурсов, отвлекаемых на обслуживание ‒
государственного бюджета;
величина валютных резервов, используемых для финанси- ‒
рования бюджетного дефицита;
динамика валового внутреннего продукта; ‒
уровень безработицы; ‒
степень исполнения законодательных и приравненных ‒
к ним актов о бюджете.
Современная российская бюджетная политика формируется
в диапазоне поиска компромисса в решении, по сути, трех разных
задач:
формирование бюджета, обеспечивающего долгосрочную ‒
макроэкономическую стабильность;
формирование бюджета модернизации и развития; ‒
формирование бюджета, обеспечивающего социальную ‒
стабильность.
96
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Решить эти три задачи одновременно и эффективно сложно.
Это, действительно, разные задачи. В данной ситуации необходимо решать не задачу расширения финансирования по конкретным сферам, а задачу качественного реформирования бюджетной
системы, качественного повышения эффективности бюджетных
расходов.
В 2010 г. Правительство РФ утвердило Программу по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г., в которой
главной целью признана задача достижения долгосрочных целей
социально-экономического развития Российской Федерации
в условиях адаптации бюджетной системы страны к замедлению
темпов роста бюджетных доходов. При этом отмечается, что задачей реализации бюджета является не расходование средств как
таковое, а решение поставленных перед государством задач. Меры
по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах независимо от того, исполняется
государственный бюджет с дефицитом или профицитом.
В качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов принят программно-целевой принцип
организации деятельности органов исполнительной власти путем
создания условий для интеграции стратегических целей (и мер по их
достижению) в рамках долгосрочных целевых программ.
Повышение эффективности бюджетных расходов прежде
всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. Можно выделить несколько основных направлений
таких преобразований.
Первое направление включает комплекс мер по обеспечению
полного финансирования обязательств, принятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами местного самоуправления. В связи с этим
требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных
обязательств, особенно в социальной сфере. Итогом инвентаризации должна стать отмена нормативных актов, финансирование
которых ложится бременем на бюджетную систему, не способствуя
при этом устойчивому росту экономики и социальной сферы.
Второе направление предполагает внедрение программноцелевого принципа при планировании и исполнении бюджета.
В рамках данного направления необходимо разработать и внедрить
систему распределения бюджетных средств по межведомственным
программам, нацеленным на решение социальных и экономиче-
97
Лекция 3
ских проблем. Для эффективного функционирования программноцелевого принципа при планировании и исполнении бюджета
необходимо источники и объемы финансирования программ закреплять на несколько лет (среднесрочное планирование).
Третьим направлением является совершенствование методов
закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо создать условия для честной конкуренции при проведении
конкурсов.
Четвертым направлением является реформирование системы
государственных и муниципальных унитарных, казенных предприятий и бюджетных учреждений. Смысл подобной реформы
заключается в сокращении государственного сектора при одновременном повышении его эффективности. Сокращение государственного сектора должно происходить за счет перехода части
бюджетных организаций в частный сектор с постепенным сокращением бюджетной составляющей их финансирования. Со циальные
и иные программы, разработанные этими организациями, на
конкурсной основе будут принимать участие в распределении
бюджетных средств, а организации нести полную ответственность
по своим обязательствам.
Пятым направлением реформирования бюджетного процесса
является совершенствование отчетности. Государственные и муниципальные операции с бюджетными и внебюджетными средствами
должна охватывать единая отчетность.
Шестым направлением является совершенствование механизмов казначейского исполнения бюджета и контроля за расходованием бюджетных средств и их распространение на уровень
субъектов Федерации.
Управление государственными расходами представляет собой
важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования,
утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также
контролем над его исполнением. Меры совершенствования бюджетного процесса могут производить локальный эффект, а могут
приводить к радикальным изменениям.
В бюджетной политике России можно выделить ряд этапов ее
развития, которые имеют свои специфические характеристики не
только по определению основных задач и инструментов реализации концептуальных идей экономической политики России, но
по роли бюджетной и налоговой политики в системе обеспечения
экономического роста и социального развития.
98
Современная бюджетная политика Российской Федерации
3.2. Особенности бюджетной политики России,
проводимой до 17 августа 1998 г.
Начав реформы в 1992 г., Правительство резко ослабило роль
государства в экономике и по существу устранилось от выполнения
важнейших функций по формированию рыночных отношений
и институтов, по созданию конкурентной среды и обеспечению
строгого соблюдения правил рыночного поведения, проведению
структурной политики. Просчеты, заложенные в исходной модели
экономических реформ, постепенно все более четко проявлялись
через бюджетную политику. Формирование бюджетных доходов
и расходов было нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем. Причина неустойчивости этой конструкции
заключается в том, что она не встроена в единую систему движения
финансовых потоков, экономики страны, существует достаточно
изолировано и изменение ее основных параметров в существенной
мере зависит от внешнеэкономической конъюнктуры.
Анализ показывает, что наименее стабильная финансовая
политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась
в сентябре 1996 — марте 1997 г., когда произошел бурный, почти
четырехкратный в реальном выражении рост выпуска казначейских налоговых освобождений и проведения денежных зачетов.
В результате доля денежных суррогатов возросла с 1/6 до почти
1/2 налоговых доходов бюджета. Перелом тенденции сокращения
удельного веса налоговых доходов в денежной форме в валовом
внутреннем продукте произошел в период с апреля по ноябрь
1997 г., что стало одной из важнейших особенностей бюджетной
политики, проводившейся в течение этого периода, когда наиболее
отрицательные последствия политики предшествующего периода
в основном удалось преодолеть.
Динамика расходов федерального бюджета отличалась в то
время значительными скачками. Но при этом проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов,
что привело к уменьшению накопленной в предыдущие периоды
просроченной задолженности по оплате труда и произошло существенное сокращение дефицита федерального бюджета. Хотя
государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его при-
1
роста были значительно снижены
.
1
С января по август 1996 г. более чем в 4 раза, с периодом с сентября 1996
по март 1997 г. — почти в 3,5 раза.
99
Лекция 3
Мягкая бюджетная политика периода с февраля по декабрь
1994 г. (расходы бюджета — 23,2 % ВВП) способствовала сохранению высоких темпов экономического спада — 12,8 % в годовом
выражении. Сокращение бюджетных расходов до 17,4–21,1 % ВВП
с января 1995 г. по март 1997 г. заметно уменьшило темпы экономического спада, однако не смогло прекратить его полностью. Лишь
существенное сокращение бремени государственных расходов,
снижение бюджетного дефицита, уменьшение правительственных заимствований на финансовом рынке, сопровождавшееся
падением реальных процентных ставок, обеспечили необходимые условия для кредитования частного сектора коммерческими
банками и начала экономического подъема. В апреле–ноябре
1997 г. российский ВВП стал увеличиваться со скоростью 0,4 %
в расчете на год.
Исполнение законов о бюджете в 1994–1997 гг. трудно назвать
даже удовлетворительным, что свидетельствует прежде всего об их
малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует
иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения мягкого
бюджета привела к валютному кризису, инфляционной волне
и падению реального производства. Исполнение более жесткого
бюджета в апреле–ноябре 1997 г. способствовало началу макроэкономического подъема.
Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели
конца 1997 г., у Российской Федерации все большими темпами
продолжал увеличиваться государственный долг, достигший
огромных размеров.
Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмечались определенные позитивные тенденции — снижение
инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства.
Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38 % за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились примерно с 70 до 30 % в ноябре, существенно
возрос объем иностранных инвестиций. Однако эти позитивные
тенденции развивались на фоне ряда хронических слабостей нашей
экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по
расходам, неэффективной системой контроля за использованием
государственных средств и как следствие со значительным дефицитом федерального бюджета, покрывать который приходилось
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]