Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Налоговая политика государства
Следует отметить, что задача введения главы Налогового кодекса
РФ, регламентирующего налогообложение недвижимости, впервые была четко сформулирована в 2002 г. в Бюджетном послании
Президента РФ «О бюджетной политике в 2003 году». Вместе с тем
до настоящего времени указанная задача не решена.
Не в полной мере реализована возможность роста доходов от
использования федерального имущества.
В отношении акционерных обществ, пакеты акций которых
находятся в федеральной собственности, Минэкономразвития
России до сих пор не утверждены методические рекомендации
по определению позиции акционера — Российской Федерации
в акционерных обществах по вопросам выплаты дивидендов, не
установлена минимальная доля чистой прибыли, направляемой
на выплату дивидендов.
Отсутствуют нормативно-установленные критерии определения размера перечисляемой в федеральный бюджет части прибыли
1
ФГУП
.
Потенциальным резервом увеличения поступлений в федеральный бюджет является взыскание задолженности по доходам от
использования имущества.
Так, по данным проверок Счетной палаты РФ по состоянию
на 1 января 2012 г. задолженность, по договорам аренды земельных
участков составляла 3093,3 млн руб., по договорам аренды недвижимого имущества (без земли) — 2210,0 млн руб., задолженность
по уплате части прибыли ФГУП — не менее 943,6 млн руб., а по
выплате дивидендов по акциям, принадлежащим Российской
Федерации, — не менее 450,0 млн руб. В Балансе исполнения
федерального бюджета за 2011 г. не предусмотрено отражение
информации о стоимости земельных участков, переданных учреждениям на праве постоянного (бессрочного) пользования, а также
не в полном объеме учтена стоимость нематериальных активов
Российской Федерации. В 2011 г. выявлены многочисленные факты отсутствия государственной регистрации права собственности
на федеральное имущество и права оперативного управления на
объекты недвижимости, закрепленные за федеральными органами
государственной власти.
1
Средний уровень отчислений в федеральный бюджет чистой прибыли,
остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей федеральных государственных унитарных предприятий, составил в 2011 г. 13,8 %
вместо 25 %, установленных поручением первого заместителя Председателя
Правительства РФ И.И. Шувалова от 18 января 2011 г. № ИШ-П13-158.
231
Лекция 4
При этом существенно затрудняет управление и распоряжение
государственным имуществом отсутствие достоверных сведений
о стоимости значительной части федеральной собственности.
Так, Счетная палата РФ в своих заключениях по результатам
контрольных проверок утверждает, что выявленные расхождения между данными баланса исполнения федерального бюджета
и информацией из реестра федерального имущества в части
имущества казны Российской Федерации за 2011 г. составили
2206 млрд руб., в том числе 1944,0 млрд руб. — в части учета нефинансовых активов имущества казны и 262,0 млрд руб. — в части
учета акций и иных форм участия в капитале. Кроме того, Российская Федерация в лице Росимущества не обладает актуальной
информацией об имеющихся у нее финансовых резервах в части
реальной (рыночной) стоимости акций, планируемых к приватизации. Оценка реальной стоимости акций производится перед их
непосредственной продажей.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Правительство
РФ предпочитает уходить от кропотливой и не всегда благодарной
работы по отладке и тонкой настройке механизмов прямого налогообложения. В результате действующая налоговая система России
по-прежнему ориентирована преимущественно на потребности
бюджетного финансирования, а это означает приоритет фискальной функции налогов и предпочтение инфляционных налогов.
Такая ориентация налоговой системы крайне неэффективна:
с одной стороны, она предполагает поддержание излишне высокого налогового бремени, которое подавляет стремление к деловой
активности; с другой — доходы, которые государство получает
от налоговой системы, явно недостаточны для удовлетворения
потребностей бюджета и обеспечения государственного финансирования крупномасштабных инвестиционных программ.
В связи с этим естественный ход событий требует внести
в налоговую систему определенные коррективы, адекватные происходящим в экономике процессам.
Вместе с тем необходимо еще раз констатировать, что видовая структура налогов в России в целом соответствует мировой
практике. Кроме того, мировой опыт свидетельствует о том, что
стабильность налоговой системы является одной из важнейших
предпосылок экономического роста, ее резкое реформирование
может привести не только к потерям доходов бюджетной системы
в период адаптации к новому налоговому режиму, но и к замедлению (и без того слишком слабой в России) предприниматель-
232
Налоговая политика государства
ской активности. Ибо инвестор, принимая решения о вложении
капитала, должен быть уверен, что налоговые условия на момент
принятия такого решения не будут существенно меняться. В связи коррективы налоговой системы не должны носить грубый
и спонтанный характер, это должна быть кропотливая, детальная
и вдумчивая отладка действующих механизмов налогообложении, обязательно сопровождаемая методами государственного
регулирования институциональной системы, в том числе и под
контролем институтов гражданского общества.
4.4. Проблемы рационализации налогообложения
в российской экономике
Рационализация налоговой системы предполагает прежде
всего «очищение» налоговой системы от таких форм, которые тормозят, либо деформируют рыночные отношения, развивающиеся
в обществе. Если говорить о самых больных и острых вопросах,
подлежащих решению в рамках налоговой реформы, то они сводятся не столько к налоговым ставкам (хотя снижение налогового
бремени насущно необходимо), сколько к принципам, правилам,
механизмам и процедурам в налоговых отношениях.
Реформа налоговой системы России, направленная на опти-
мизацию и повышение эффективности налогообложения должна
решать следующие основные проблемы:
рационализацию структуры налоговой системы, предпола- ‒
гающей такую конструкцию налоговых отношений, которая
бы не искажала побудительных мотивов деятельности предпринимателей в условиях рынка;
реализацию в полной мере принципа равенства налогового ‒
бремени;
улучшение качества налогового администрирования. ‒
Содержание структурных проблем российской налоговой
реформы достаточно разнообразно. Ранее уже отмечалось, что система налогов в России существенно не отличается от аналогичной
системы в средней стране западного мира. Пять главных налогов
(налог на прибыль, НДС, акцизы, подоходный налог, таможенные
пошлины) обеспечивают основные поступления налоговых доходов бюджетной системы России.
Тем не менее первоочередная проблема, связанная с рацио-
нализацией структуры налоговой системы, снижающей налоговой
давление на экономику очевидна.
233
Лекция 4
Задача снижения налогового бремени на налогоплательщика не может быть решена только отменой отдельных налогов,
уменьшением налоговых ставок, или рационализацией системы
льготирования, хотя такой упрощенческий подход очень часто
присутствует даже в аргументах профессионалов. Большая часть
тяжести налогового бремени ложится на плечи законопослушных
налогоплательщиков в результате непродуманной системы ответственности, учета и контроля за налоговыми платежами. Особый
аспект этой проблемы связан с уклонением от уплаты налогов
вообще. По разным оценкам государство недополучает от 30 % до
40 % налоговых сумм, на которые оно могло бы рассчитывать. Отказ от борьбы с уклонение от налогов — наиболее прочная основа
для неравенства налогоплательщиков.
По данным Банка России из 2132 тыс. коммерческих организаций около 239 тыс. (11,2 %) имели в 2011 г. «нулевые налоговые
платежи», при этом около 65 тыс. из них имели оборот более
1 млн руб., а у пяти организаций-неплательщиков годовой оборот был более 10 млрд руб., у 137 тыс. коммерческих организаций
доля налоговых платежей составила менее 0,1 % платежного оборота. В целом оборот 239 тыс. коммерческих организаций, которые в прошлом году не перечисляли деньги в бюджет, составил
4,03 трлн руб.
По данным ФНС России по состоянию на 1 января 2012 г.
2001,8 тыс. организаций, или 36,7 % всех организаций, состоящих
на учете в налоговых органах, не представляли отчетность в налоговые органы или представляли «нулевую» отчетность, из них
1378,2 тыс. организаций имели задолженность в бюджетную систему Российской Федерации в размере 170,6 млрд руб., что составило
2,9 % общего объема поступивших налоговых доходов.
Анализ данных Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) выявил, что по состоянию на 1 января 2012 г.
на учете в налоговых органах по месту своего нахождения состояли
5456,4 тыс. организаций — юридических лиц, из них свидетельства
о постановке на учет в налоговом органе имели только 4816,5 тыс.
организаций (88,3 %). В то же время количество юридических лиц,
сведения о которых содержались в ЕГРЮЛ, составило 4542,1 тыс.
организаций, что свидетельствует о наличии на налоговом учете
не только действующих организаций, но и организаций, прекративших свою деятельность в связи с ликвидацией, реорганизацией,
а также организаций, не прошедших регистрацию в ЕГРЮЛ.
234
Налоговая политика государства
Потери бюджета оцениваются в 200–400 млрд руб., но реальная
сумма, недополученная бюджетной системой, значительно больше, поскольку компании, уплачивающие налоги и сборы, также
принимают меры по снижению налоговых выплат. По оценкам
некоторых экспертов, в результате массового уклонения от уплаты
налогов государство ежегодно недополучает до 30 % причитающихся к уплате обязательных платежей.
Пользуясь недостатками налогового и таможенного законодательства, российский бизнес в целях минимизации налогообложения использует офшорные финансовые и финансовопроизводственные сети. Их функционирование стимулирует
отток капитала, снижает доходный потенциал бюджетной системы Российской Федерации. Косвенным показателем, характеризующим потери Российской Федерации от этих факторов,
является несанкционированный вывоз капитала частным секто-
1
, объем которого по итогам 2011 г. составил 42,3 млрд долл.
ром
США, а в январе — июне 2012 г. (по оценке Банка России) —
28,7 млрд долл. США.
Результаты контрольных мероприятий Счетной палаты
свидетельствуют, что действующие процедуры государственной
регистрации и постановки на налоговый учет в части предотвращения незаконных способов налоговой оптимизации с использованием фирм-«однодневок» недостаточно эффективны.
Установление уголовной ответственности не решает проблемы
фирм-«однодневок» в целом, так как до настоящего времени нормативно не ограничена сама возможность регистрации подобных
фирм и отсутствуют экономические барьеры при их создании. Так,
например, в настоящее время незначительный размер уставного
капитала, установленный для основной группы хозяйственных
обществ — обществ с ограниченной ответственностью, к которым
зачастую относятся фирмы-«однодневки», в сумме 10 тыс. руб.,
позволяет одному физическому лицу регистрировать практически
неограниченное число юридических лиц.
1
Показатель, косвенным образом характеризующий «несанкционированный вывоз капитала частным сектором», вычисляется как сумма двух
статей платежного баланса Российской Федерации, а именно «Сомнительные
операции» и «Чистые ошибки и пропуски». При этом статья «Сомнительные
операции» включает своевременно не полученную экспортную выручку, не
поступившие товары и услуги в счет переводов денежных средств по импортным контрактам, переводы по фиктивным операциям с ценными бумагами
и предоставленными кредитами.
235
Лекция 4
Таким образом, нужны экономические стимулы воздействия
налоговой системы на интересы производителей. И хотя в настоящее время отдельные формы такого воздействия и прорабатываются Правительством (например, такие, как порядок взаимодействия
налоговых и правоохранительных органов, или вопросы по минимизации налоговых потерь от офшорной деятельности российских
резидентов), эта работа ведется с катастрофическим опозданием.
В связи с этим ориентация только на усиление контроля со стороны налоговых служб и казначейства за поступлением налоговых
платежей не может принести ощутимого результата.
Еще одна серьезная проблема системного характера, которую
предстоит решить, — это обеспечение налогового равенства.
Господствующим представлением в российском сознании
стала возможность использования налоговых льгот как стимула
экономической активности. В результате самая большая часть
любого налогового закона посвящена перечислению тех льгот,
которые представляются различным налогоплательщикам, а чем
больше льгот, тем, естественно, легче найти возможность воспользоваться ими. Сегодня в России проще перечислить тех, кто
платит налоги в полном объеме, чем тех, кто пользуется той или
иной льготой. Наличие такого количества льгот, многие из которых
носят индивидуальный характер и зачастую не имеют никакого
экономического обоснования, приводит к увеличению общей
налоговой нагрузки на добросовестных или незащищенных налогоплательщиков.
При этом льготы предоставляются налогоплательщикам далеко не только законодательной властью, но и Правительством,
Президентом, Минфином, налоговой или таможенной службой
на всех уровнях иерархии. Как итог практически каждый налогоплательщик пользуется определенным набором льгот, и только
«неудачник» должен платить все налоги в полном объеме. Каждый раз, давая кому-то льготу, государство вынуждено стараться
взять больше с остальных, — и это создает абсолютное налоговое
неравенство налогоплательщиков. Каждый из них живет в своем
собственном налоговом режиме.
До настоящего времени Правительством РФ не внедрены
системы полного учета налоговых льгот, не разработаны критерии и методики оценки их эффективности. По состоянию на
1 января 2012 г. общий объем льгот и преференций по налогу на
добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые
236
Налоговая политика государства
на территории Российской Федерации, налогу на прибыль организаций, налогу на добычу полезных ископаемых, водному налогу
составил 3762,1 млрд руб. и увеличился по сравнению с 2010 г.
на 1658,9 млрд руб., или в 1,8 раза, в основном за счет роста суммы
льгот, предоставленных по НДС (в 1,9 раза).
Общий объем льгот по уплате таможенных платежей, предоставленных в соответствии с законодательством Российской
Федерации и международными договорами, в 2011 г. составил
436,2 млрд руб., или 7,2 % суммы доходов, администрируемых
ФТС России и поступивших в федеральный бюджет. По сравнению с 2010 г. объем предоставленных льгот увеличился на
120,7 млрд руб., или на 38,3 %. Льготы по уплате вывозных таможенных пошлин составили 225,1 млрд руб., НДС на товары, ввозимые
на территорию Российской Федерации, — 120,5 млрд руб., ввозным
таможенным пошлинам — 90,5 млрд руб.
1
Сумма льгот по уплате НДС в отношении ввозимого технологического оборудования, аналоги которого не производятся
в Российской Федерации, составила в 2011 г. 18,1 млрд руб. и по
сравнению с 2010 г. увеличилась на 7,5 млрд руб., или в 1,7 раза.
Льготы по налогу на прибыль, по замыслу, должны выполнять
как раз стимулирующую функцию. Они должны обеспечивать
выгодные условия для предпринимательской деятельности, способствовать привлечению инвестиций, обновлению основных
фондов в отраслях российской экономики.
На эти благие цели выделяются очень серьезные деньги. В частности, по данным Счетной палаты РФ в настоящее время по налогу
на прибыль установлено в общей сложности 128 различных преференций. Выпадающие доходы бюджетной системы в результате
1
По результатам проведенной Счетной палатой проверки эффективности
льгот по таможенным платежам, применяемым в отношении ввоза технологического оборудования, было установлено, что в Российскую Федерацию
с освобождением от уплаты налога на добавленную стоимость ввозится
оборудование, связанное с деятельностью, не требующей дополнительной
государственной поддержки. В отдельных случаях таможенными органами не
обеспечен достаточный контроль за достоверным декларированием ввозимых
на территорию Российской Федерации товаров и, как следствие, правомерным
применением льгот импортерами при ввозе технологического оборудования.
В ходе проведения контрольных мероприятий выявлены факты недостоверного декларирования товаров, повлекшие неуплату НДС в сумме 90,5 млн
руб. По итогам исполнения таможенными органами представления Счетной
палаты в федеральный бюджет взысканы таможенные платежи (с учетом
пеней) в сумме 107,2 млн руб.
237
Лекция 4
их применения за 2010, 2011 и первое полугодие 2012 г. составили
ни много ни мало свыше 1 трлн руб., точнее — 1027,1 млрд руб.
Это огромная сумма, которая, конечно, меньше, но в общем-то
одного порядка с величиной дефицита федерального бюджета.
Однако практические результаты таких мер вызывают целый ряд
вопросов.
Например, из 128 действующих налоговых преференций
по 117, т.е. 91 %, вообще не предусмотрена какая-либо конкретная
результативность их применения. По сути дела, они предоставляются из неких общих соображений и не увязаны с результатами
деятельности или с какими-либо обязательствами тех предприятий и организаций, которые ими пользуются. Когда такие преференции предоставляются, то мы надеемся и предполагаем, что
благодаря им будут сделаны какие-то инвестиции, установлено
новое оборудование, созданы рабочие места и т.д. Но никаких
критериев и обязательств при этом не установлено, и нет никаких
гарантий, что все это произойдет на самом деле.
Например, ст. 283 Налогового кодекса РФ предоставляет налогоплательщикам право переносить убытки на будущее, то есть
уменьшать налогооблагаемую базу за счет убытков прошлых периодов. При этом в Налоговом кодексе отсутствует прямая норма
о порядке определения суммы убытка, переносимой на будущее.
Согласно ст. 284 Налогового кодекса налогоплательщики могут
вести раздельный учет прибыли, облагаемой по ставке 20 % и по
другим ставкам. Это, например, дивиденды, доходы от долевого
участия, проценты и т.п.
На практике это ведет к тому, что организации в целом прибыльные могут сформировать убыток по той части прибыли,
которая облагается по максимальной ставке 20 %, и перенести
его на будущее, уменьшая и в дальнейшем облагаемую базу. Так,
всего два налогоплательщика
1
, которых администрирует Межрегиональная инспекция ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам № 5, таким путем сформировали переносимый убыток
на сумму 18,96 млрд руб. Это уменьшило их платежи по налогу на
прибыль на сумму 3,8 млрд руб.
Конечно, для бизнеса приятно получить такой подарок.
Но с точки зрения задач развития и модернизации экономики
совершенно не ясен стимулирующий смысл такой преференции,
1
Названия данных организаций в отчете не указаны, так как составляют
налоговую тайну.
238
Налоговая политика государства
когда прибыльная организация может в отчетности формировать
и переносить убытки.
Другой пример. Налоговым кодексом РФ установлены преференции по налогу на прибыль организаций в части амортизационной премии. По данным проверок Счетной палаты РФ с 2009 г.
ежегодный рост расходов на капитальные вложения, к которым
применялась данная амортизационная премия, составлял от 24,1
до 30,7 %. Однако проверка показала, что так быстро растут только
суммы в отчетности, которые подпадают под норму об уменьшении
налогооблагаемой базы. В то же время объем вводимых в действие основных производственных фондов неуклонно снижается.
Одновременно снижается и коэффициент обновления основных
средств. Реальный ввод в действие основных фондов снизился на
23 %, а коэффициент их обновления сократился с 4,4 до 3,7 %.
Таким образом, установленные преференции по налогу на
прибыль в части амортизационной премии сегодня фактически не
выполняют ту функцию стимулирующего механизма, для которой
были предназначены. Причина этого видится в отсутствии прямой
связи предоставляемых преференций с ожидаемым конечным
результатом.
Еще один пример из результатов проверки Счетной палаты
РФ. С 1 января 2008 г. применяется нулевая ставка налога на прибыль, полученную в виде дивидендов от российских организаций.
При этом в качестве обоснования такой меры указывалось, что
именно налог на дивиденды российских компаний делает выгодным для российских инвесторов оформлять свои инвестиции как
иностранные, окольным путем через третьи страны. А если этот
налог обнулить, то повысится конкурентоспособность российской
налоговой системы и эта ненормальная ситуация выправится.
Однако на практике выявлено, что за время действия данной
преференции размер дивидендов, распределяемых в пользу иностранных организаций, не сократился. И помимо ставки налога на
дивиденды по-прежнему сохраняются достаточно мощные факторы, которые побуждают российский капитал утекать за границу.
Это сложная и комплексная проблема, которую необходимо решать
в рамках общей масштабной задачи деофшоризации российской
экономики. Но на сегодня факт тот, что отдельная конкретная
мера ожидаемого результата не дала. А между тем она привела к выпадению доходов бюджета на сумму около 140 млрд руб. только за
период с 2010 по первое полугодие 2012 г.
239
Лекция 4
В результате действующая налоговая система, создавшая непосильный налоговый пресс на производственную деятельность,
несмотря на «фискально-карательное» ее ужесточение вызывает
массовое уклонение от уплаты налогов и банкротство вполне
жизнеспособных предприятия. Поэтому одним из важнейших
направлений совершенствования налоговой системы должна
стать ликвидация многочисленных льгот, дающих значительные
преимущества отдельным налогоплательщикам и возможности для
уклонения от уплат налогов.
Льготы и преференции, которые вводятся из общих соображений, без привязки к конкретным обязательствам налогоплательщиков либо конкретным результатам их деятельности в тех сферах,
которые государство намерено стимулировать, зачастую оказываются либо неэффективными, либо дают далеко не те социальноэкономические результаты, на которые были рассчитаны.
Напрашивается вывод о необходимости ревизии всей системы таких льгот и увязки их со стимулированием тех конкретных
действий бизнеса, которые соответствуют стратегическим целям
Российской Федерации.
По мнению многих экспертов, целесообразно выработать
единые методологические подходы к оценке их эффективности
и обоснованности, а также четкие требования к отдельным категориям налогоплательщиков, получающим преимущества по
налогообложению, по качеству и конкурентоспособности выпускаемой продукции. Создание единого механизма льготирования,
заложенного в основу построения единой налоговой системы
страны, — это непременное условие целенаправленного влияния
налоговых отношений на экономические процессы. Отсутствие
единой системы, в которой определены экономические и социальные цели, приоритеты и виды льготирования, приводит к тому,
что льготы, предусмотренные в механизмах действия отдельных
налогов, теряют стимулирующее влияние, что ослабляет эффективность государственной налоговой политики.
Льготное налогообложение в современной ситуации целесообразно ориентировать на стимулирование инвестиционной активности и повышение эффективности хозяйственной деятельности
налогоплательщиков; регулирование распределения налогового
давления на различные предприятия; создание механизмов согласования социальной политики регионов и федеральных органов
власти. Единая и целевая система льготирования предполагает, что
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]