Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
говорить об их правильности, но в целом как комплекс мер они
в значительной степени были не сбалансированы.
Можно привести достаточно много примеров, когда меры
бюджетной политики входили в противоречие с задачами общеэкономического характера.
Например, для решения задач макроэкономической стабилизации экономики были необходимы более активные заимствования для частного сектора, но безусловно с ростом государственных
заимствований уменьшается объем внутренних кредитных ресурсов для экономики
В части кредитования корпоративного сектора банками по
информации Банка России по состоянию на 1 сентября 2012 г.
прирост с начала года кредитов и прочих размещенных средств,
предоставленных нефинансовым организациям, составил 9,4 %
против 13 % в соответствующем периоде прошлого года.
Анализ структуры банковских кредитов, предоставленных
юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям по
видам экономической деятельности в 2009–2011 гг., по данным
Банка России свидетельствует о том, что более половины банковских кредитов от общего объема кредитов, выданных по видам
экономической деятельности, была получена оптовой и розничной
торговлей; предприятиями, занимающимися ремонтом автотранспортных средств, мотоциклов, бытовых изделий и предметов
личного пользования, а также «прочими видами деятельности».
Еще один пример недостаточной системности бюджетных
мер. В Бюджетном послании была поставлена задача — повысить
качество предоставляемых населению государственных и муниципальных услуг. Прежде всего это относилось к столь значимым
для общества сферам, как образование, здравоохранение и культура. Правительство РФ должно было до конца 2012 г. утвердить
«дорожные карты» структурных и институциональных изменений
в отраслях социальной сферы, направленных на повышение эффективности образования, науки, культуры, здравоохранения,
на период до 2018 г.
Вместе с тем в 2013 г. «дорожные карты» структурных и институциональных изменений в отраслях социальной сферы на период
до 2018 г. Правительством РФ не были утверждены.
В отсутствие таких институциональных преобразований не
в полном объеме были выполнены целевые индикаторы и показатели эффективности в этих отраслях, кроме того бюджетные средства,
161
Лекция 3
выделенные на эти цели были использованы не полностью. Тем не
менее законопроектом о бюджете на 2013–2015 гг. снова предусматривается увеличение ассигнований по этим программам.
В Бюджетном послании была отмечена необходимость в 2012 г.
подвести итоги реализации принятой в 2010 г. программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов
и разработать новую стратегию действий в этой сфере — программу
повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г.
Однако программа повышения эффективности управления общественными финансами на период до 2018 г. не была разработана.
Примером несбалансированности бюджетных мер с задачами
общеэкономического развития могут служить и проблемы, сформировавшиеся в сфере межбюджетных отношений.
В соответствии с распределением бюджетных полномочий
между уровнями бюджетной системы значительная часть социальных расходов государства передана на уровень субъектов
Федерации.
Однако в последние годы для обеспечения в полном объеме
принятых расходных социальных обязательств и сбалансированности бюджетов субъекты Российской Федерации вынуждены
были осуществлять в значительных объемах заимствования как
бюджетных кредитов из федерального бюджета, так и заемных
средств кредитных организаций, что существенно увеличило их
долговые обязательства.
Объем общего долга бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по данным Минфина России
на 1 августа 2012 г. по сравнению с докризисным 2008 г. увеличился
в 1,9 раза, в том числе государственный долг субъектов Российской
Федерации — в 1,85 раза.
При этом в 2011 г. государственный долг в 23 субъектах Российской Федерации составил более 50 %, в том числе в 11 — свыше
75 % объема доходов региональных бюджетов без учета безвозмездных поступлений. В 2013–2015 гг. сохранилась существенная
нагрузка на региональные и местные бюджеты по возврату ранее
предоставленных бюджетных кредитов. Общая сумма возврата по
бюджетным кредитам составляет 382,3 млрд руб.,
Высокий уровень долговой нагрузки бюджетов в ряде субъектов Российской Федерации свидетельствует об имеющихся проблемах в экономике этих регионов, в формировании и исполнении
162
Современная бюджетная политика Российской Федерации
их бюджетов, что осложняет социально-экономическое развитие
и модернизацию экономики этих регионов.
Доходы консолидированных бюджетов субъектов должны увеличиться в 2015 г. по сравнению с 2012 г. на 35,7 %, при снижении
объема межбюджетных трансфертов на 13,9 %. Общие расходы
консолидированных бюджетов субъектов за этот период вырастут
в меру увеличения доходов — на 35,2 %. Но при этом предусматривается опережающий рост по расходам на образование (45,2 %) и на
культуру и кинематографию (44,3 %).
Характерной особенностью Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»
явилось введение новых бюджетных правил в части использования
нефтегазовых доходов федерального бюджета, формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального
благосостоянии, определения общего объема расходов.
В соответствии с новыми бюджетными правилами общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде не
может превышать суммы доходов федерального бюджета (без учета
дополнительных нефтегазовых доходов) и расчетного (при базовой
цене на нефть) дефицита федерального бюджета, не превышающего один процент прогнозируемого на очередной финансовый год
и плановый период объема ВВП, указанного в федеральном законе
о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый
период, с учетом того, что общий объем расходов в очередном финансовом году не может быть меньше общего объема расходов без
учета условно утвержденных расходов, утвержденного на соответствующий финансовый год в предыдущем бюджетном цикле.
При этом для 2013 г. базовая цена на нефть рассчитывается
как средняя цена на нефть марки «Юралс» за пятилетний период
и составляет 91 долл. США за баррель нефти, для 2014 г. — за шестилетний период — 92 долл. США за баррель нефти и для 2015 г. — за се-
милетний период — 93 долл. США за баррель нефти (табл. 6).
В соответствии с бюджетными правилами расчет и перечисление средств в Резервный фонд осуществляется в порядке,
определяемом Правительством РФ.
Дополнительные нефтегазовые доходы по данным Правительства РФ должны были составить в 2013 г. 373,4 млрд руб. при
разнице между нефтегазовыми доходами, рассчитанными при
прогнозируемой цене на нефть в 97 долл. США и базовой цене на
нефть в 91 долл. США, в 2014 г. — 596,3 млрд руб. (92 и 101 долл.
США соответственно), в 2015 г. — 818,6 млрд руб. (93 и 104).
163
Таблица 6
Лекция 3
2013 г. 2014 г. 2015 г.
13 157,7 14 207,0 15 626,3
Расчет общего объема расходов федерального бюджета на 2013–2015 гг.
Общий объем расходов, рассчитанный по бюджетным правилам
исходя из базовой цены на нефть
Доходы федерального бюджета 12 865,9 14 063,4 15 615,5
665,2 739,9 829,4
Дополнительные нефтегазовые доходы 373,4 596,3 818,6
Доходы без учета дополнительных нефтегазовых доходов 12 492,5 13 467,1 14 796,9
Расчетный (при базовой цене на нефть) дефицит федерального
бюджета, не превышающий 1 % прогнозируемого ВВП
Расходы утвержденные ФЗ № 371-ФЗ, всего, в том числе: 13 730,6 14 582,9 –
13 387,3 14 207,0 15 626,3
без условно утвержденных расходов 13 387,3 13 749,3 –
условно утвержденные расходы 343,3 833,6 –
без условно утвержденных расходов 13 851,8 14 845,0
Расходы, предлагаемые к утверждению проектом федерального
условно утвержденные расходы – 355,2 781,3
закона о федеральном бюджете на 2013–2015 гг., в том числе:
Условно утвержденные расходы, % к общему объему расходов 2,5 5,0
164
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Таким образом, увеличение цены на нефть на 1 долл. США за
баррель нефти в 2013 г. приводит к получению дополнительных нефтегазовых доходов в сумме 62,23 млрд руб., в 2014 г. — 66,26 млрд
руб., в 2015 г. — 74,42 млрд руб.
Если говорить о бюджетной политике за период с 2010 по
2013 г., то надо сказать, что она призвана была решать целый
ряд разнородных и в определенной мере противоречивых задач.
С одной стороны, это необходимость обеспечить растущие социальные обязательства государства (по зарплате и ипотека). С другой — это задачи улучшения макроэкономических показателей
и создание конкурентоспособной экономики.
Однако многие эксперты критически оценивают основные
постулаты современной бюджетной политики, особенно ее ориентацию на минимизацию любой ценой расходной части бюджета,
особенно в образовании, здравоохранении и культуре, от которых
зависят производительность труда и качество жизни людей.
Сложившиеся в целом вполне благоприятные условия позволили за эти три года не только выйти на докризисные объемы
в реальном выражении по ВВП, реальному производству, инвестициям в основной капитал, розничному товарообороту, но по
большинству параметров и несколько превзойти докризисный
уровень. В социальной сфере заметно повышены пенсии, полезные
мероприятия проведены в здравоохранении и образовании. Вместе с тем в российской экономике за посткризисный достаточно
благоприятный период ничего не было сделано для уменьшения
ее уязвимости от внешних воздействий.
В эти годы федеральный бюджет был исполнен со значительно
меньшим дефицитом, чем планировалось, а иногда и с профицитом. Нормально функционировали банковская система и фондовый рынок. Это дало основание заявить о достаточно благополучном прохождении Россией кризиса.
Однако бюджетная политика, направленная на приоритетное
преодоление дефицитности бюджета и накопление финансовых
резервов, продолжалась как при разработке бюджета, так и при его
исполнении. Такая бюджетная политика не нивелировала главные
негативные последствия кризиса, которые заключались в том, что
он усилил уже деформированную топливно-сырьевую структуру
российской экономики, которая и была основной причиной сильного влияния кризиса на реальный сектор и на бюджетную сферу,
притормозил модернизационно-инновационные процессы.
165
Лекция 3
Всего за три посткризисных года было получено 5,4 трлн руб.
дополнительных доходов в связи с высокими мировыми ценами на
нефть. Но только 0,7 трлн руб. из них было направлено на развитие
экономики, А около 5 трлн руб. пошло на уменьшение дефицита.
На эти деньги за три года можно было бы немало сделать в экономике для ускорения экономического роста и диверсификации
на инновационной основе.
В результате экономика и социальная сфера отреагировала на
профицитность бюджета скорее негативно, чем позитивно. Характерным является снижение темпов экономического роста, начавшееся в 2012 г. и продолжившееся в 2013 г. Это означает, что уже
исчерпаны возможности чисто восстановительного роста. Следует
использовать принципиально новые факторы развития. И таким
фактором может быть главным образом активное инвестирование
в экономику, в том числе и бюджетных средств.
3.7. Основные направления бюджетной политики
на 2014 г. и плановый период до 2016 г.
Задачей бюджетной политики как важнейшей части социально-экономической политики государства на современном этапе
является правильное определение и реализация приоритетов
развития и модернизации экономики. Многие ведущие эксперты считают, что такими приоритетами в порядке их важности
и первоочередности являются:
ускорение процесса диверсификации производства; ‒
выстраивание гармоничной структуры экономики, вос- ‒
становление на новой технологичной основе ряда, пришедших в упадок, отраслей (машиностроение, особенно
станкостроение), легкая промышленность, которые могут
обеспечить большую устойчивость и дополнительный доход в бюджет;
усиление инновационной активности и на этой основе ‒
повышение конкурентоспособности отечественного производства;
существенное увеличение вводов в действие жилья, имея ‒
ввиду осуществлять прорывное преодоление тяготевшего
в течение десятилетий над российским населением жилищного голода;
усиление инвестиционной активности, в том числе за счет ‒
бюджетных средств;
166
Современная бюджетная политика Российской Федерации
повышение реальных доходов населения, преодоление бед- ‒
ности и имущественного расслоения населения;
преодоление дефицитности бюджета и накопление в разум- ‒
ных пределах резервов при достаточном финансировании
развития;
снижение инфляции, прежде всего за счет преодоления не- ‒
монетарных факторов ее роста;
модернизация денежно-финансовой сферы, переориен- ‒
тация ее на приоритетное содействие экономическому
развитию.
Основные подходы к формированию проектов федерального
бюджета на 2014–2016 гг., сформулированные в материалах Правительства РФ, по-прежнему ориентированы на необходимость
сохранения макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, снижения их зависимости от внешних конъюнктурных
факторов, оптимизации действующих расходных обязательств, пе-
рераспределения бюджетных ассигнований в пользу приоритетных
направлений государственной политики, перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) программ,
проведения структурных реформ, что позволит создать базовые
условия для повышения темпов социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах.
Характерными особенностями проекта бюджета федерального
бюджета на 2014–2016 гг. являются:
применение бюджетных правил в части использования неф- ‒
тегазовых доходов федерального бюджета;
формирование расходов федерального бюджета в структуре ‒
государственных программ на основе новой бюджетной
классификации;
оптимизация действующих расходных обязательств и пере- ‒
распределение ресурсов на решение приоритетных задач,
заявленных в указах Президента;
привлечение значительных объемов государственных вну- ‒
тренних заимствований, гарантий, рост расходов на обслуживание государственного долга.
Проект федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. рассчитан не только на основе консервативного
сценария развития мировой экономики, но и на еще более кон-
167
Лекция 3
сервативной оценке основных макроэкономических показателей
российской экономики в сравнении и с показателями предыдущих
бюджетов.
Так, макроэкономические условия характеризуются замедлением экономического роста, более низким уровнем мировых цен
на нефть марки «Юралс», ослаблением курса рубля к доллару США
и продолжением оттока капитала из страны.
Вместе с тем при разработке бюджета снова не дана оценка
вероятности негативных сценариев, которые могут существенно
увеличить риски для российской экономики, не проводится анализ
комплекса мер, которые могли бы повысить устойчивость экономики в случае развития ситуации по неблагоприятному сценарию,
не обозначено взаимодействие различных инструментов государства и их конечный эффект (налоговая, бюджетная, обслуживание
государственного долга, денежная, валютная, процентная, кредитная, ценовая и т.п.).
В основе проекта бюджета снова реализован подход полной
функциональной зависимости российской экономики от состояния внешних рынков сырья. При этом бюджет как ключевой
экономический документ не отвечает на вопрос, как и что будет
осуществляться для реструктурирования модели отечественной
экономики и снижения зависимости экономики и бюджетной
системы России от внешнеэкономической конъюнктуры. Все
обсуждаемые «институциональные изменения» продолжают уже
начатые меры и носят скорее частный характер.
Цены на энергоносители по-прежнему критически важны
для формирования доходной части федерального бюджета, однако центры принятия решений по формированию нефтяных цен
находятся вне пределов Российской Федерации, что не может
не сказываться негативно на устойчивости бюджетной системы
России и ее экономики.
В условиях реализации программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета повышаются требования к качеству прогноза социально-экономического развития на очередной
финансовый год и на плановый период.
Прогноз должен не только с большой степенью надежности
определять исходные условия для разработки проекта федерального
бюджета, но и иметь целевой характер, т.е. отражать результаты реализации поставленных целей и задач в среднесрочной перспективе,
что является критерием эффективности проводимой социально-
168
Современная бюджетная политика Российской Федерации
экономической политики государства и качества государственной
системы прогнозирования. В соответствии с материалами прогноза
ускорение экономического роста в 2014 г. по сравнению с 2013 г.
будет связано с увеличением валового накопления основного капитала за счет ускорения прироста инвестиций в основной капитал
с 2,5 % в 2013 г. до 3,9 % в 2014 г. и с приростом внутреннего спроса
(с 2,5 % в 2013 г. до 3 % в 2014 г.).
Проект федерального бюджета подготовлен исходя из «замораживания» цен/тарифов на продукцию/услуги естественных
монополий в отношении промышленных потребителей в 2014 г.
Вместе с тем приведенные экономические расчеты последствий
такого решения для экономики и отдельных секторов, включая
влияние на инвестиционные программы, недостаточны. В частности, прогнозы по возможному влиянию заморозки цен/тарифов
не учитывают прогнозируемый рост нагрузки на бизнес в части
увеличения тарифов социального страхования в отношении «досрочников».
В связи с этим эксперты по-прежнему утверждают, что недостижение планируемой динамики инвестиций в основной капитал
может быть обусловлено тем, что компании инфраструктурного
сектора могут отреагировать на ограничение роста их тарифов
в части сокращения инвестиционных программ сильнее, чем
предусмотрено в прогнозе. При этом в прогнозе не представлены
соответствующие количественные оценки влияния на динамику
экономического роста возможно более существенного сокращения инвестиционных программ компаниями инфраструктурного
сектора экономики.
В бюджете также не содержится конкретных мер в рамках
налоговой, бюджетной, кредитной, ценовой политике по стимулированию и наращиванию инвестиций, а также конечных целей
их реализации.
На прогнозную динамику инвестиций оказывает серьезное
влияние направление собственных средств предприятий и органи-
заций в основной капитал.
По данным Счетной палаты РФ финансовые результаты деятельности предприятий и организаций в январе — июле 2013 г.
ухудшились по сравнению с соответствующим периодом 2012 г.
Сальдированный финансовый результат в целом по экономике
в январе — июле 2013 г. по сравнению с январем — июнем 2012 г.
снизился на 20,2 %. Доля убыточных организаций по сравнению
169
Лекция 3
с январем — июлем 2012 г. увеличилась на 2,4 процентного пункта
и составила 31,7 %, т.е. практически треть предприятий в экономике страны оказались убыточными.
Согласно прогнозу в 2014 г. ожидается ускорение роста инвестиций за счет кредитов банков и заемных средств других организаций (прирост может составить около 10–11 %, а к 2016 г. — до 15 %
в год). По информации Банка России по состоянию на 1 сентября
2013 г. прирост с начала года кредитов и прочих размещенных
средств, предоставленных нефинансовым организациям, увеличился на 9 % по сравнению с приростом на 9,4 % в соответствующем
периоде прошлого года.
Таким образом, сложившийся уровень кредитной активности
в экономике не в полной мере обеспечивает ожидаемое улучшение
ситуации в инвестиционной сфере.
В экспертном сообществе Российского союза промышленников и предпринимателей доминирует мнение о том, что в рамках так
называемого нефтяного налогового маневра, предусматривающего
снижение экспортных пошлин на нефть с одновременным увеличением базовой ставки НДПИ на нефть, исходя из представленных
материалов нефтяной сектор, ждет серьезный рост нагрузки. Более
того, этот «налоговый маневр» может привести к росту внутренних
цен на энергоносители и выступить фактором, провоцирующим
инфляцию издержек, а также окажет отрицательное влияние на
конкурентоспособность отечественного производства.
Одним из «бюджетных» рисков на предстоящий период является высокая степень неопределенности тенденций, связанной
с изменением курса национальной валюты. Такая неопределенность динамики курса национальной валюты может негативно
воздействовать на социально-экономическое развитие страны,
так как курсовая политика оказывает существенное влияние на
доходную часть бюджетной системы, а также влияет на экономическую политику хозяйствующих субъектов, выстраивающих
долгосрочные прогнозы своего развития с учетом прогнозируемой
динамики курса национальной валюты.
В прогнозе существенно скорректированы показатели, характеризующие ввоз (вывоз) капитала. Отток капитала в 2013 г.
оценивается в размере 70 млрд долл. США, что на 70 млрд долл.
США выше, чем учитывалось при формировании параметров
Федерального закона № 216-ФЗ, когда прогнозировался нулевой
приток капитала.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]