Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Налоговая политика государства
механизм льготирования каждого вида налога должен строиться на
определенных и общих для всей налоговой системы принципах.
Расширение налоговой базы за счет отмены не оправдавших
себя налоговых льгот и расширение круга плательщиков доходов
и состава источников налогообложения позволит в большей степени реализовать принцип «налоговой справедливости».
Однако более, по мнению многих экспертов, рациональным
для активизации стимулирующей функции налогов в современных
условиях представляется использование механизма налогового
кредита для рентабельных сфер производства и полная отмена
налога на прибыль для тех сфер производства, которые признаны
приоритетными государственной структурно-инвестиционной
политикой.
Инвестиционный налоговый кредит сокращает налоговые
платежи на определенную величину с каждого рубля, потраченного на приобретение инвестиционных товаров, поскольку часть
расходов на приобретение основного капитала компенсируется
за счет снижения налогов, система такого рода налоговых скидок ведет к снижению расходов на покупку единицы капитала.
Инвестиционный налоговый кредит является одним из наиболее
эффективных способов стимулирования инвестиций.
Практика реформирования налогообложения в ведущих экономиках мира также дает нам положительные примеры для подражания. Например, с середины 1950-х до середины 1970-х годов
шведское правительство старалось контролировать совокупный
спрос, стимулируя или сдерживая инвестиционную активность.
Система, получившая название системы инвестиционных фондов,
в периоды спадов субсидировала инвестиции во многом аналогично тому, как это делается с помощью инвестиционного налогового
кредита, Когда темпы экономического роста начинали снижаться,
принималось решение о временном субсидировании на возвратной
основе инвестиций. На протяжении двух десятилетий проведения
этой политики в Швеции снизилась амплитуда экономического
цикла. Вместе с тем эта политика может привести к незапланированным и обратным результатам. Например, при замедлении
темпов экономического роста фирмы могут занять позицию
выжидания инвестиционных субсидий и задержать осуществление инвестиций, что еще больше усугубит экономический спад.
В связи с этим механизмы налогового кредита или временного
субсидирования должны находиться под постоянным контролем
исполнительной власти и иметь строго целевую ориентацию.
241
Лекция 4
Справедливости ради надо сказать, что в рамках работы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетной политики
в целом и налоговой системы в частности эта задача ставилась за
последние годы неоднократно. Так, в 2010 г. в Плане мероприятий
по реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов предусматривалась подготовка
проекта изменений в Налоговый кодекс в части определения порядка и оценки эффективности предоставления налоговых льгот.
Тем не менее эта задача не решена и по сей день.
Задача повышения эффективности налогообложения может
решаться не только рационализацией структуры налоговой системы, но и посредством улучшения качества налогового админи-
стрирования.
Несмотря на принятый весной 2013 г. Президентом пакет
указов, направленных на усиление финансовой дисциплины,
результаты исполнения федерального бюджета свидетельствуют
о том, что налоговый контроль и налоговое администрирование
по-прежнему оставляют желать лучшего и продолжается рост недоимки по платежам в бюджет
Так, совокупная задолженность в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам, администрируемым
ФНС России, пеням и налоговым санкциям по ним составила
на 1 сентября 2012 г. 1088,8 млрд руб., в том числе недоимка — 339,2 млрд руб. С начала года указанная задолженность увеличилась на 22,1 млрд руб., или на 2,1 %.
В расчетах к федеральному бюджету на 2013 г. и на плановый
период 2014 и 2015 гг. дополнительные поступления за счет улучшения администрирования налогов и сборов предусмотрены только
по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги),
реализуемые на территории Российской Федерации. Согласно информации Минфина России за счет проведения дополнительных
мероприятий налогового контроля, повышения эффективности
налоговых проверок, принятия комплекса мер по взысканию задолженности по уплате налога, привлечения к налогообложению
организаций, уклоняющихся от исполнения обязанностей налогоплательщиков и других мер уровень собираемости ежегодно будет
увеличиваться на 0,5 процентного пункта. В результате указанных
мероприятий прогнозируется увеличение доходов федерального
бюджета в 2013 г. на 11,3 млрд руб., в 2014 г. — на 13,1 млрд руб.,
в 2015 г. — на 15,4 млрд руб.
242
Налоговая политика государства
Дополнительные поступления в бюджетную систему могут
быть получены за счет взыскания просроченной задолженности
по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, которая по состоянию на 1 января 2012 г. составила 1350,9 млрд руб., или 53 %
общей суммы задолженности.
Проверки Счетной палаты РФ свидетельствуют о сохраняющихся недостатках в таможенном законодательстве, позволяющих
участникам внешнеэкономической деятельности занижать базу
для исчисления налогов и таможенных пошлин и уменьшать
платежи в бюджет, нарушать условия применения таможенных
режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, что приводит к потерям федерального
бюджета.
Низкая эффективность мероприятий по осуществлению
валютного контроля за валютными операциями в рамках внешнеэкономических сделок создает условия для незаконного вывода
капиталов из Российской Федерации.
Значительным резервом получения дополнительных доходов
может быть повышение результативности налогового контроля
в части возмещения НДС из федерального бюджета.
Например, проверки эффективности деятельности налоговых органов в части возмещения НДС из федерального бюджета,
проведенные Счетной палатой, показывают, что порядок уплаты
и администрирования указанного налога не обеспечивает необходимый уровень его собираемости.
Фактическое возмещение НДС в 2011 г. составило 1202,4 млрд
руб., что на 17,9 млрд руб., или на 1,5 %, больше, чем в 2010 г. При
этом 236,0 млрд руб. возмещено в соответствии со ст. 176
1
. «Заявительный порядок возмещения налога» Налогового кодекса РФ,
согласно которой возмещение суммы налога осуществлялось до
завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной налоговой проверки. В 2011 г. по результатам налоговых
проверок сумма НДС, возмещение которого признано налоговыми
органами необоснованным, составила 80,7 млрд руб., или 6,7 %
суммы фактического возмещения НДС.
Однако ориентация только на усиление контроля со стороны
налоговых служб и казначейства за поступлением налоговых платежей не может принести ощутимого результата, нужны экономические стимулы воздействия налоговой системы на интересы
производителей.
243
Лекция 4
Сбалансированность бюджетной системы Российской Федерации в 2013–2015 гг. целесообразно обеспечивать сначала за счет
выявления резервов действующей налоговой системы, в рамках
существующих налогов, путем активизации их стимулирующего
воздействия на экономику. Прежде всего налоговая система должна быть подчинена задачам структурной перестройки экономики,
должна стимулировать инвестиции и развитие.
ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ
1. Что представляют собой налог как экономическая категория?
2. Почему нельзя говорить о налоговой политике как об изолирован-
ной от бюджетной политики системы мер?
3. В чем заключается отличительная характеристика как финансовой
категории?
4. Что призвана создавать налоговая система для предпринимателей?
5. В чем заключается стратегическая цель налоговой политики в со-
временных условиях?
6. Сформулируйте определение налогов как «цены государственных
услуг».
7. Заинтересовано ли государство как продавец общественного товара
в максимальном уровне цен на свои услуги?
8. Всегда ли конкретные субъекты налогообложения (покупатели го-
сударственных коллективно потребляемых услуг) заинтересованы
просто в минимизации налогов?
9. Что лежит в основе нормальной равновесной цены государствен-
ных услуг (понимаемой как уровень налогообложения)?
10. В чем заключается функциональная роль налогов, и носит ли она
самостоятельный характер?
11. Охарактеризуйте содержание и экономическую роль фискальной
функции налогов в российской налоговой системе.
12. В чем заключается роль и специфические особенности регулирую-
щей функции налогов в современной российской налоговой системе?
13. Чем отличается современная структура основных видов доходов
бюджетных систем стран «Группы семи» (по данным МВФ) и Российской Федерации?
14. На доминирующую роль каких налогов ориентируется современ-
ная налоговая политика российского Правительства?
15. Почему налоговая система России ориентирована преимущест-
венно на стабилизацию государственных доходов, а не на активное
регулирование экономического роста в стране?
16. В чем заключается основная регулирующая функция налога на до-
бавленную стоимость (НДС)?
244
Государственная финансовая политика
17. Может ли механизм налогообложения прибыли быть активным регулятором экономической среды?
18. В чем заключается основная задача рационализация налоговой
системы в России на современном этапе ее экономического развития?
19. Какими недостатками налогового и таможенного законодательства,
пользуется российский бизнес в целях минимизации налогообложения?
20. В чем заключается суть решения проблемы обеспечения налогового равенства?
245
Лекция 5
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
5.1. Понятие и сущность бюджетного дефицита (профицита)
5.1.1. РОЛЬ БЮДЖЕТНОГО ДЕФИЦИТА В ФОРМИРОВАНИИ
РЕСУРСНОЙ БАЗЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
Среди основных проблем современной бюджетной политики
проблема бюджетного дефицита и государственного долга занимает
особое место.
В бюджетах различных уровней всегда действует принцип сба-
лансированности, который означает, что объем предусмотренных
бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему
доходов бюджета и поступлений из источников финансирования
его дефицита.
Однако в бюджетном процессе достичь равенства доходов
и расходов практически невозможно. Это связано прежде всего
с конструкцией самого бюджета. Поскольку те или иные виды доходов бюджета (в том числе и поступления от источников финансирования его дефицита) не могут быть непосредственно увязаны
с конкретными видами расходов бюджета, за исключением доходов
целевых бюджетных фондов. Обычно доходы бюджета превышают
его расходы или наоборот.
В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дается определение понятия
«дефицит бюджета» как превышение расходов бюджета над его
доходами; и соответственно «профицит бюджета» как превышение
доходов бюджета над его расходами.
Однако конструктивно бюджет построен таким образом, что
понятие профицита и дефицита в нем размыто. Более того само
понятие дефицита, если рассматривать с позиции источников его
финансирования связано непосредственно с понятием государственного долга.
В мировой практике принята такая методология составления
бюджета, при которой погашение основой части внешнего долга
не входит в расходы бюджета, но средства для этого требуются.
Это связано с тем, что внешний долг, в отличие от внутреннего
246
Основные направления долговой политики РФ
долга, подвергается процедуре рефинансирования в относительно
небольшом размере и, как правило, не предусмотрена его реструктуризация.
Погашение внешнего долга требует специальных источников
финансирования, и поэтому на законодательном уровне предусмотрена такая конструкция механизма формирования дефицита
бюджета, при которой, с одной стороны, все новые поступления
средств в бюджет от заимствований учитываются в источниках
финансирования дефицита соответствующего бюджета, увеличивая его дефицит. С другой стороны, и погашение суммы внешнего
долга, накопленного из ранее реализованных государственных
заимствований, осуществляется за счет новых заимствований
и учитывается в источниках финансирования дефицита бюджета
на текущий год, уменьшая объемы источников финансирования
его дефицита.
Другая же часть выплат по государственному долгу в виде процентов по нему (обслуживание долга) осуществляется за счет прямых расходов бюджетных средств и отражается в расходной части
бюджета. Иначе говоря, основной долг (его еще называют «тело
долга») погашается за счет новых заимствований (или реструктуризации самого долга), и только выплата процентов по долгу
производится за счет собственных бюджетных средств.
Таким образом, в суммарном выражении источники финансирования дефицита на текущий год должны покрывать не только
ту часть расходов бюджета, которая не обеспечивается его доходами, но и ту часть накопленного государственного долга, которая
по плану должна быть погашена в текущем году.
В результате применения такой конструкции бюджета вполне
возможна ситуация, когда его доходная часть превышает расходную, но при этом в текущем году предстоит погашение долга,
размеры которого выше этого превышения и соответственно учетом этого погашения бюджет становится дефицитен. Для покрытия
этого дефицита приходится изыскивать дополнительные заемные
ресурсы, которые вновь увеличивают государственный долг.
В практике бюджетирования различают два вида профицита
(или дефицита):
первичный профицит (или дефицит) как разница между всей ‒
суммой доходов бюджета и непроцентными расходами, т.е.
всеми расходами без выплаты процентов (обслуживания) по
внутреннему и внешнему государственному долгу;
247
Лекция 5
конечный профицит (или дефицит) как разница между всей ‒
суммой доходов бюджета и всей суммой расходов, включая
обслуживание долга.
Кроме того, на государственном уровне может быть принято
решение о перечислении части доходного потенциала в государственные резервы, и это также отражается в механизме бюджетного
дефицита.
Такое построение федерального бюджета имеет определенные
негативные последствия, поскольку:
во-первых, затушевывает истинное положение с профицитом
и дефицитом бюджета;
во-вторых, выводит за рамки бюджетного процесса, а значит,
и бюджетного контроля, весьма значительные суммы, мобилизованные для покрытия действительного дефицита. Исполнение
бюджета становится непрозрачным.
Но не только конструктивные особенности бюджетного финансирования являются причиной использования дефицитного
(долгового) финансирования. В данном случае работает и целый
ряд факторов экономического характера.
Во-первых, использование долгового финансирования государственных расходов обусловлено существующими противоречиями между взятыми на себя государством обязательствами по
предоставлению гражданам услуг (общественного товара), соответствующих потребностям общества и возможностью государства эти
потребности удовлетворять за счет средств, реально поступивших
в бюджет. В этом случае возникает объективная необходимость
в привлечении государством кредитных ресурсов. Например,
поддержание обороноспособности страны, обеспечение развития
системы образования, здравоохранения, проведение активной
социальной политики требуют от государства увеличения расходов. Однако бюджетные расходы ограничены принятым уровнем
налогообложения. С помощью кредитных операций государству
удается мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы, необходимые для его деятельности, но при этом у государства возникает
долг, который необходимо погасить либо за счет будущих доходов
бюджета, либо за счет новых кредитных операций.
Во-вторых, применение заемного метода финансирования
дополнительных государственных расходов имеет меньше негативных последствий по сравнению с денежной эмиссией. В этом
смысле государственные займы экономически предпочтительнее,
чем дополнительная эмиссия денег, поскольку займы имеют мате-
248
Основные направления долговой политики РФ
риальное обеспечение и, как правило, не формируют инфляционные процессы. Ярко выраженный инфляционный эффект могут
дать только прямые кредиты эмиссионного банка.
В-третьих, осуществление займов более предпочтительно
и в том плане, что для правительства не только политически комфортно, но и экономически разумнее использовать кредитное
финансирование своих расходов, чем повышать налоги. Поскольку
налоговое давление — это возможный угнетающий фактор для
экономических субъектов, замедляющий экономический рост.
Таким образом, рассматривая вопросы бюджетного дефицита,
всегда надо помнить о том, что это финансовое явление, необязательно относящееся к разряду чрезвычайных, исключительных
событий. Это по существу своеобразный механизм, балансирующий возможности и потребности Правительства, причем в разных
странах этот механизм финансовой балансировки технологически
строится по-разному. В современном мире практически нет государств, которые не имели бы бюджетного дефицита.
Для его покрытия государство использует в основном два
способа: денежную эмиссию, а также внутренние и внешние заимствования.
Первый способ приводит к существенному развитию инфляционных процессов. Например, применение российским правительством в начале 1990-х эмиссии привело к тому, что только за
три квартала 1991 г. рублевая масса возросла с 989 млрд руб. до
1700 млрд руб., что привело к существенному снижению жизненного уровня населения, обострило социальную напряженность.
По этой причине государство для финансирования бюджетного дефицита использует преимущественно второй способ, т.е.
прибегает к внутренним и внешним заимствованиям.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ государство в лице
Российской Федерации может осуществлять займы и кредиты,
привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных
государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации
как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими
заемщиками.
Если эти займы и кредиты номинированы в иностранной
валюте, то они представляют внешние государственные заимствования Российской Федерации.
Государственные внутренние заимствования Российской
Федерации ― это займы и кредиты, выраженные в валюте Рос-
249
Лекция 5
сийской Федерации (даже если кредитор иностранное государство
или иностранный хозяйствующий субъект).
При осуществлении заимствований органы власти соответствующего уровня могут выступать как в роли заемщика, так
и гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
Следовательно, сумма государственных гарантий (независимо
от того, что случай гарантийных выплат может и не наступить)
должна иметь в источниках финансирования дефицита бюджета
свое кредитное покрытие.
Но у властей любого уровня всегда может возникать соблазн
безгранично наращивать долги, вместо того чтобы наращивать собственную доходную базу, не за счет усиления налогового бремени,
а за счет дальнейшего экономического развития, предполагающего
расширение налогового потенциала. Практически во всех странах
на законодательном уровне вводятся определенные ограничения
для регулирования дефицита бюджета
Бюджетным кодексом РФ введены следующие ограничения:
в случае принятия бюджета на очередной финансовый год ‒
с дефицитом соответствующим законом (решением) об
этом бюджете утверждаются источники финансирования
дефицита бюджета;
дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не дол- ‒
жен превышать 15 % утвержденного общего годового объема
доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета
утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без
учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или)
поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам
отчислений.
Еще один аспект бюджетного дефицита связан с его качеством,
которое может быть различным.
Во-первых, дефицит может возникнуть в связи с необходимостью осуществления крупных государственных вложений
в развитие экономики. В этом случае он отражает не кризисное
течение общественных процессов, а государственное регулирование, стремление обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре
общественного производства.
При этом надо понимать, что государственные инвестиции
в экономику не должны полностью покрывать потребности ее
развития. Они, как правило, должны формировать исходный им-
250
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]