Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
Структура государственного долга Российской Федерации
представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по видам долговых обязательств установленным
ст. 96 Бюджетного кодекса РФ. Процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, а также муниципальных ценных бумаг регулируется
федеральным законом об особенностях эмиссии и обращения
государственных и муниципальных ценных бумаг.
В структуре государственного внутреннего долга отражаются
следующие государственные ценные бумаги:
ОГНЗ — облигации государственных нерыночных займов ‒
по срокам обращения краткосрочные, среднесрочные или
долгосрочные. Размещение ОГНЗ проводится по узкому
кругу заранее определенных инвесторов на договорной
основе (закрытая подписка), владельцами ОГНЗ могут быть
только юридические лица. Особенностью облигаций государственных нерыночных займов является то, что они не
обращаются на вторичном рынке. Номинальная стоимость
одной облигации — 1000 руб.;
ГСО — государственные сберегательные облигации с ин- ‒
дексированным по уровню инфляции доходом. Это новый
вид облигаций, имеющих специфические особенности
по размещению, обращению, расчету купонного дохода
и объему.
ГКО — государственные краткосрочные бескупонные об- ‒
лигации, как правило, размещаются для финансирования
кассовых разрывов, срок обращения — до одного года, доходом по ГКО является дисконт, т.е. разница между ценой
покупки и номиналом (ценой погашения). ГКО предоставляют их владельцам право на получение номинальной
стоимости облигации при ее погашении. Номинальная
стоимость одной облигации –1000 руб.
ОФЗ представляют собой именные купонные среднесрочные
(от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до 30 лет)
государственные ценные бумаги. Владелец указанных облигаций
имеет право на получение при их погашении суммы основного
долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии
с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций.
Существенным недостатком управления государственным
долгом Российской Федерации в настоящее время является отсут-
271
Лекция 5
Таблица 16
Структура государственного долга Российской Федерации, млрд руб.*
Категория долга 2011 г.
1. Государственный
2012 г.**
(оценка)
3553,30 4355,80 4868,30 5284,00 5596,70
2013 г.
(прогноз)
2014 г.
(прогноз)
2015 г.
(прогноз)
внутренний долг Российской Федерации:
государственные
3546,5 4348,8 4868,3 5284,0 5596,7
ценные бумаги Российской Федерации
в рублях:
ОФЗ 2903,3 3575,2 3917,8 4176,6 4411,8
ГСО 553,2 683,6 860,5 1017,4 1094,9
облигации внутрен-
90,0 90,0 90,0 90,0 90,0
них облигационных
займов, размещаемые
на международном
рынке капитала
прочее 6,9 7,0 0,0 0,0 0,0
2. Государственные
637,3 1106,3 1732,2 2306,3 2717,0
гарантии Российской
Федерации в рублях
Государственный вну-
4190,6 5462,1 6600,5 7590,3 8313,7
тренний долг Российской Федерации с учетом государственных
гарантий Российской
Федерации
3. Государственный
1120,20 1264,40 1449,40 1678,50 1805,40
внешний долг Российской Федерации:
государственные
940,4 1117,3 1316,8 1558,0 1693,3
ценные бумаги
Российской Федерации в иностранной
валюте:
облигации внеш-
939,6 1117,1 1316,6 1557,8 1693,1
них облигационных
займов
ОВГВЗ 0,8 0,2 0,2 0,2 0,2
кредиты прави-
96,5 79,3 72,7 67,5 62,8
тельств иностранных
государств
272
Основные направления долговой политики РФ
Окончание табл. 16
Категория долга 2011 г.
задолженность перед
международными
финансовыми организациями
прочее 1,8 0,6 0,6 0,7 0,7
4. Государственные
гарантии Российской
Федерации в иностранной валюте
Государственный
внешний долг Российской Федерации с учетом государственных
гарантий Российской
Федерации в иностранной валюте
Государственный долг
Российской Федерации, всего
* Данные на конец периода; ** по состоянию на 1 октября 2012 г.
1152,7 1792,5 2146,1 2545,5 2833,0
5343,30 7254,60 8746,60 10 135,80 11 1470
2012 г.**
(оценка)
81,5 67,2 59,3 52,3 48,6
32,5 528,1 696,7 867,0 1027,6
2013 г.
(прогноз)
2014 г.
(прогноз)
2015 г.
(прогноз)
ствие законодательно закрепленных целей государственных заимствований, а также отсутствие критериев оценки эффективности
управления долгом в целом и оценки эффективности отдельных
операций с долговыми обязательствами.
В действующем законодательстве также не прописана система
ответственности за эффективность принимаемых решений при
осуществлении государственной политики заимствований и управления государственным долгом.
Вне рамок действующего законодательства остаются вопро-
сы координации действий Правительства РФ и Банка России
в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной
политики.
Государственный долг разнороден, составляющие его эле-
менты нуждаются в специфических механизмах регулирования
с использования различных финансовых инструментов. Многие
составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эффективных
методов решения.
273
Лекция 5
На первый план выходят следующие методы регулирования
государственного долга:
сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюд- ‒
жета с размерами государственного долга и возможностями
его рефинансирования и реструктуризации;
сокращение государственных расходов; ‒
диверсификация источников и методов заимствований; ‒
контроль за заимствованиями на региональном уровне. ‒
Оптимизация структуры государственного долга и сохранение
его объема на экономически безопасном уровне требует принятия
экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и следующих дополнительных мер:
повышения эффективности государственных заимствова- ‒
ний на внутренних и на внешнем рынках;
дальнейшего развития рынка внутренних заимствований, ‒
в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
минимизации стоимости обслуживания государственного ‒
долга Российской Федерации;
развития рыночных инструментов заимствований и инстру- ‒
ментов управления долгом.
Используя те или иные методы регулирования государственного долга, очень важно оценивать не только масштабы и возможности их воздействия на государственный долг, но также
и последствия взаимного влияния.
Для этого необходимо выделить факторы, препятствующие
проведению эффективной политики в области управления государственным долгом.
Несмотря на достигнутые в течение последних лет положительные результаты по совершенствованию системы управления
государственным долгом, сохраняется ряд факторов, отрицательно влияющих на проведение эффективной политики в области
государственных заимствований и управления государственным
долгом, которые могут быть разделены на внешние по отношению
к системе управления государственным долгом и внутренние,
характеризующие эффективность самой системы управления
государственным долгом.
К числу внешних факторов, характеризующих эффективность
системы управления государственным долгом, относятся:
высокая степень зависимости платежеспособности России ‒
от состояния мировых рынков энергоносителей и сырья;
274
Основные направления долговой политики РФ
отсутствие устойчивого доступа России на международные ‒
рынки капитала на благоприятных условиях;
сохраняющийся до настоящего времени нерыночный ха- ‒
рактер существенной доли государственного внешнего долга
РФ, сформированного главным образом в результате привлечения «связанных» кредитов правительств иностранных
государств и международных финансовых организаций;
отсутствие в должной мере координации заемной и кре- ‒
дитно-денежной политики на среднесрочную перспективу.
К числу внутренних факторов, характеризующих эффектив-
ность системы управления государственным долгом, относятся:
наличие нескольких не интегрированных между собой баз ‒
данных по государственному долгу в Минфине России,
Банке России и Внешэкономбанке;
неразвитые процедуры долгосрочного планирования заим- ‒
ствований и моделирования долговой ситуации;
отсутствие механизма регулирования, мониторинга и оцен- ‒
ки субфедеральных, региональных, муниципальных и корпоративных заимствований.
Действие указанных факторов предопределяет уязвимость
долгового положения России в случае ухудшения мировой экономической конъюнктуры, неспособность сложившейся системы
управления государственным долгом предотвратить или смягчить
кризисы при возникновении неблагоприятной ситуации в финансовой сфере.
Нивелировать влияние этих факторов в процессе проведения
заемной и долговой политики Российская Федерация можно,
опираясь на общие экономические принципы:
единство внутренней и внешней заемной и долговой по- ‒
литики как части финансово-бюджетной политики Российской Федерации;
защита интересов субъектов и муниципальных образований, ‒
а также хозяйствующих субъектов Российской Федерации
как международных заемщиков;
разграничение полномочий и ответственности государ- ‒
ственных исполнительных и законодательных органов
власти, а также контролирующих органов в сфере формирования и реализации заемной и долговой политики;
транспарентность принятия решений и информационная ‒
открытость в вопросах формирования заемной политики
и политики по управлению государственным долгом;
275
Лекция 5
а также на финансовые принципы:
использование заимствований на цели покрытия дефицита ‒
федерального бюджета как источника инвестиционных
ресурсов;
приоритетность привлечения финансовых займов по ‒
сравнению с обусловленными и/или «связанными» кредитами;
поддержка вторичного рынка долговых обязательств, эми- ‒
тированных Российской Федерации.
Все это означает, что для поддержания долговой стабильности страны органы, ответственные за управление долгом, должны придерживаться взвешенных стратегий управления долгом
и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлению
правильной политики раскрытия данных с тем, чтобы свести до
минимума риски, связанные с будущими обязательствами и требованиями частного сектора, а также возможными условными
обязательствами этого сектора.
5.2.3. ПОКАЗАТЕЛИ ДОЛГОВОЙ УСТОЙЧИВОСТИ
И ИХ АНАЛИЗ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В мировой практике для оценки и поддержания долговой
устойчивости государства давно разработана и применяется целая
система показателей. Однако важно подчеркнуть, что, несмотря
на ситуацию долговой устойчивости многих европейских государств, спровоцировавших современный финансовый кризис, эта
система показателей, хотя и позволяет оценить степень долговой
устойчивости, но недостаточна для того, чтобы реально управлять
этим процессом.
Возрастающая неустойчивость глобальных финансовых рынков, появление сложных долговых инструментов и практик, а также
отсутствие единства в оценке долговых инструментов и прозрачности в системах информации о задолженности в государственных
учреждениях создают значительные трудности для осуществления
контроля за состоянием государственного долга.
При сравнении величин суверенного долга в различных
странах сами по себе суммы, непосредственно характеризующие
величины непогашенного долга и новых заимствований (дефицита
бюджета), имеют не столь большое значение.
В конечном итоге бремя, налагаемое государственным долгом,
должно отражаться на общей сумме валового национального
276
Основные направления долговой политики РФ
дохода. В связи с этим, как правило, долг рассматривается относительно факторов, характеризующих состояние национальной
экономики.
Эксперты Мирового банка выделяют три основных фактора,
определяющих долговую устойчивость страны дебитора:
накопленный объем внешнего долга и условия его пога- ‒
шения;
динамику экономического развития страны (изменение ‒
объемов производимого продукта, экспорта и налоговых
поступлений);
динамику, структуру (соотношение льготных и нельготных ‒
кредитов, а также грантов) и условия привлечения «нового»
внешнего финансирования.
Кроме того, в качестве фактора, оказывающего существенное
влияние на долговое положение дебитора, выделяется степень
«чувствительности» платежеспособности страны к негативному
внешнему воздействию («факторам уязвимости»), например,
валютному и процентному рискам, изменению конъюнктуры
товарных рынков и др.
Для оценки способности страны дебитора выполнять обязательства по погашению и обслуживанию накопленного объема
внешнего долга используются определенные долговые показатели
(коэффициенты).
В частности, индикаторами для оценки состояния государственного долга могут служить следующие коэффициенты:
непогашенный государственный долг (включая задолжен- ‒
ность по процентам) как доля валового внутреннего продукта;
долг на душу населения, характеризующий бремя, прихо- ‒
дящееся на каждого гражданина;
отношение бюджетного дефицита к валовому внутреннему ‒
продукту;
отношение суммы расходов на обслуживание к валовому ‒
внутреннему продукту, т.е. доля процентных платежей
в валовом национальном продукте.
Кроме того, есть другие коэффициенты, характеризующие
причины и последствия задолженности:
коэффициент заимствований, т.е. доля новых заимствова- ‒
ний в общегосударственных расходах;
отношение платежей по обслуживанию (проценты) к рас- ‒
ходам, т.е. доля платежей по процентам в общих государственных расходах;
277
Лекция 5
отношение между расходами на платежи по процентам ‒
и общим количествам налоговых поступлений.
По мнению экспертов международных финансовых организаций, для обеспечения адекватной оценки долговой устойчивости
страны все коэффициенты, анализируются в течение как минимум
4–5 лет. Если с учетом приведенных прогнозов рассчитанные
значения долговых коэффициентов признаются как опасно высокие, необходимо принятие мер, направленных на снижение
соответствующих значений.
Вместе с тем, как свидетельствует мировая практика, удовлетворительные значения фактических и прогнозных показателей не
гарантируют отсутствия у заемщика долговых проблем. Некоторые
страны-должники «выдерживали» имеющийся график платежей
при существенном превышении «пороговых» значений по некоторым из долговых коэффициентов, другие — «срывали» график
и прибегали к реструктуризации внешнего долга, далеко не дойдя
до опасной черты.
Таким образом, широко используемые в мировой практике
«пороговые» значения долговых коэффициентов (например,
устанавливаемые МФО) это достаточно условные индикаторы
состояния внешнего долга. Они позволяют лишь сориентироваться
в отношении того, является ли приемлемым (безопасным) уровень
долга для конкретной страны.
Ни один из применяемых долговых коэффициентов не охватывает всех аспектов долгового положения страны-дебитора и,
следовательно, не может рассматриваться в качестве критерия,
дающего всестороннюю (исчерпывающую) характеристику состояния ее долговой устойчивости. По причинам, связанным со
спецификой макроэкономической ситуации и условиями обслуживания долга конкретного заемщика, опасные значения по
одним из индикаторов его долгового бремени могут «сочетаться»
с вполне удовлетворительными значениями по другим долговым
коэффициентам. В связи с этим для формирования долгосрочных
прогнозов о состоянии долговой устойчивости эксперты МВФ
рекомендуют обязательно оперировать совокупностью долговых
коэффициентов, с «осторожностью» интерпретируя их конкретные значения. Однако «далекие» от зон долговой неустойчивости
фактические значения коэффициентов — это дополнительный
аргумент в пользу повышения международными агентствами
уровней кредитных рейтингов страны.
278
Основные направления долговой политики РФ
Оценке долговой устойчивости и уязвимости уделяется повышенное внимание высшими контрольными органами стран — членов ИНТОСАИ. В материалах исследований постоянного Комитета ИНТОСАИ по государственному долгу, созданного в 1991 г. для
содействия высшим контрольным органам — членам ИНТОСАИ
в вопросах осуществления контроля за государственным долгом,
приводятся две большие группы показателей, которые могут быть
использованы для проверки состояния государственного долга.
Показатели первой группы (статические) измеряют уязвимость
или риск, которые способны нарушить долговое состояние в условиях, преобладающих на текущий момент, и базируются на данных
наблюдениях на определенные даты.
Показатели второй группы (динамические) измеряют наличие
потенциала правительства в случае столкновения с отрицательными непредвиденными событиями, т.е. основаны на предполагаемых ситуациях.
Расчет таких показателей необходим при проведении анализа
долговой уязвимости, в результате которого можно было бы оценить и, следовательно, предотвратить любую ситуацию, которая
могла бы ставить под угрозу погашение долга правительством.
В результате такого анализа должны быть получены ответы на
вопросы: может ли правительство выполнять принятые им обязательства в данных условиях, и имеются ли факторы или явления,
которые могли бы нарушить существующую ситуацию.
К статическим показателям относятся общие долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, расчеты,
графики платежей, процентные ставки и состав долга в иностранной валюте.
Для оценки финансового состояния правительства рассчитывают отношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, финансовые расходы/
ВВП, налоговые доходы/ВВП, налоговые доходы/долг или общий
объем доходов/долг. Важно также знать уровень роста долга по
сравнению с уровнем роста ВВП. Указанные коэффициенты позволяют определить развитие долговой ситуации и перспективные
возможности погашения долга. Это в свою очередь помогает отслеживать ухудшение экономических условий, с которым правительство или экономика могут столкнуться в будущем. Однако
использование этих показателей ограничено тем, что они рассчитываются только по состоянию на определенную дату.
Кроме того, для оценки качества долговой стратегии должен
быть проанализирован средний срок наступления обязательств
279
Лекция 5
(средний промежуток времени к сроку наступления обязательств)
и текущий объем денежных средств, необходимых для выполнения
обязательств. При этом должно быть учтено воздействие обменных
курсов или колебаний процентных ставок. Имеют также значение
показатели структуры долга, такие как удельный вес долга в иностранной валюте или долга, обслуживаемого по плавающей или
индексированной процентной ставке.
Для анализа состояния внешнего долга рекомендуется ис-
пользовать следующие индикаторы:
отношение внешнего долга к ВВП — индикатор для про- ‒
верки способности погасить долг;
отношение (коэффициент) расходов на обслуживание госу- ‒
дарственного внешнего долга к доходам от экспорта — также важный показатель способности погашать долг, так как
экспорт является важным источником иностранной валюты
для обеспечения ликвидности всей платежной системы;
часто используемый долговой индикатор внешнего дол- ‒
га — отношение (коэффициент) объема внешнего долга
к объему всего долга. Он показывает потребность в иностранной валюте для обслуживания долга;
отношение (коэффициент) объема валютных резервов ‒
к объемам краткосрочного долга — показатель ликвидности, измеряющий способность экономики осуществлять
платежи по долгу в пределах года. Существенные валютные
резервы уменьшают риски в случае вероятности отсутствия
доступа к кредитам на мировых рынках. Это также способствует повышению рейтинга страны в качестве заемщика
и одновременно позволяет осуществлять заимствования по
более низким ставкам;
средневзвешенная процентная ставка; ‒
структурный показатель — показатель состава внешнего ‒
долга: объемы рыночной и нерыночной долей, структура
долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам погашения обязательств.
В целях определения безопасных уровней объемов и структуры
государственного долга в мировой практике широко используют
различные показатели долговой устойчивости. При проведении
анализа показателей долговой устойчивости с позиции бюджетного подхода оцениваются соотношения государственного долга
правительства и показателей, характеризующих состояние госу-
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]