Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Экономическое содержание бюджета
2.5. Государственный финансовый контроль
Рассматривая ранее экономическое содержание бюджетных
отношений, мы говорили о том, что они не ограничиваются законодательно утвержденным порядком формирования доходов
и осуществления расходов федерального, региональных и местных
бюджетов, а развиваются в правовом поле функционирования
всей финансовой системы страны. В связи с этим возникает объективная необходимость со стороны общества, через систему
государственной власти не только постоянно отслеживать движение различных финансовых потоков, но и направлять эти потоки
в наиболее целесообразном для общества направлении, используя
для этих целей разнообразные рычаги рыночного и государственного воздействия.
При этом ни совершенствование стратегического и среднесрочного планирования бюджета, ни повышение эффективности деятельности федеральных министерств через определение
конечных результатов расходования бюджетных средств сами
по себе не смогут развиваться без четко выстроенной системы
государственного финансового контроля, ориентированного на
оценку степени достижения поставленных целей. Иначе говоря,
бюджетные отношения являются одним из элементов системы
взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления, предусматривающих совершенствование
механизмов государственного контроля.
Государственный и муниципальный финансовый контроль
включает:
1. Внешний (парламентский) контроль, осуществляемый
центральными контролирующими органами, такими как Счетная
палата Российской Федерации и др.;
2. Внутренний контроль, осуществляемый Министерством
финансов Российской Федерации и самими федеральными министерствами (главными администраторами бюджетных средств).
При этом под Государственным и муниципальным внешним
финансовым контролем понимается сфера деятельности, которая включает не только контроль формирования и исполнения
бюджетов, но и эффективного использования государственных
и муниципальных средств и государственной и муниципальной
собственности. Основной акцент контроля за исполнением
бюджета со стороны контролирующих органов при этом переносится с оценки правомерности расходования бюджетных средств
81
Лекция 2
и соответствия фактических затрат плановым на оценку степени
достижения запланированных показателей. Результаты такого мониторинга и оценки служат важнейшим источником информации
для принятия решений о плановых ассигнованиях при подготовке
бюджета на последующей год, в том числе решений о прекращении
финансирования определенных видов расходов при недостижении
поставленных целей, внедрение эффективной системы стимулирования государственных служащих, иных работников бюджетной
системы, а также руководителей государственных органов и их
подразделений по результатам деятельности и степени личного
вклада в достижение таких результатов.
Главной задачей государственного финансового контроля
в этих условиях становится координация взаимодействия финансовых механизмов, переориентирующих деятельность конкретных
государственных управленческих структур от стратегии управления затратами к стратегии проектного управления результатами
с задачами обеспечения национальной конкурентоспособности
в современном мире.
При этом принципами осуществления государственного и муниципального внешнего и внутреннего финансового контроля
являются не только законность, объективность, эффективность,
гласность, но и системность, и плановость в деятельности органов
государственного и муниципального финансового контроля всех
направлений финансовой деятельности, а также безусловность
принятия мер по устранению выявленных нарушений законодательства.
Контроль эффективности расходования бюджетных средств
и использования государственной собственности предполагает:
организацию и контроль за своевременностью исполнения ‒
доходных и расходных статей бюджетов и государственных
внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому
назначению;
определение целесообразности расходов и использования ‒
государственной собственности;
оценку обоснованности доходных и расходных статей бюд- ‒
жетов.
Таким образом, эффективность исполнения бюджета является
ведущим показателем качества расходования государственных
средств. Количественно эффективность бюджетной политики
измеряется отношением полученных результатов к сумме произведенных расходов.
82
Экономическое содержание бюджета
Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности того
или иного вида деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом
затрат (трудовых, материальных и финансовых ресурсов). Это
общепринятое содержание понятия эффективности.
Что такое результативность, продуктивность и эффективность? Результативность — польза или выгода, полученные от
результатов деятельности, а показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие
результата поставленным целям. Например, один из показателей
результативности предоставления услуги в предстоящем году
состоит в том, чтобы 70 % потребителей услуги были ею удовлетворены (показатель предыдущего года — 60 %). Изменение данного показателя характеризует результативность осуществленной
деятельности.
В отличие от показателя результативности показатели продуктивности и эффективности характеризуют затраты, которые
требуются для получения продукта и результата.
Показатели продуктивности — это отношение продукта или
результата к объему средств, который был потрачен на их получение, тогда как показатели эффективности демонстрируют, сколько
затрат пошло на единицу произведенного продукта (услуг) и результата. В качестве примера приведем показатели эффективности
для продукта и результата:
количество рабочего времени врача, затраченного на обслу- ‒
живание одного пациента;
количество рабочего времени врача, затраченного на об- ‒
служивание одного пациента, чье состояние улучшилось
по определенным параметрам.
Следует отметить, что результат в данном случае близок по
смыслу к эффекту. Однако эффект не всегда связан с осуществляемой деятельностью, и его не всегда возможно отследить сразу после окончания работы. Тем не менее, когда это возможно,
следует оценивать эффект от предоставления услуг и исполнения
программ. Для показателей продуктивности и эффективности
в дальнейшем будет использоваться термин «индикатор». Индика-
тор (лат. «indicator» — указатель) — устройство для символического
отображения информации о процессах, происходящих в предмете
управления, а также измеритель, позволяющий в определенной
83
Лекция 2
степени предвидеть, в каком направлении следует ожидать развития социально-экономических процессов.
Критерий эффективности бюджетных расходов в математи-
ческом виде можно выразить формулой:
pеƒ
E =
,
p
K
где Е — показатель эффективности бюджетных расходов; Рез — ре-
зультаты, достигнутые при использовании бюджетных ресурсов;
— расходы бюджета.
Р
б
Следовательно, повышение эффективности бюджетных рас-
ходов может производиться двумя основными способами:
путем снижения (экономии) расходов; ‒
путем увеличения количества (качества) результатов от ис- ‒
пользования запланированной суммы денежных средств.
В первом случае наиболее эффективным может быть признан
такой вариант расходования бюджетных средств, при котором
минимизируются расходы на достижение заранее определенного результата, т.е. должны соблюдаться следующие условия:
Рез = const, Р
→min.
б
На этой модели строится, например, конкурсная система государственных закупок. Наиболее эффективным признается тот
вариант, при котором необходимый объем товаров для государственных нужд закупается по наименьшей цене.
Однако сведение проблемы эффективности бюджетных расходов только к экономии бюджетных средств представляется весьма ограниченным. Второй вариант повышения эффективности
бюджетных расходов должен быть основан на следующей модели:
Рез→max, Р
= const.
б
В этом случае эффективность означает достижение максимального результата при заданном (плановом) объеме бюджетных
расходов. Например, наиболее эффективным может считаться финансирование такого метода лечения больных, который гарантирует не минимум расходов, а максимум вылеченных пациентов при
плановом объеме финансирования расходов на лечение. Второй
вариант определения эффективности основан не на минимизации
затрат, а на максимизации полезного эффекта.
При таком подходе оценивается насколько эффективно,
полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности
в общественных благах и, соответственно выполняет ли бюджет
свое функциональное предназначение. Востребованность именно
84
Экономическое содержание бюджета
такого подход к повышению эффективности бюджетных расходов
возрастает при переходе от модели «управления затратами» к модели «управления результатами» в планировании и исполнении
бюджетов.
Соответственно органы внешнего финансового контроля
осуществляют проверку эффективности использования государственных и муниципальных средств и государственной и муниципальной собственности, представляющую собой контрольные
и экспертно-аналитические мероприятия по сбору доказательств,
необходимых для формирования заключения относительно экономичности, продуктивности и результативности использования
организацией государственных средств.
Оптимизация бюджетных расходов с целью достижения
максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики как
текущих, так и на отдаленную перспективу. И здесь как бы ни
велика была роль правительства и министерства финансов, она
обязательно должна быть дополнена системой противовесных
мер парламентского контроля. И это значит, что парламентский
(внешний) финансовый контроль должен быть ориентирован не
просто на точность, правильность и законность использования
государственных средств, а на такое плановое их распределение,
которое позволит обеспечить максимальное повышение отдачи от
каждого государственного рубля, вложенного в экономику. Такой
подход в свою очередь требует формирования принципиально
нового понимания содержания и роли парламентского финансового контроля.
Неупорядоченность системы государственного финансового
контроля в нашей стране привела к удивительному парадоксу,
суть которого заключается в смешении понятий внутреннего
и внешнего финансового контроля. Следствием многолетнего
доминирования роли Министерства финансов в бюджетном процессе стало то, что оно присвоило себе роль внешнего финансового контроля. В связи с этим логика усиления государственного
финансового контроля в конечном счете сводилась к простому
решению — усилению роли контрольно-ревизионных органов
Министерства финансов РФ.
Аргументация такого подхода была тоже достаточно простой и на первый взгляд убедительной. Поскольку Минфин
России — главный распорядитель государственных средств, то
85
Лекция 2
он и должен контролировать то, как распоряжаются этими средствами другие участники бюджетного процесса. Такая логика
имеет право на существование, но не исчерпывает всех аспектов
государственного финансового контроля. Роль Минфина в контроле за бюджетным процессом несомненно велика и ответственна,
но этот контроль — контроль внутренний в рамках системы исполнительной власти, и его задача — помочь тому же Минфину
России, т.е. самому себе, упорядочить процесс распоряжения
государственными средствами.
Перед Минфином России стоит еще одна важная задача, суть
которой заключается в необходимости таким образом сформировать классификацию доходов и расходов бюджетов, чтобы на
основании этих данных создать единую информационную базу,
содержащую сведения о национальных, федеральных, отраслевых,
региональных и муниципальных стратегиях, программах, проектах
и планах социально-экономического развития, а также реестры
характеризующих их целей, показателей и критериев социальноэкономического развития.
Средства, которыми распоряжается Минфин, — это средства
государства, по сути дела финансовые ресурсы всего общества.
И главный принцип демократического общества — внешний
контроль за распоряжением государственными средствами: независимый от структур и лиц, распоряжающихся этими средствами;
профессионально осуществляемый; регламентируемый только
законом и подотчетный обществу. Такой контроль осуществляют
от имени общества контрольно-счетные органы. Именно поэтому
им должно принадлежать право быть высшими контрольными
органами государственного финансового контроля.
В соответствии с принятым Бюджетным кодексом задачей
государственного контроля является оценка реализуемости конечных целей на всех этапах разработки и реализации документов
социально-экономического развития, включая:
оценку объективности нормативных прогнозов; ‒
сбалансированности целей и технологий социально- ‒
экономического развития;
согласованности стратегий, планов, проектов и программ; ‒
оценку ресурсоемкости, ресурсообеспеченности и резуль- ‒
тативности достижения целей в установленные сроки,
включая ожидаемые последствия.
В соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным кодексом
РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Феде-
86
Экономическое содержание бюджета
рации» именно Счетная палата РФ призвана обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие
в управлении делами государства путем осуществления внешнего
государственного аудита (контроля).
Счетная палата является постоянно действующим высшим
органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. В рамках выполнения своих
задач Счетная палата осуществляет внешний государственный
финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений в следующих формах.
Предварительный контроль формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.
На этом этапе осуществляется: экспертиза проектов федеральных
законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (в том числе и законопроектов о внесении изменений в действующее законодательство)
и на этой основе подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на соответствующие законопроекты.
Целью предварительного контроля являются не только проверка и анализ изменений параметров федерального бюджета планового периода и определение достоверности и обоснованности
общеэкономических параметров, положенных в основу формирования бюджета, но и подготовка предложений по формированию
системы ключевых национальных показателей (индикаторов),
определяющих уровень и качество социально-экономического развития Российской Федерации, а также выбор критериев и методов
их оценки; оценка влияния внутренних и внешних условий на фактический уровень достижения целей социально-экономического
развития Российской Федерации, а также оценка эффективности
проекта федерального бюджета на очередной финансовый год
и плановый период как инструмента социально-экономической
политики государства, его соответствия положениям ежегодного
и Бюджетного посланий Президента РФ и иным программным документам, соответствия условиям среднесрочного планирования,
ориентированного на конечный результат.
Оперативный контроль за ходом исполнения федеральных
законов о федеральном бюджете на текущий финансовый год
и плановый период осуществляется в соответствии с нормами Бюджетного кодекса и Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и представляет собой систему контрольных,
экспертно-аналитических, организационных и иных мероприятий,
87
Лекция 2
позволяющую осуществлять оценку хода исполнения федеральных
законов о федеральном бюджете в текущем финансовом году путем
анализа получаемой оперативной информации.
Задачами, решаемыми в рамках оперативного контроля, яв-
ляются:
определение полноты и своевременности поступления де- ‒
нежных средств в федеральный бюджет и их расходования
в ходе исполнения;
определение объема и структуры государственного долга ‒
Российской Федерации, источников финансирования дефицита федерального бюджета;
сравнение фактических показателей с показателями, утверж- ‒
денными федеральными законами о федеральном бюджете,
сводной бюджетной росписью расходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального
бюджета на текущий финансовый год и плановый период,
а также с показателями кассового плана исполнения федерального бюджета (по доходам, расходам и источникам
финансирования дефицита федерального бюджета) в текущем финансовом году, выявление и анализ отклонений от
этих показателей;
выявление негативных тенденций и нарушений в ходе ис- ‒
полнения федерального бюджета и внесение предложений
по их устранению.
Все это оформляется в виде ежеквартальных оперативных
докладов о ходе исполнения федерального бюджета в текущем
финансовом году, которые представляются палатам Федерального
Собрания и направляются в виде аналитической записки о ходе
исполнения федерального бюджета за отчетный период Председателю Правительства РФ.
Последующий контроль исполнения федерального закона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год, годовой бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального
бюджета предполагает подготовку целого ряда заключений на базе
проведенных внешних проверок.
Целью комплекса контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий, осуществляемых инспекциями Счетной палаты,
информация о результатах которых регулярно представляется
палатам Федерального Собрания, является решение следующей
совокупности задач:
установление соответствия исполнения федерального за- ‒
кона о федеральном бюджете на отчетный финансовый год
88
Экономическое содержание бюджета
Минфином России, главными администраторами средств
федерального бюджета положениям Бюджетного кодекса
и иных нормативных правовых актов (внешняя проверка
годовой бюджетной отчетности);
оценка эффективности формирования, управления и рас- ‒
поряжения федеральными ресурсами в целях обеспечения
безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;
проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, ‒
осуществляемых объектами аудита (контроля);
аудит (контроль) состояния государственного внутреннего ‒
и внешнего долга Российской Федерации, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед
Российской Федерацией, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;
проверка и анализ эффективности внутреннего аудита, ‒
осуществляемого в объектах внешнего государственного
аудита (контроля);
экспертиза международных договоров Российской Феде- ‒
рации, документов стратегического планирования Российской Федерации, в том числе государственных программ
Российской Федерации, межгосударственных целевых
программ, в которых участвует Российская Федерация,
и иных документов, затрагивающих вопросы формирования, управления и распоряжения федеральными и иными
ресурсами, а также проблемы бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса в Российской Федерации.
Таким образом, Счетная палата как конституционный орган
парламентского контроля не ограничивается функциями контроля
за правильностью бюджетных расходов. Это прежде всего задача
внутреннего финансового контроля за деятельностью министерств
и ведомств со стороны Министерства финансов.
Министерство финансов в сфере государственного финансового контроля играет важную роль главного внутреннего контролера в сфере исполнительной власти и концентрируется на решении
задач повышения ответственности распорядителей бюджетных
средств за достижение поставленных целей путем внедрения
системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности,
позволяющей отслеживать степень выполнения принятых на себя
обязательств на основе установленных показателей конечных
и непосредственных результатов деятельности.
89
Лекция 2
Минфин России осуществляет также мероприятия, направленные на обеспечение полноты поступления средств в бюджетную
систему, сохранность и повышение эффективности использования
государственной собственности, предотвращение финансовых
нарушений в государственном секторе экономики.
Но государственный финансовый контроль — это не столько
проведение отдельных мероприятий, направленных на выявление
конкретных недостатков, сколько неотъемлемая часть системы
государственного регулирования.
Проведение контрольных мероприятий как органами внешнего, так и внутреннего контроля — это лишь одно из направлений
деятельности органов государственного финансового контроля.
Большое значение должно придаваться экспертной и аналитической деятельности органов государственного финансового контроля, цель которой — выявление и предупреждение системных
недостатков в управлении государственными финансами.
Весьма важно также соблюдать принцип системности в организации деятельности существующих органов государственного
контроля. Этот принцип предусматривает охват государственным контролем всей системы формирования и использования
государственных финансов, проведения государственного финансового контроля на всей территории Российской Федерации
в соответствии с едиными требованиями, а также вхождение всех
государственных контрольных органов в единое информационное пространство. Сам термин «государственный» по отношению
к финансовому контролю предполагает, что, кроме внутриведомственного, должен существовать и внешний финансовый контроль,
который призван прежде всего выполнять важную роль в части
координации действий всех органов и объектов государственного
финансового контроля.
Внутренний стратегический контроль осуществляется
Правительством РФ, федеральным и региональными органами
исполнительной власти. Его задачей является оценка в соответствии с принципами системы государственного стратегического
планирования процесса государственного прогнозировании
и программно-целевого планирования, документов государственного стратегического планирования на стадии разработки
документов и реализации принятых решений, а также разработка
предложений по итогам проведенной оценки.
Внешний стратегический контроль осуществляется Президентом РФ и Счетной палатой, органами финансового контроля
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]