Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
выглядела следующим образом. В отрасли конечной переработки
предполагалось направить в 2009 г. только 5,6 % от общих инвестиций в основной капитал, в нефтегазовый сектор и сырьевые
отрасли — 20,1 %, а в связь и транспорт — 25,9 %.
Таким образом, доля инвестиций в отрасли конечной переработки остается незначительной, доля инвестиций в сырьевой
сектор сокращается незначительно, но при этом со стороны спроса
на инвестиции субъектов естественных монополий наблюдается
следующая картина, обозначенная в инвестиционных программах
компаний. Средства, направляемые на инвестиции, заложенные
в инвестиционной программе ОАО «Газпром», по оценке Минэкономразвития, покрывают потребность отрасли в инвестициях
в 2007–2009 гг. лишь на 75–80 %, несмотря на то, что чистые доходы
компании вдвое превышают намеченный объем инвестиций.
Так, инвестиции в сырьевой сектор почти на треть предполагалось покрывать за счет бюджетных средств.
По оценке Минэкономразвития России объем инвестиций
в электроэнергетику в 2007 г. мог составить 220–240 млрд руб.,
что обеспечивается предлагаемым повышением уровня тарифов
(табл. 5).
Таким образом, говорить о том, что улучшение бизнес-среды и развитие государственного программного подхода играли ключевую роль в ускорении темпов роста в 2007–2009 гг.
и в обеспечении поворота от потребительски-ориентированного
к инвестиционно-ориентированному росту экономики как минимум было преждевременно и как максимум вредно, поскольку
именно потребительски-ориентированный рост экономики — это
единственно возможный путь повышения качества экономического роста, а инвестиции в основной капитал — это лишь необходимый инструмент, результаты использования которого могут
либо нормализовать структуру использования ВВП, либо усугубить
деформации этой структуры.
При формировании проекта перспективного финансового
плана для Минфина основными задачами бюджетной политики
стали:
последовательное снижение темпов инфляции; ‒
обеспечение сбалансированности бюджетной системы Рос- ‒
сии в долгосрочной перспективе;
продолжение политики аккумуляции «конъюнктурных» ‒
доходов бюджета в Стабилизационный фонд;
131
Таблица 5
Лекция 3
15 13,8–15,6 12,1–14,9 11,3–14,9 10,9–14,8
110,7 110,9 109,3 108,2 109,2
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
5,4 5,4 5,7 5,8 5,9
132
Инвестиции в основной капитал
Темп роста инвестиций в основной капитал, в % к преды-
дущему году
Доля инвестиций в основной капитал в ВВП, % 16,4 16,5 17,3 18,2 19,2
Доля инвестиций в сырьевой сектор в инвестициях, % 22,3 20,5 20,3 20,2 19,9
Доля инвестиций в обрабатывающие отрасли в инвести-
циях, %
Доля инвестиций естественных монополий в инвести-
циях*, %
Доля бюджетных средств в общем объеме инвестиций, % 17,8 18,8 17,9 15,9 14,4
* Нижняя граница отвечает собственным оценкам компаний, верхняя — второму варианту прогноза.
Современная бюджетная политика Российской Федерации
повышение результативности бюджетных расходов, строгий ‒
отбор принимаемых обязательств;
разработка годового бюджета в строгой увязке с показателя- ‒
ми среднесрочного финансового планирования.
Это означает, что никаких новых задач в области государственного финансового регулирования инвестиционных и инновационных стратегий, обеспечивающих новое качество и активизацию темпов роста российской экономики, Минфин перед собой
не ставит.
Однако Минфин предполагает произвести «финансовый
маневр», суть которого состоит в резком увеличении отчислений
в Стабилизационный фонд с 3,5 % к ВВП по плану до 6,3 % к ВВП
фактически. При этом отчисления в Стабилизационный фонд
увеличатся на 793,5 млрд руб. по сравнению с суммой, предусмотренной законом о бюджете на 2006 г. (или на 2,8 % к ВВП),
соответственно уменьшаются на 0,7 % к ВВП запланированные
доходы бюджета без отчислений в Стабилизационный фонд и по
расчетам составят 16,5 % к ВВП вместо предусмотренных законом
о бюджете 17,2 % к ВВП. Эти искусственно уменьшенные расходы
бюджета Минфин берет за точку отсчета так называемого ненефтяного бюджета. Тот факт, что Минфин пытается сформировать
«ненефтяной бюджет», очистив его от средств, направляемых
в Стабилизационный фонд, не меняет общую картину сокращения
налогового потенциала.
Основной особенностью расходной части перспективного финансового плана является существенное сокращение бюджетных
трансфертов бюджетам других уровней с 12,2 % в 2006 г. до 9,0 %
в 2009 г. и увеличение отчислений Пенсионному фонду с 10 %
в 2006 г. до 14,1 % в 2009 г.
В 2007 г. был впервые разработан и принят в качестве закона трехлетний федеральный бюджет на 2008–2010 гг. Основные
отличительные особенности трехлетнего бюджета — изменение
структуры доходов в части их распределения на нефтегазовые
и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового
трансферта, направляемого на расходы федерального бюджета,
и выделение в составе остатков федерального бюджета Резервного
фонда и Фонда будущих поколений.
Фонд будущих поколений создается для обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета, что вызвано сильной зависимостью экономики и бюджета от сырьевого сектора, которая
создает серьезные макроэкономические риски.
133
Лекция 3
Одновременно с этим главным новшеством Правительство поработало и над радикальными изменениями как в доходной, так и в
расходной частях федерального бюджета. Однако эти изменения
не касаются ни сущностного содержания налоговой политики, ни
приоритетов расходной стратегии государства, но весьма наглядны.
Изменения структуры доходов выражаются в их распределении на
нефтегазовые и ненефтегазовые доходы. Расходная часть федерального бюджета пополнилась нефтегазовым трансфертом (6,1 % ВВП
в 2008 г. до 4,5 % ВВП в 2010 г. на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7 % ВВП), но
в ней предусмотрена на первый и второй годы планового периода
нераспределенная часть расходов в объеме эквивалентном 2,5 %
и 5 % от расходной части. Кроме того, предусмотрено выделение
в составе остатков федерального бюджета Резервного фонда (10 %
ВВП) и Фонда будущих поколений.
В период на 2007–2010 гг. предполагалось решить основные
задачи.
Прежде всего завершение ряда концептуальных направлений
совершенствования межбюджетных отношений в Российской
Федерации, в частности предполагалось:
обеспечить стабильность налогового законодательства ‒
и межбюджетных отношений в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного
планирования;
осуществлять распределение и утверждение межбюджетных ‒
трансфертов по видам финансовой помощи на среднесрочный период (три года);
продолжить работу по использованию механизмов стиму- ‒
лирования по увеличению поступлений доходов в бюджеты
субъектов Российской Федерации и местные бюджеты
при распределении финансовой помощи из федерального
бюджета, имея в виду обязательный учет результатов работы органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и местного самоуправления по увеличению
поступлений налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты при распределении
отдельных видов финансовой помощи;
разработать систему показателей, отражающих результа- ‒
тивность работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления
134
Современная бюджетная политика Российской Федерации
по управлению региональными и муниципальными финансами;
внедрить на постоянной основе механизмы мониторинга ‒
и оценки эффективности реализации федеральных полномочий, передаваемых региональным и муниципальным
органам власти, чтобы повысить ответственность органов
государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления за исполнение делеги-
руемых полномочий.
Предполагалось также продолжить структурные реформы.
В частности, в сфере реформирования судебной системы
в 2006 г. расходы на содержание федеральной судебной системы
сформированы с учетом роста на 62 % в рамках реализации Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России»
на 2002–2006 гг., основной целью которой было определено повышение эффективности деятельности судебной власти, оптимизация организационно-правового и материально-технического
обеспечения судебной системы Российской Федерации.
В целом расходы на финансирование федеральной судебной
системы, включающие финансовое обеспечение Программы, возросли с момента начала ее реализации в 2007 г. почти в 7,2 раза.
В рамках реформы государственной службы и администра-
тивной реформы с 1 августа 2006 г. размер заработной платы федеральных государственных гражданских служащих повысился от
15 до 40 % по соответствующим должностям.
3.5. Кризисный бюджет 2008–2010 гг.
Глобальный экономический кризис сформировал макроэко-
номическую среду, в которой реализовывались основные направления бюджетной политики начиная с августа 2008 г.
Эта среда характеризовалась следующими особенностями:
существенным сжатием объемов ВВП главным образом за ‒
счет сокращения реального сектора;
сокращением покупательной способности населения и про- ‒
изводителей;
ростом безработицы. ‒
Сравнительный анализ динамики показателей социально-
экономического развития в 2008 и 2009 гг. представлен на диаграмме.
135
Лекция 3
Бюджетная политика в условиях системного мирового экономического кризиса должна была решать уже другие задачи и прежде
всего задачи финансовой стабилизации.
Общий объем государственных средств, направленных на
финансовое обеспечение реализации антикризисных мер в 2008
и 2009 гг. (без учета краткосрочных возвратных платных ресурсов,
предоставляемых Банком России и из федерального бюджета), составил 3,6 трлн руб. и 11,6 млрд долл. США (средства федерального
бюджета — 2,7 трлн руб., средства Банка России — 0,9 трлн руб.
и 11,6 млрд долл. США).
Кроме того, за счет средств Банка России кредитным организациям предоставлены краткосрочные кредиты без обеспечения на
сумму 6,5 трлн руб., за счет временно свободных остатков средств
федерального бюджета на депозиты кредитных организаций размещено 2,5 трлн руб., за счет временно свободных средств ГК
«Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального
хозяйства» и ГК «Роснано» размещено 0,3 трлн руб.
Принятые Правительством Российской Федерации и Банком
России антикризисные меры позволили переломить в середине
2009 г. негативные тенденции в социально-экономическом развитии страны, обусловленные мировым финансово-экономическим
кризисом, создать условия для устойчивого функционирования
финансовой и банковской систем, улучшить ситуацию на рынке
труда.
136
Современная бюджетная политика Российской Федерации
В 2009 г. на реализацию антикризисных мер из федерального
бюджета направлено 2,0 трлн руб., средства Банка России составили 0,1 трлн руб.
В рамках реализации антикризисных мер было предусмотрено
предоставление государственных гарантий по кредитам, привлекаемым на осуществление основной производственной деятельности и капитальные вложения, а также на погашение кредитов
и облигационных займов, привлекаемых ранее на осуществление
основной производственной деятельности и капитальные вложения стратегическими предприятиями ОПК (75,0 млрд руб.),
и по кредитам, привлекаемым на указанные цели организациями,
отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (225,0 млрд руб.). Однако до августа 2009 г.
предоставление указанных государственных гарантий Российской
Федерации не осуществлялось. По состоянию на 31 декабря 2009 г.
предоставлены 72 государственные гарантии Российской Федерации (из них 42 гарантии — в декабре 2009 г.) на общую сумму
145,9 млрд руб., или 48,6 % общего объема государственных гарантий, предусмотренного на указанные цели Федеральным законом
№ 204-ФЗ (с изменениями). Программа государственных гарантий
Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2009 г.
в части предоставления государственных гарантий предприятиям
ОПК выполнена только на 37,8 %, организациям, отобранным
в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, — на 52,2 %.
Общий объем краткосрочных кредитов без обеспечения, предоставленных Банком России кредитным организациям в 2009 г.,
составил 3,4 трлн руб. Однако основными потребителями кредитных ресурсов были компании ресурсных отраслей экономики
и торговли.
Начиная с марта 2008 г. Федеральное казначейство осуществляло размещение временно свободных остатков средств
федерального бюджета на банковские депозиты в кредитных
организациях путем проведения отбора заявок кредитных организаций. В 2009 г. размещено 687,1 млрд руб., или 94,8 % от запланированных объемов. При этом объем депозитов, возвращенных
в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 2010 г., составил
632,1 млрд руб., или 92 % общей суммы размещенных средств.
Средства в сумме 55,0 млрд руб. были возвращены в федеральный
бюджет в январе 2010 г.
137
Лекция 3
В 2009 г. размещение средств федерального бюджета на банковские депозиты явилось дополнительным источником формирования доходной части федерального бюджета. По состоянию на
1 января 2010 г. доходы от размещения средств федерального бюджета на банковские депозиты в 2009 г. составили 18,9 млрд руб.
Реализация задачи обеспечения финансовой устойчивости
бюджетной системы в существенной мере зависела: во-первых,
от оперативных действий Правительства по созданию правовой
среды, необходимой для нормализации бюджетного процесса,
и, во-вторых, от степени достоверности макроэкономического
прогнозирования.
Как показал анализ выполнения плана подготовки актов по
реализации в 2009–2010 гг. Основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации на период до 2012 года,
в 2009 г. около 50 % (по экспертной оценке) мероприятий не выполнено, что замедлило создание необходимых институциональных
условий для устойчивого социально-экономического развития,
повышения конкурентоспособности и достижения стратегических
целей страны. Следствием этого стала недостаточная достоверность экономического прогнозирования и ограниченность методик прогнозирования. Как минимум первое полугодие 2009 г.
в разгар антикризисных мероприятий бюджет страны формировался и исполнялся в условиях неадаптированной к реальным
экономическим условиям нормативно-правовой базы, это не
только не способствовало выполнению основных задач бюджетной
политики, но и искусственно тормозило и искажало движение
государственных финансовых ресурсов.
Прежде всего это выразилось в существенных отклонениях
фактических значений основных бюджетных показателей от
прогнозных. В результате только за 2008–2009 гг. в Федеральный
закон семь раз были внесены изменения. В сущности, и экономика страны в целом, и бюджетная система управлялись в ручном
режиме, и это значительно понизило отдачу от использования
государственных финансовых ресурсов.
В результате реализация второго целевого условия бюджетной
политики в части повышения эффективности управления финансовой системой зависела преимущественно от управленческой
деятельности главного финансового ведомства страны — Министерства финансов РФ.
Реально задача повышения эффективности управления финансовой системой могла быть решена только как комплексная
138
Современная бюджетная политика Российской Федерации
системная задача, нацеленная на повышение эффективности
управления: бюджетными средствами; государственной собственностью; государственным сектором; главными распорядителями
и распорядителями бюджетных средств.
Однако в части управления бюджетными средствами такого
комплексного решения добиться не удалось, это подтверждается
фактами.
Во-первых, в 2009 г. не в полном объеме исполнены предусмотренные уточненным прогнозом показатели объемов поступлений
по ряду налоговых доходов и использованы не все имевшиеся
резервы дополнительных поступлений в федеральный бюджет. Совокупная задолженность перед бюджетной системой Российской
Федерации по уплате налогов и сборов (с учетом ЕСН), включая
задолженность по уплате налоговых санкций и пеней, на 1 января
2010 г. составила 18,2 % доходов федерального бюджета, полученных в 2009 г., что свидетельствует о недостаточности мер по повышению эффективности налогового администрирования.
Во-вторых, общий объем неисполненных расходов федерального бюджета по отношению к утвержденным Федеральным
законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ (с изменениями), составил
185,2 млрд руб., или 1,9 %, а по отношению к установленным сводной бюджетной росписью с учетом изменений, в 2009 г. — 277,5 млрд
руб., или 2,8 %, что на 110,6 млрд руб., или на 66,2 % больше, чем
в 2008 г. Бюджетные ассигнования, предусмотренные сводной
бюджетной росписью с учетом изменений на 2009 г., исполнены
полностью только по 27 главным распорядителям средств федерального бюджета (24,3 % общего числа).
По существу, ситуация, при которой в процессе управления
бюджетными средствами допускается достаточный разрыв между
бюджетной росписью и кассовым исполнением федерального
бюджета, означает, что бюджетные деньги не «ушли» в экономику
и дополнительно забили уже переполненные каналы кредитной
системы, активно стимулируя утечку капитала из страны.
Кроме того, в 2009 г. наблюдался существенный рост кредиторской задолженности бюджета. Так, в 2009 г. объем просроченной
задолженности по сравнению с началом отчетного периода увеличился в 6,5 раза. При этом увеличение задолженности в основном
сложилось за счет увеличения задолженности по государственным
финансовым и государственным экспортным кредитам, которая по
состоянию на 1 января 2010 г. составила 1084 377,6 млн руб., или
85 % общей суммы просроченной задолженности.
139
Лекция 3
В течение 2009 г. государственный долг наращивался, но уже
имеющиеся займы использовались неэффективно. Фактически
целевые иностранные заимствования были использованы на 34,1 %
от объема заимствований, установленного программой внешних
заимствований). Низкий процент исполнения программы внешних заимствований был связан с недостатками в планировании, организации и реализации программных мероприятий, отсутствием
необходимой координации между международными финансовыми
организациями, федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию проектов, несвоевременным
проведением конкурсных процедур, средства займов МФО по
большинству проектов привлечены не в полном объеме от установленного прогноза. В ряде случаев средства использовались
неэффективно, и в установленные сроки не выполнялись многие
запланированные мероприятия.
При этом в 2009 г. не была утверждена Минфином России
и Минэкономразвития России методика оценки эффективности
реализации проектов, реализуемых Российской Федерацией при
участии международных финансовых организаций, принятие
которой было предусмотрено постановлением Правительства РФ
от 28 января 2005 г. № 43.
Важной составляющей решения задачи повышения эффективности управления финансовой системой является организация
управления государственной собственностью.
Однако удельный вес доходов от использования имущества,
находящегося в государственной или муниципальной собственности, в общих доходах федерального бюджета в 2009 г. оставался
незначительным и составил 5,7 %. По сути, это и был результат
отсутствия комплексного подхода в формировании единой системы
управления федеральным имуществом и соответствующего порядка взаимодействия государственных органов. В 2009 г. Росиму-
ществом не было завершено формирование реестра федерального
имущества. Росимуществом не был разработан также и порядок по
осуществлению территориальными органами контроля полноты,
достоверности и своевременности учета федерального имущества.
Учет операций с имуществом, составляющим государственную
казну Российской Федерации, осуществлялся с нарушениями, что
привело к занижению стоимости активов государства, увеличению
объема неучтенных объектов федерального имущества.
Третьей составляющей решения задачи повышения эффективности управления финансовой системой является управление
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]