Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Налоговая политика государства
ваться на пополнение в результате увеличения оборотов, доходов
(прибыли) и имущества налогоплательщиков, а не за счет ужесточения налоговых условий для них.
Следовательно, налоговая политика — это не что иное, как
экономическая деятельность управленческих структур, направленная на формирование специальных централизованных фондов
денежных средств в целях создания нормальных условий для осуществления рыночных распределительных отношений в обществе.
Введение целостной налоговой системы, способной обеспечить
концентрацию в руках государства достаточных финансовых
ресурсов, необходимо для решения стратегических задач экономического и социального развития.
В свою очередь налоги представляют собой различные формы
экономических отношений, связанных с распределением и перераспределением вновь созданной стоимости и осуществляемых
по определенным правилам, зафиксированным на законодательном уровне. Эти экономические отношения, аккумулированные
в определенную систему, в совокупности и определяют цели
и направления реализации налоговой политики. В практике
экономической жизни налоги выступают в форме обязательных
платежей, взимаемых государственными органами с физических
и юридических лиц (субъектов собственности) в соответствии
с утвержденным налоговым законодательством.
Такая точка зрения на экономическое содержание налоговых отношений сформировалась в теории рыночной экономики
постепенно.
Исторически эта форма взаимоотношений возникла на
стадии формирования государства и общественного разделения
труда. Налогообложение прошло длительный путь исторического
развития. Как часть распределительных отношений налоговая
система отражает экономические законы развития общества,
соответственно налоги имеют двойственный характер: выступают
специфической формой производственных отношений, связанных с движением «общественного товара» (в этом заключается
их общественное содержание) и являются перераспределяемой
частью стоимости национального дохода в денежной форме (материальное их содержание).
К настоящему времени сложилась достаточно стройная
и отработанная теория налогообложения в условиях рыночной
экономики. Однако налоговая система России относится к одной
191
Лекция 4
из самых «молодых» в мировой практике. При своем начальном
формировании она вобрала в себя опыт многих западных стран
(особенно Германии, Канады, США, Швеции). Так, при формировании российской налоговой системы в нее были введены
прямые налоги: налог на прибыль предприятий и организаций,
прогрессивный подоходный налог с физических лиц, платежи
за пользование природными ресурсами, налоги на имущество
и косвенные налоги, такие как налог на добавленную стоимость,
акцизы. Таким образом, видовая структура налоговой системы
России в основном соответствует мировой практике.
Изначально сущность налогов определяется тем, что они
представляют собой важнейшую финансовую форму реализации
государством не только своего экономического права на получение
части созданного в обществе чистого дохода для выполнения им
своих политических, экономических, социальных и прочих функций, но и ответственности государства за качество и количество
предоставляемых обществу государственных услуг (их потребительной стоимости), соответствующие совокупной цене, которую
платит общество в виде налогов.
По существу, это особая форма взаимоотношений государства,
граждан и хозяйствующих субъектов по поводу купли-продажи
коллективно потребляемых услуг государства, спрос и предложение которых уравновешивается через систему формирования,
распределения и использования централизованных фондов денежных средств.
Налог есть своеобразная цена монополистической куплипродажи комплекса коллективно потребляемых услуг государства,
которое оно производит при выполнении им своих функций
1
Формирование цены государственных услуг посредством централизации денежных потоков, в процессе распределения и перераспределения национального дохода определяет их экономическое
содержание.
Ранее уже отмечалось, что государственная услуга — это по
существу общественный товар, который компенсирует «провалы»
.
1
Понятие налогов как своеобразной цены услуг государства не воспринимается всеми экономистами бесспорно. Многие экономисты выделяют
следующие признаки налогов: безэквивалентность, одностороннее движение
стоимости, смена форм собственности, обязательность и определенность
сроков и размеров платежей. Эти признаки налогов, по их мнению, не позволяют отнести налог к категории цены услуг.
192
Налоговая политика государства
рынка, т.е. тот товар, который не может производить частный
предприниматель (это прежде всего национальная безопасность,
определяющая целостность государства и т.д.) или товар (услуга),
который частному предпринимателю производить невыгодно (это
прежде всего социальная сфера).
Продавцом общественного товара (коллективно потребляемых
услуг), естественно, выступает государство, покупателем — общество в лице субъектов налогообложения: хозяйствующих субъектов
(предприятий, учреждений, организаций) и населения. При этом
понятия покупателя и потребителя государственных услуг (в отличие от любых других услуг или товаров) во многих случаях не
совпадают ни по времени, ни по субъектам. Следует здесь отметить,
что государство (понимаемое как система управления обществом)
само по себе непосредственно не производит общественный товар,
оно является своеобразным посредником в этой сделке, в свою очередь приобретая этот товар по определенной цене у хозяйствующих
субъектов (причем не только государственной, но и других форм
собственности) посредством специального механизма — государственные закупки.
Будучи продавцом, государство заинтересовано в максимальном уровне цен на свои услуги (а следовательно, и в максимальном
уровне и темпах роста налогов). Но этот максимум ограничен платежеспособностью (налогоспособностью) покупателей услуг. При
этом как посредник (закупая эти услуги у хозяйственных субъектов
различных форм собственности, государство заинтересовано в занижении стоимости государственного заказа. Эта двойственность
государственных интересов у нас самым негативным образом
сказалась на развитии бюджетной сферы, и это результат того,
что у нас стоимость государственных услуг оказалась оторванной
от их цены. И произошло это неслучайно, это закономерный результат того, что налоговая реформа проводилась (и проводится
до сих пор) в рамках самостоятельных, независимых от реальных
тенденций экономического развития целевых установок, главной
из которых является снижение налогового бремени. Компромисс
же разнонаправленных государственных интересов лежит в плоскости соизмерения целевых установок налогового и бюджетного
регулирования.
Конкретные субъекты налогообложения (покупатели государственных коллективно потребляемых услуг) — юридические
и физические лица также не всегда заинтересованы просто в ми-
193
Лекция 4
нимизации налогов1. Ибо совокупная цена государственных услуг
хотя и представляет для них налоговое бремя (то есть изъятия из
их доходов), тем не менее как потребителя государственных услуг
налогоплательщики заинтересованы как в увеличении их объема,
так и в улучшении их качества.
На этапе формирования российской налоговой системы
идеологи нашей перестройки взяли на вооружение лишь те разработки западных экономистов, где акцентировалось внимание на
активизацию стимулирующего воздействия налогов на экономику, пренебрегая тем фактом, что это практически конечный этап
отладки действующих на протяжении столетий налоговых систем.
Более того само понятие стимулирующего воздействия налогов
как то очень легко было трансформировано в понятие силового
воздействия, и на законодательном уровне появилась трактовка
налогов как «обязательных, индивидуально безвозмездных пла-
2
тежей государству»
1
Общественный товар в чистом виде — это предмет потребления или услуга, неконкурентные с точки зрения потребления. Это означает, что независимо
от того, в каком объеме потребляет продукт один человек, это не уменьшит
количество того же продукта, имеющегося для потребления в распоряжении
другого члена общества. Таким образом, выгоды, получаемые от продукта
одним членом общества, не лишат выгод от пользования тем же продуктом
другого члена общества, пользующегося этим продуктом одновременно с первым. Кроме того, пользование общественным товаром может «не подлежать
исключению» и означает, что исключение человека из потребления данного
товара может оказаться невозможным. Именно эта характеристика — невозможность исключения из потребления — вынуждает органы государственной
власти принимать участие в предоставлении этого товара. Рынок не может
принудить кого-либо платить за общественный товар, если невозможно исключить человека из потребления данного товара. У человека нет стимула
платить за такой общественный товар, поскольку он может потреблять его
бесплатно. В рыночной теории это называется «проблемой бесплатного пассажира» и может рассматриваться как ситуация, при которой рынок никогда
не обеспечит то количество товаров и услуг, которое необходимо обществу
для потребления. Единственное решение проблемы состоит в том, чтобы
заставить правительство взять на себя контроль за предоставлением общественного товара.
2
В ст. 8 части I Налогового кодекса РФ дается следующее определение
налогов: «Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения
принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или
оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований». Именно
такая «техническая» трактовка понятия налогов, удобная с точки зрения
. Однако определение налога как «безэквива-
194
Налоговая политика государства
лентного платежа» относится лишь к форме уплаты совокупного
налога, а не к его сущности, поскольку общество платит налоги
государству не как дань и не как подношение, а с совершенно
определенной целью — получить в обмен определенный набор
1
государственных услуг
.
Естественно в трактовке налога как обязательного безэквивалентного платежа не предусматривается, что налогоплательщик
в конечном итоге является потребителем (покупателем) государственных услуг.
Важной особенностью налога в его трактовке как цены услуг
государства является тот факт, что все налогоплательщики являются покупателями государственных услуг, но все в неравной мере
(каждый налогоплательщик потребляет разные государственные
услуги) и в разное время потребляют их. Иными словами, понятия приобретения (покупки) государственных услуг оторваны
во времени, в пространстве и от самих субъектов сделки. В этом
и проявляется специфика сделки (купли-продажи) государственных услуг.
Именно поэтому государство не определяет отдельно цену на
каждый вид своих услуг для каждого потребителя — налогоплатель-
2
(образование, наука и т.д.), а формирует комплексную цену.
щика
налогового администрирования, но совершенно оторванная от экономической сущности налогов, нанесла немалый вред и нашей налоговой политике
и нашей налоговой реформе. Такое понимание на законодательном уровне
позволило полностью уйти от трактовки налогов как цены государственных
услуг и трансформировать понимание налога как силового инструмента безэквивалентного изъятия, а это значит, что государство, применяя этот инструмент силового воздействия на налогоплательщика, ничего ему не должно
взамен, соответственно и налогоплательщик, ничего не ожидая от государства,
стремится всеми возможными средствами (законными и незаконными) уйти
от налогообложения.
1
Говорить о безэквивалентном или одностороннем движении стоимости
в отношении налогообложения можно только с позиции отрицания факта
выполнения государством услуг по обороне и охране интересов общества,
политическому управлению, экономическому и социальному регулированию, а также других необходимых обществу государственных обязанностей.
Признание же данного факта дает немалые основания говорить о налоге как
о своеобразной цене услуг, оказываемых государством.
2
Необходимо отметить, что государство, будучи лишь посредником при
купле-продаже общественного товара, как его продавец определяет совокупную цену всех государственных услуг (налоговую нагрузку), но, будучи
покупателем конкретных видов услуг (образование, здравоохранение и т.д.),
у конкретных хозяйствующих субъектов, их производящих, оно устанавли-
195
Лекция 4
Инструментом формирования этой комплексной цены является
налоговая система государства, которая в свою очередь строится
на базе отдельных налоговых механизмов (видов налогов) и их
взаимосвязях с другими элементами хозяйственной системы и с
уровнями публичной (в том числе и государственной) власти
1
.
уровня налогового бремени
2
(совокупной цены государственных
коллективно потребляемых услуг), необходимого и достаточного
для нормального функционирования всех государственных структур, институтов, хозяйствующих субъектов и граждан в каждый
данный момент развития.
Говоря о рынке государственных услуг, необходимо четко
себе представлять, что это специфический рынок, существенно
отличающийся и от потребительского рынка, и от рынка факторов
производства и от финансового рынка, но тем не менее сосуществующий с этими рынками в единой государственной экономической модели в рамках замкнутой системы конкурентного
рыночного равновесия.
Прежде всего своеобразие рынка государственных услуг заключается в том, что условия купли продажи диктует продавецмонополист. Монополистический характер услуг государства
определяется тем, что в таких сферах, как безопасность, государственное управление конкурентов государству нет и не может быть,
а в таких сферах, как образование, здравоохранение, культура, наука и т.д. финансовые ресурсы государства существенно превышают
возможности частного бизнеса и, кроме того, именно государство
(выполняя свои конституционные обязательства перед обществом)
вает конкретную цену приобретения каждого вида услуг, поэтому бюджетное
финансирование нельзя рассматривать, как простую передачу денег для содержания бюджетной сферы. Именно такая трактовка исказила сущность
взаимоотношений государства с бюджетной сферой и в конечном счете ввело
в практику такое совершенно нелепое определение, как «бесплатные государственные услуги — в образовании, здравоохранении и т.д.
1
В экономике большинства развитых стран значительную долю занимает
государственный сектор, предприятия которого также выплачивают налоги
на условиях, мало отличающихся от установленных для фирм частного
бизнеса. Поэтому говорить о смене форм собственности в данном случае не
приходится, хотя налогообложение успешно функционирует и продолжает
действовать независимо от юридической формы налогоплательщика.
2
Точнее говорить о налоговой нагрузке на экономику.
196
Налоговая политика государства
создает правовое поле, в рамках которого функционирует частный
1
капитал в этих сферах
.
Покупатель не имеет права как-то изменить совокупную цену
государственных услуг в свою пользу (кроме права законодательной инициативы по изменению налоговых механизмов, которое
принадлежит главным образом государственным структурам
и лишь в незначительной степени может быть реализовано налогоплательщиками через свое представительство в законодательном собрании). Однако продавец обычно не настолько наивен,
чтобы рубить сук, на котором сидит. Высокие ставки налогов,
как правило, не стимулируют роста производства, доходов и прибыли, а следовательно, подрывают основы доходных источников
будущих поступлений в казну государства. Поэтому беспредельно
увеличивать совокупную цену государственных услуг невыгодно
и самому государству.
Своеобразие рынка государственных услуг заключается еще
и в принудительном характере сделок, или в правовой обязательности уплаты налогов в полной сумме даже в том случае, если
налогоплательщик не согласен с условиями уплаты налогов или
у него отсутствуют источники для выполнения обязательств перед
государством, или если он не собирается потреблять государственную услугу (например, никогда не пользуется больничным листом
или никогда не учился даже в школе). Покупатель государственных
услуг (гражданин или хозяйствующий субъект, он же налогоплательщик) не может отказаться от приобретения этих услуг (даже
отказавшись от их потребления), поскольку уплата налогов зафиксирована как его конституционная обязанность.
Еще одна особенность рынка государственных услуг заключается в том, что оплата услуг и их потребление разорвано
во времени. Потребитель государственной услуги оплачивает их
государству не в момент их потребления (например, находясь на
1
«Ныне в практике государственной деятельности и, отчасти в экономической литературе господствует представление, что собственность государства
на некоторые объекты (информационные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности и т.д.) является аналогом собственности частного лица
и представляет собой элемент частноправовой системы. Иными словами,
государство (речь идет исключительно об экономической стороне понятия
“государство”) может предоставлять эти услуги своим гражданам на тех же
основаниях, что и частные компании». См.: Инновационный путь развития
для новой России / Под ред. В.П. Горегляда. М., 2005. С. 161.
197
Лекция 4
лечении в больнице или обучаясь в вузе), а постоянно в течение
всей своей дееспособной жизни
1
.
Своеобразие рынка государственных услуг заключается также
и в том, что форма оплаты услуг (каждый вид налога) никак не
связана с потребительной стоимостью конкретной услуги. Платит
налогоплательщик перманентно за все услуги сразу, а оценить их
качество может (да и то не всегда) только в момент их непосредственного потребления. Более того потребитель услуги, как правило, самостоятельно вообще не может реально оценить качество
государственных услуг (система параметров, определяющих это
качество слишком сложна). Именно поэтому государство несет
ответственность перед обществом и за объемы, и за качество
предоставляемых им услуг, и это самостоятельная оплаченная
обществом услуга — государственное управление (иногда ее называют государственной политикой). Иначе говоря, общество
платит не только за содержание государственного аппарата, но
и за ошибки государственной политики (некачественное государственное управление).
Таким образом, причиной возникновения налогов и функционирования налоговой системы является факт существования
государства, экономической основой — товарно-денежные отношения, а условием — монополизм государства при реализации
своих услуг обществу.
Признавая тот факт, что совокупные налоговые платежи
являются совокупной ценой за коллективно потребляемые услуги государства, необходимо определить факторы, влияющие на
уровень этой цены.
Как и при расчете цены на любой другой товар, при определении «совокупного налога» берутся затраты, связанные в данном
случае с выполнением государством своих функций. Иными
словами, общий уровень государственных расходов определяет
и уровень налоговой нагрузки на общество.
Но даже будучи монопольным продавцом общественного то-
2
вара
, государство вынуждено считаться с тем, что кроме государ-
1
Потребляя такую услугу, как образование в неспособный период своей
жизни, он затем оплачивает ее следующему поколению, аналогичным образом
происходит и оплата пенсионного обеспечения и т.д.
2
К сожалению, в российской практике государство ведет себя как экономический агент — монополист, считая что может предоставлять обществу
коллективно потребляемые услуги на тех же основаниях, что и частные компании. Поэтому его цели как агента-монополиста отличны от целей развития
общества и его деятельность обращена на реализацию этих целей (в которых
198
Налоговая политика государства
ственных затрат (расходов) на совокупную цену государственных
услуг (уровень налогообложения) влияют и потребительский (платежеспособный или налогоспособный) спрос на государственные
услуги, и количество, и качество их предложения, а также политические, социальные и прочие факторы.
Спрос на государственные услуги исходит от общества. Он
определяется набором тех функциональных обязанностей, которые общество возлагает на государство (они фиксируются в виде
конституционных прав и тех задач в области экономического
развития, которое общество ставит перед государством). Формируя спрос, общество всегда старается реализовать стремление
к минимизации налогов и максимизации качества государственных услуг.
Предложение диктует государство в виде стандартов потребления государственных услуг, причем формируя предложение,
государство стремится к установлению максимально возможного
уровня налогового бремени при минимальном качестве своих
услуг. Даже если это не фиксируется в целях государственной
политики, сам механизм государственной машины объективно
настроен именно таким образом.
Иначе говоря, интересы покупателей и продавца государственных услуг объективно диаметрально противоположны.
Столкновение этих интересов в любом более или менее демократическом обществе должно создать эффект оптимизации
варианта налоговой системы в каждый данный момент развития
общества.
В результате устанавливается «нормальная» цена равновесия — уровень налогообложения (как совокупность всех элементов
налоговых механизмов разных видов налогов: налоговых ставок,
налоговых баз, налогоплательщиков, порядка уплаты налогов и методов льготирования), в основе которой лежат затраты государства
на воспроизводство своих функций с учетом соотношения спроса
и предложения государственных услуг.
4.2. Функции налогов
Ранее уже отмечалось, что в практической деятельности
государства налоги используются как инструменты реализации
сосредоточены главным образом интересы олигархических структур), а не
на предоставление общественных (коллективно потребляемых) услуг. В этом
случае активы, попадая в государственную собственность, выводятся из механизма удовлетворения общественных потребностей.
199
Лекция 4
государственных функций: бюджетного обеспечения (фискальная
функция) и бюджетного регулирования. Налоги существуют только
в рамках бюджетных отношений как встроенная обеспечивающая
система, их существование как независимой системы бессмысленно, с исчезновением такой категории, как бюджет налоги автоматически перестают существовать.
Попытки выделить налоги из системы бюджетных отношений
и присвоить им самостоятельные независимые функциональные
задачи равносильны попыткам вычленить из организма человека,
например, кровеносную или нервную системы и заставить их работать самостоятельно — эти попытки могут быть оправданы с точки
зрения изучения функциональных особенностей этих систем, но
совершенно бессмысленны с точки зрения их совершенствования.
Ибо «отладить» эти системы в изолированном виде совершенно
невозможно, они выполняют специфические, но абсолютно соподчиненные задачи в рамках жизнеобеспечения всего организма.
Точно так же и функциональная роль налогов хотя и носит
специфический и относительно самостоятельный характер, но
может рассматриваться только с точки зрения встроенности этих
функций в деятельность живого организма — системы бюджетных
отношений в целом.
В рамках единой функциональной задачи бюджетных отношений налоги призваны выполнять фискальную функцию (в рамках
функции бюджетного обеспечения) и регулирующую функцию
(в рамках функции бюджетного регулирования)2.
1
1
В экономической литературе часто выделяется как самостоятельная стимулирующая функция налогов. Однако, на наш взгляд, стимулирующее воздействие налогов может быть реализовано (как инструмент тонкой настройки)
только в рамках их регулирующей функции, в противном случае налоговые
льготы и санкции сами по себе могут привести только к деструктивным
сдвигам в налоговой системе, и в существенной мере исказить регулирующее
воздействие налоговой системы на экономические процессы.
2
Следует сразу же оговориться, что у налогов нет никакой социальной
функции, воздействие налогов на экономические процессы не имеет целевых
установок социального характера, например, таких как забота о бедных, недееспособных и других группах населения, имеющих ограниченные возможности
потребления. Это функция социальной политики государства и реализуется
она не через уменьшение изъятий, а через прямые государственные трансферты. Налоговое льготирование направлено прежде всего на создание благоприятных условий функционирования тех или иных факторов производства
(труда, основного, оборотного и финансового капитала).
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]