Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Налоговая политика государства
логи в той или иной мере влияют на все стороны хозяйственной
деятельности и по природе своей всегда оказывают комплексное
воздействие на всю гамму экономических отношений. Поэтому
при отнесении того или иного налога к конкретной группе будет
иметься в виду его доминирующее влияние на какую-либо группу
экономических показателей.
К налогам, регулирующим ценообразование, можно отнести налог на добавленную стоимость (НДС) и акцизы — это по природе
своей надбавки к цене товара, изымаемые в бюджет и в определенной мере регулирующие потребление продукции. Акцизы вполне
могут заменить механизм прогрессивного налогообложения
через установление более жестких ставок на товары престижного
спроса. По сути своей налоги, регулирующие ценообразование,
в максимальной мере подведомственны федеральному уровню.
Отчисления по этим налогам могут производиться в бюджеты
разных уровней, но субъекты Федерации не в праве каким-либо
образом варьировать уровень этого вида налогообложения. Такая
жесткость вполне оправдана, так как эти налоги обеспечивают
управление национальной экономикой на макроуровне.
К налогам, регулирующим издержки производства, соответственно относятся налоги на имущество, налоги на фонд потребления, отчисления во внебюджетные фонды социального характера.
Налоги на имущество и фонд потребления достаточно очевидным
образом увеличивают издержки производства, а также удорожают
для предпринимателя стоимость рабочей силы. Эта группа налогов
также оказывает существенное влияние на макроэкономические
процессы, но в еще большей степени привязана к процессам регулирования региональной экономики с учетом всех ее особенностей,
целей и уровня развития. Другими словами это типичные налоги
совместного ведения РФ и ее субъектов. При этом федеральные
органы указывают тот уровень отчислений от налога, который подлежит обязательному зачислению в федеральный бюджет, а также
предельный уровень налоговых изъятий, зачисляемых в бюджеты
субъектов Федерации.
К налогам, регулирующим занятость, относятся налоги на
трудовые ресурсы и на индивидуальную предпринимательскую
деятельность.
Налог на трудовые ресурсы содействует сокращению числа
рабочих мест, повышению уровня автоматизации и в конечном
итоге как росту производительности труда, так и увеличению
211
Лекция 4
безработицы. Эти налоги в полном объеме должны зачисляться
в местные бюджеты.
Несколько обособленным является такой налог, как государственная пошлина. В юридически чистом виде она не является
налогом как таковым, а представляет собой обязательный разовый
сбор за совершение государственными органами юридических
действий в интересах заявителя. Сохранение государственной пошлины как налога оправдано рядом причин.
Во-первых, она является одним из способов получения средств
на содержание соответствующих исполнительных органов государства: судов, арбитражных судов, загсов и др.
Во-вторых, государственная пошлина является регулятором,
обеспечивающим действие принципа доступности юридической
защиты. Так, высокий размер государственной пошлины создает
препятствия заинтересованным лицам при обращении в суд за судебной защитой, и наоборот. Тем самым государственная пошлина
выполняет специфические регулирующие функции, которые не
могут быть реализованы при взимании иных налогов.
Одной из наиболее распространенных классификаций налогов
является разделение их по источникам взимания налогов на прямые
и косвенные. Иначе говоря, прямые налоги имеют отношение к доходам, а косвенные — к ценам на потребление товаров.
Косвенные налоги общепризнанно содержат такой важнейший отличительный признак характерный для данного типа налогообложения, как переложение первоначальным плательщиков
налогового бремени на потребителя его продукции путем повышения продажных цен при ее реализации. Первоначальные или
промежуточные плательщики перекладывают налог на конечного
потребителя. В связи с этим само понятие «косвенный» заключается в том, что влияние налога на доход конечного потребителя
происходит через его расходы в определенной части цены приобретения товара.
В чисто теоретическом плане налоги на потребление исключают возможность ущемления интересов производителей и продавцов товаров, так как источником их уплаты являются доходы
конечных потребителей. Однако в отдельных случаях плательщиком косвенных налогов может стать производитель или продавец,
когда источником уплаты их становится прибыль и определенная
часть косвенных налогов принимает черты прямого обложения.
Однако от этого косвенные налоги не становятся прямыми в клас-
212
Налоговая политика государства
сическом понимании, поскольку изъятие в бюджет названной
части косвенных налогов за счет прибыли осуществляется все-таки
через расходы предприятий, произведенные ранее. Такие ситуации могут возникнуть в нескольких случаях: предложение товаров
значительно превышает платежеспособный спрос на них в силу
перенасыщения ими рынка; спрос на товар падает из-за большой
доли косвенных налогов в цене, что делает товар недоступным
основной массе потребителей; абсолютное или относительное
снижение реальных доходов населения; неконкурентоспособность
товара, трудности его реализации и т.д.
В любом из названных случаев налогоплательщикам приходится либо снижать цены путем уменьшения издержек производства и прибыли, либо сокращать объемы производства и реализации. В этом проявляется регулирующая функция косвенных
налогов, направленная на сдерживание деловой активности, стимулирование предприятий в повышении конкурентоспособности
продукции и снижении издержек производства путем внедрения
новой техники и технологии.
При анализе и выборе состава налогов необходимо руководствоваться еще одним принципом классификации налогов,
позволяющих оценить влияние каждого налога на мотивы экономического поведения налогоплательщика. С этой точки зрения
будем подразделять все налоги на две группы. К первой из них отнесем фиксированные налоги, т.е. не зависящие напрямую от уровня
производства, продаж и иных экономических показателей, связанных
с деловой активностью (например, налоги на имущество, за ис-
пользование трудовых ресурсов, фиксированный налог на лиц,
занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и т.п.)
Будем называть такие налоги «условно постоянными». Их экономическая сущность аналогична условно постоянным затратам
в себестоимости продукции и состоит в том, что позволяет снижать удельный вес налоговых платежей пропорционально росту
объемов производства. Другими словами, такие налоги никоим
образом не «наказывают» производителя за его успех, а, напротив,
побуждают к наращиванию выпуска продукции.
Вторая группа налогов (назовем их условно переменными или
перераспределительными налогами) напрямую взаимосвязана с деловой активностью налогоплательщика. Поступления в бюджет от
таких налогов тем выше, чем активнее работает налогоплательщик
(к таким налогам в нашей налоговой системе относится НДС).
213
Лекция 4
Ныне действующая налоговая система делает основным источником бюджетных поступлений условно переменные налоги, которые угнетают производителя и потребителя. В рамках этой логики
все обсуждения вариантов построения налоговой системы сводятся
к выбору одной из двух взаимоисключающих альтернатив: низкие
налоги — высокая деловая активность при пустом бюджете или, напротив: высокие налоги — надежды на пополнение бюджета весьма
призрачны — при резком ухудшении экономических перспектив
ввиду спада деловой активности. Здесь следует еще раз отметить,
что второй вариант, взятый за основу проведения российской налоговой политики, является губительным для экономики.
К налогам, регулирующим ценообразование, отнесем налог
на добавленную стоимость НДС и акцизы — это по природе своей
надбавки к цене товара, изымаемые в бюджет и в определенной
мере регулирующие потребление продукции. Акцизы вполне могут
заменить механизм прогрессивного налогообложения через установление более жестких ставок на товары престижного спроса.
Налоги на имущество и потребление достаточно очевидным
образом увеличивают издержки производства на сырье, материалы,
оборудование, а также удорожают для предпринимателя стоимость
рабочей силы.
Регулирующая функция налогов, будучи достаточно сложной
и многоплановой, для своей практической реализации требует
целого набора экономических механизмов, которые можно сгруппировать как распределительные, стимулирующие и контрольные
механизмы.
Целевое воздействие этих механизмов должно быть однонаправленным, однако есть между ними и различия.
Если распределительные механизмы ориентированы на макроэкономические процессы и пропорции, то стимулирующие — более приближены к микроэкономике и отражают конкретную мотивацию экономического роста отдельных групп экономических
субъектов (налогоплательщиков). Контрольные же механизмы
в налоговой системе — это не только меры запретительного или
насильственного характера (хотя в налоговой политике без них
нельзя обойтись), но прежде всего — это главный информационный ресурс для оценки функционирования налоговой системы
в процессе налогового администрирования.
Нынешняя система налогообложения не позволяет представить
наглядный, функционально очерченный сценарий регулирования
экономики, и в этом смысле она является скорее не системой, а не-
214
Налоговая политика государства
ким набором наугад взятых налоговых механизмов, весьма слабо
увязанных между собой с позиции их единого целенаправленного
воздействия на стимулирование научно-технического прогресса,
инвестиционную активность, ресурсосбережение, увеличение
производства в приоритетных отраслях народного хозяйства.
Это во многом связано и с тем, что в теории налогообложения
и в практике государственной налоговой политики развитие идет
по пути дробления налоговых функций, вместо того чтобы объединить (и соответственно усилить) их целевую направленность.
Если исходить из того, что налоговое регулирование не может представлять собой произвольный, случайный набор тех или
иных видов налогов, их сочетание и направленность воздействия,
а должно ориентироваться на целевую установку о том, что пополнение финансовых ресурсов государства должно осуществляться
в меру увеличения доходов (прибыли) и имущества налогоплательщиков, а не за счет ужесточения налоговых условий для них,
то распределительные, стимулирующие и контрольные механизмы
реализации этой функции должны иметь свои целевые ниши.
Так, распределительные механизмы реализуются посредством:
распределения налогового давления на сферы экономики ‒
и субъектов экономической деятельности через систему
(набор) различных видов налогов, структурированную
оптимальным образом;
распределения налоговых полномочий по уровням бюд- ‒
жетной системы.
Стимулирующие механизмы налогообложения ориентированы на управление движением потоков инвестиций в отдельные
отрасли, усиление или ослабление процессов накопления капитала
в различных сферах экономики, расширение или уменьшения
платежеспособного спроса населения.
При анализе стимулирующего воздействия налогов необходимо руководствоваться еще одним принципом классификации
налогов, позволяющим оценить влияние каждого налога на мотивы
экономического поведения налогоплательщика.
С этой точки зрения можно подразделять все налоги на две
группы. К первой из них относятся фиксированные налоги, т.е. не
зависящие напрямую от уровня производства, продаж и иных
экономических показателей, связанных с деловой активностью
(например, налоги на имущество, за использование трудовых
ресурсов, фиксированный налог на лиц, занимающихся инди-
215
Лекция 4
видуальной трудовой деятельностью и т.п.). Такие налоги можно
назвать условно-постоянными. Их экономическая сущность аналогична условно-постоянным затратам в себестоимости продукции
и состоит в том, что позволяет снижать удельный вес налоговых
платежей пропорционально росту объемов производства. Другими
словами, такие налоги никоим образом не «наказывают» производителя за его успех, а, напротив, побуждают к наращиванию
выпуска продукции.
Наиболее важные черты условно-постоянных налогов:
структурообразующие налоги — поощряют переток капи- ‒
талов из менее эффективных областей применения в более
эффективные (существенно то, что направление потоков
определяется потребностями рынка и не требует бюрократического регулирования);
стимулируют деловую активность и не позволяют налого- ‒
плательщику «залечь на дно», покрывать лишь свои минимальные жизненные потребности «проедая» весь доход;
фиксированные налоги создают гарантию наполняемости ‒
определенной части бюджета, поскольку взимаются вне
зависимости от результатов деятельности налогоплательщика.
Вторая группа налогов (условно-переменные или перераспределительные) напрямую взаимосвязана с деловой активностью
налогоплательщика, и платежи по ним тем выше, чем эффективнее
он работает. К таким налогам в нашей налоговой системе относятся
прежде всего НДС, акцизы, а также налоги на импорт. Эти налоги
ориентированы на выравнивание результатов экономического
соревнования (более высокое изъятие с явных лидеров и более
щадящее налогообложение аутсайдеров).
Ныне действующая налоговая система делает основным источником бюджетных поступлений условно переменные налоги,
которые угнетают среднего производителя и потребителя. В рамках этой логики все обсуждения вариантов построения налоговой
системы сводятся к выбору одной из двух взаимоисключающих
альтернатив: низкие налоги — высокая деловая активность при
пустом бюджете или, напротив: высокие налоги — надежды на
пополнение бюджета весьма призрачны — при резком ухудшении экономических перспектив ввиду спада деловой активности.
Следует еще раз отметить, что второй вариант, взятый за основу
проведения российской налоговой политики, является губительным для экономики.
216
Налоговая политика государства
Важнейшее свойство условно-переменных налогов, размер
которых непосредственно зависит от объемов хозяйственной деятельности или доходов налогоплательщика, состоит в том, что они
в плане оказываемого эффекта проявляют себя как относительно
«мягкие»:
создают для всех налогоплательщиков одинаковую (пропор- ‒
ционально уровню деловой активности) и ограниченную
нагрузку и в этом смысле смягчают социальные контрасты
и напряженность;
непосредственно не влияют на сложившуюся структуру ‒
капитала, являясь в некотором смысле консервативными
(стабилизирующими).
Относительная «жесткость» фиксированных налоговых
платежей обусловлена тем, что они не учитывают отраслевой
специфики, «безжалостны» к низкорентабельным и ресурсоемким производствам, не принимают во внимание, насколько объективны те или иные обстоятельства, определяющие их низкую
эффективность. Недостаточно взвешенная политика форсирования условно-постоянных налогов может привести к обострению
некоторых социальных противоречий. Она ускорит разорение
«лежачих» производств, с одной стороны, и предоставляет дополнительную свободу и преимущества наиболее эффективным
отраслям экономики — с другой
Однако если исходить из необходимости глубоких структурных
изменений в экономике, то придется отдавать себе отчет, что достигнуть этой цели, ничем не поступаясь, в принципе невозможно.
В связи с этим наиболее важно обеспечить условия, позволяющие
фиксированным налогам «спровоцировать» структурный сдвиг
экономических пропорций в нужном направлении, а именно,
предоставив возможность успешно работающим предприятиям
вложить в свое развитие значительные средства за счет собственного инвестиционного потенциала, который может быть обеспечен снижением ставки НДС и отменой налога на прибыль.
Очевидно, что действие «жестких» макроэкономических регуляторов должно быть дополнено и частично компенсировано
действием более «мягких», условно переменных налогов. Поэтому
правильнее будет говорить не о полном переносе, а о некотором
смещении центра тяжести системы налогообложения в сторону
фиксированных платежей. Условно-переменные налоги должны
по-прежнему играть достаточно весомую роль в обеспечении
217
Лекция 4
бюджетно-финансовой политики государства. Но их структура
и форма применения нуждается в существенной корректировке.
Стимулирующие свойства налогов проявляются через налоговую политику государства на каждом данном этапе развития
общества путем влияния на спрос и предложение, инвестиции
и сбережения, масштабы и темпы роста производства в целом
и в отдельных отраслях экономики. Это достигается через размеры
и ставки налогов, систему льгот и санкций, налоговых кредитов
и скидок, а также другие формы стимулирования.
Отсюда и формирование доходной части государственного
бюджета за счет налоговых поступлений должно ориентироваться
на пополнение в результате увеличения оборотов, доходов (прибыли) и имущества налогоплательщиков, а не за счет ожесточения
налоговых условий для них.
Соответственно, задача современного этапа экономического
развития России требует такого конструирования налоговой системы, которое было бы направлено в первую очередь на выбор
оптимальной конфигурации налоговой системы, обеспечивающей разумное распределение налоговой нагрузки на экономику,
и нацелено на стимулирование научно-технического прогресса,
инвестиционную активность, ресурсосбережение, увеличение производства в приоритетных отраслях народного хозяйства. Для этого
необходимо проанализировать все допустимое множество баз налогообложения и выбрать наиболее эффективное их сочетание.
Соответственно, современная налоговая система из простого изъятия средств в государственный бюджет превращается
в систему регулирования доходов и тем самым воздействует на
социально-экономическое развитие и экономическую политику
государства.
4.3. Макроэкономические характеристики
российской налоговой системы
Современная налоговая система как совокупность существующих налогов, механизмов их исчисления и методов контроля за
их взиманием призвана создавать для субъектов экономики общие
условия их деятельности, способствующие накоплению инвестиционного капитала, повышению эффективности производства.
В связи с этим налоговая система должна быть сконструирована не только на базе основополагающих принципов, но и на учете
ряда макроэкономических критериев.
218
Налоговая политика государства
Варианты выбора направлений налоговой политики являются предметом постоянных обсуждений среди экономистов
и политиков.
Наибольшее внимание привлекает к себе правило сбалансированности бюджета. Согласно ему расходы государства не
должны превышать налоговые поступления. Соответствующая
статья внесена в Конституции некоторых государств, например
в конституции многих штатов США, и правительства следуют
этому курсу в своей политике.
Однако несбалансированность бюджета может быть полезной
с точки зрения стабилизации экономики. Более того наличие положительного или отрицательного сальдо бюджета может использоваться для минимизации отрицательного воздействия налогов
на экономические стимулы.
В частности, налогами можно стимулировать деловую активность или, наоборот, сдерживать ее. Высокие ставки налогов подрывают экономическую активность, и чем они выше, тем дороже
обходится это обществу. Поддерживая ставки налогов в основном
на стабильном уровне, а не повышая или снижая их в разные годы,
можно свести это бремя к минимуму. Такую политику экономисты
называют сглаживанием налогов. Она предполагает наличие дефицита в периоды обычно низких доходов (экономических спадов)
и в периоды чрезвычайно высоких расходов (войны).
Через специально ориентированную налоговую систему можно реализовать протекционистскую государственную политику,
создавая предпосылки для снижения издержек производства
частных предприятий и повышения их конкурентоспособности
на внешнем рынке.
Накопленный западными странами богатейший опыт применения и развития налоговых систем для обеспечения финансового
благополучия и регулирования экономики имеет большое практическое значение для России. И хотя адекватный перенос этого
опыта в реалиях российских экономических условий невозможен
и может привести к совершенно противоположным результатам,
тем не менее постулатные основы построения налоговой системы
и структуры ее составляющих при формировании доходов бюджетов различных уровней могут и должны быть использованы
российской экономической теорией и практикой.
Характерно, что в большинстве стран сложилась вполне сопоставимая структура налоговых поступлений в процентах к валовому
внутреннему продукту, которая остается достаточно устойчивой на
протяжении десятилетий.
219
Лекция 4
Структура доходной части бюджета, формируемой за счет
налоговых поступлений в ведущих странах, характеризуется следующими данными (табл. 9).
В целом структура доходов консолидированного бюджета
Российской Федерации существенно отличается от принятых
в мировой практике соотношений. Хотя следует отметить, что и в
мировой практике нет единого подхода к формированию доходной
части государственного бюджета. Ибо налоговая политика любого
государства, формирующая доходную часть бюджета, ориентирована прежде всего на учет конкретной экономической ситуации
и стратегических целей регулирования экономики.
Вместе с тем совершенно очевидно, что налоговая политика
российского Правительства ориентируется в основном на доминирующую роль косвенных налогов, причем эта ориентация — не
результат совершенствования налоговой системы, она сохранилась
со времени тоталитарного государства. Налоговые реформы проводятся в России именно в русле этой тенденции и не ставят своей
задачей ни нивелировать, ни переломить ее.
Анализ приведенных выше данных позволяет сделать вывод
о том, что акцент в налоговой политике зарубежных стран переносится на «прямые налоги», объект обложения которых не зависит
впрямую от уровня производства — подоходный налог с физических лиц, налог на имущество, налог на прибыль предприятий.
В действующей в России налоговой системе ставки налогообложения по прямым налогам отвечают в основном рекомендациям налоговой теории. Вместе с тем значение «прямых» налогов
в российском налоговом законодательстве явно принижено по
сравнению с той ролью, которая им придается в большинстве стран
с развитой рыночной экономикой.
Так, доля налога на имущество, особенно на имущество физических лиц, в Российской Федерации существенно меньше, чем
в США, Великобритании, Франции, Канаде
1
.
1
Необходимо также отметить, что доля налога на доходы физических лиц
и отчислений на социальное страхование в структуре доходов бюджетной
системы Российской Федерации меньше, чем в ряде стран с переходной экономикой (в частности, в Венгрии эти доли составляют соответственно 15,8 %
и 28,4 %, в Польше — 12,65 и 30,6 %, в Латвии 15,6 % и 25,2 %, в Эстонии 13,1 %
и 30,6 %). Кроме того, доля отчислений на социальное страхование в Российской Федерации ниже, чем на Украине, в Белоруссии и Молдавии.
Доля налога на имущество особенно на имущество физических лиц в Рос-
сийской Федерации также меньше, чем в Китае (5,5 %).
220
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]