Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Основные направления долговой политики РФ
дарственного бюджета. В целях определения безопасных уровней
объемов и структуры государственного долга в мировой практике
широко используется ряд показателей, имеющих определенные
пороговые значения. Основой оценки долговой устойчивости
служит комплексный анализ изменения главных показателей,
характеризующих объем и структуру государственного долга,
платежей по его обслуживанию и погашению, доходов и расходов
федерального бюджета, ВВП. Основные использующиеся в мировой практике показатели, характеризующие степень долговой
устойчивости применительно к Российской Федерации в 2010–
2015 гг., приведены в табл. 17.
Показатели долговой нагрузки в соответствии с международными стандартами в настоящее время не превышают критического уровня, принятого в мировой практике. На таблице видно,
что такие показатели, как отношение государственного долга
Российской Федерации к ВВП, доля расходов на обслуживание
государственного долга Российской Федерации в общем объеме
расходов федерального бюджета, даже с учетом роста их значений
в перспективе к 2015 г., еще далеки от пороговых значений и останутся на относительно безопасных уровнях.
Однако следует отметить, что данные уровни применимы
прежде всего в отношении стран с развитой и сбалансированной
экономикой. В отношении России значение показателя совокупного внешнего долга к ВВП представляет собой значительную
нагрузку на экономику и создает дополнительные риски, обусловленные высокой долей нефтегазового сектора в структуре ВВП,
и особенно — высокой долей нефтегазовых доходов, как в общем
объеме доходов федерального бюджета, так и в процентах к ВВП,
наличием ценовых, конъюнктурных и прочих рисков, связанных
с зависимостью экономики страны от экспорта углеводородного
сырья.
Учитывая высокую зависимость российской экономики
и состояния федерального бюджета от конъюнктуры мировых
сырьевых рынков, поддержание умеренной долговой нагрузки
является стратегической задачей. Ее решение будет означать сохранение важнейшего конкурентного преимущества нашей страны. Разумная заемная политика будет создавать условия для роста
возможностей в частном секторе, обеспечит инвестиционную
привлекательность национальной экономики в целом.
Вместе с тем приведенные данные свидетельствует о значительном возрастании долговой нагрузки и определенном снижении
281
Лекция 5
Таблица 17
к Российской Федерации в 2010–2015 гг.
позиция)
значение
Пороговое
(бюджетная
тивные
(индика-
Критерий
значения)
9,3 9,8 11,9 13,1 13,7 13,4 < 50 % 25 %
70,7 78,4 75,1 75,5 74,9 74,6 > 50 %
1,9 2,4 3,0 3,2 3,4 3,3 < 10 % 10 %
7,6 6,1 8,8 10,2 7,4 9,6 <10 % 10 %
50,1 47,0 57,3 68,0 72,1 71,2 <250 % 100 %
10,1 7 10,5 13,2 14,5 15,4 <220 % 220 %
1,3 1,2 1,1 1,0 1,0 1,3 <25 %
282
Основные показатели, характеризующие степень долговой устойчивости применительно
Наименование показателя 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г.
Государственный долг Российской Федера-
ции, % ВВП
Доля государственного внутреннего долга
в общем объеме государственного долга
Российской Федерации, %
Доля расходов на обслуживание государ-
ственного долга в общем объеме расходов
федерального бюджета, %
Отношение годовой суммы платежей по по-
гашению и обслуживанию государственного
долга к доходам федерального бюджета, %
Отношение государственного долга Россий-
ской Федерации к доходам федерального
бюджета, %
Отношение государственного внешнего
долга Российской Федерации к годовому
объему экспорта товаров и услуг, %
Отношение годовой суммы платежей по по-
гашению и обслуживанию государственного
внешнего долга к годовому объему экспорта
товаров и услуг, %
Основные направления долговой политики РФ
долговой устойчивости. В частности, отмечается устойчивый рост
показателя, характеризующего отношение государственного долга
к ВВП. Это в свою очередь является причиной роста величины
расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме
расходов федерального бюджета.
В то же время значения показателей, характеризующих соотношение объема государственного долга и доходов федерального
бюджета, годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию
государственного долга и доходов государственного бюджета, также отличающихся высокой динамикой (рост за 2011–2015 гг. на
51,5 % и на 57,3 % соответственно), приближаются к пороговому
значению (показатель отношения государственного долга Российской Федерации к доходам в 2015 г. — 71,2 %) или превышают его
(показатель отношения годовой суммы платежей по погашению
и обслуживанию государственного долга к доходам федерального
бюджета 10,2 % — в 2013 г., 9,6 % в 2015 г.). Кроме того, в связи
с ростом государственного долга и увеличением общего объема
расходов федерального бюджета на погашение и обслуживание
долговых обязательств наблюдается превышение предельного
значения (10 %) показателя ликвидности бюджета, характеризующего отношение расходов по обслуживанию и погашению долга
к доходам федерального бюджета.
Очевидно, что такая неблагоприятная тенденция в динамике
показателей долговой устойчивости, характеризующих степень
«ликвидности» бюджета страны, является сигналом о наличии
высокого риска недостаточности бюджетных доходов в ближайшей
перспективе для покрытия планируемого объема государственных
заимствований.
В настоящее время ведущие международные рейтинговые
агентства оценивают способность Российской Федерации выполнять свои обязательства в полном объеме как достаточную
и стабильную.
Подтверждение рейтингов отражает тот факт, что объем активов Российской Федерации немного превышает объем обязательств вследствие бюджетного профицита в прошлые периоды
и умеренного текущего дефицита, а также позицию страны в целом
как внешнего нетто-кредитора, с ликвидными внешними активами, немного превышающими внешний долг.
В то же время структурные слабости российской экономики,
обусловленные сильной зависимостью от углеводородов и других
283
Лекция 5
сырьевых ресурсов, по-прежнему препятствуют улучшению конкурентоспособности экономики и негативно влияют на инвестиционный климат, что ограничивает уровень рейтингов.
5.3. Анализ основных направлений долговой политики
Российской Федерации
5.3.1. ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РФ В ПЕРИОД 1992–2002 гг.
Для долговых институтов Российской Федерации в первые
годы после распада СССР были характерны две важные особенности:
1) использование Внешэкономбанка СССР (ВЭБ), распола-
гающего значительным техническим и кадровым потенциалом,
в качестве агента российского Правительства по мобилизации
внешних заемных ресурсов;
2) децентрализация функций по управлению внешним долгом
и осуществление внешних заимствований в различных министерствах, включая Минфин России, Минэкономики России, отраслевые министерства и ведомства.
В стране практически не существовало единого центра по
управлению государственным долгом и реализации единой
долговой стратегии государства, отсутствовал внутренний рынок
финансовых инструментов с фиксированной доходностью (государственных облигаций).
Долговой кризис 1991 г. привел к утрате Россией доступа
к иностранным (коммерческим) источникам капитала. Основная
цель долговой политики в 1991–1993 гг. сводилась к организации
управления займами международных финансовых организаций
(МФО).
В 1994–1995 гг. был реализован ряд важных технических
новшеств, в частности, создана торговая система ММВБ, обеспечившая технические возможности для первичного размещения
и вторичного рынка краткосрочных государственных ценных
бумаг (ГКО).
Однако вплоть до середины 1996 г. управление государствен-
ным внешним долгом сводилось в основном к урегулированию
долга бывшего СССР в рамках Парижского и Лондонского клубов
кредиторов.
В период 1996–1997 гг. процесс формирования отдельных
элементов системы управления государственным долгом осущест-
284
Основные направления долговой политики РФ
влялся не на основании долговой стратегии, а в ответ на текущие
потребности государственных расходов. В целом это позволяло
контролировать долговую ситуацию лишь в краткосрочной перспективе и решать в основном проблемы текущего бюджетного
дефицита.
В последующие пять лет был законодательно оформлен ряд
механизмов и процедур осуществления государственных заимствований: приняты Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон
«Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», ряд нормативных актов, регулирующих
вопросы государственных заимствований. Таким образом, была
заново сформирована законодательная база для восстановления
доступа Российской Федерации на международный финансовый
рынок и созданы основы и механизмы влияния федеральной
власти на заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
К этому времени не только была завершена инвентаризация
государственного долга Российской Федерации в части государственного внешнего долга бывшего СССР, но и продекларирована
необходимость централизации функций по управлению государственным долгом и реализации долговой политики государства
(хотя сам процесс централизации долговых функций в Министерстве финансов РФ начался только с 1998 г.).
Вместе с тем в 1990-х годах институциональная структура
управления государственным долгом России не подвергалась
серьезному реформированию. По-прежнему отсутствовали стратегический подход в области управления государственным долгом
и координации долговой политики страны с кредитной и фискальной политикой.
Не было регулярной отчетности по государственному долгу,
соответственно сохранялась непрозрачность долговой политики
для кредиторов, инвесторов и российского общества в целом
и как следствие — отсутствие эффективных процедур управления
рисками, связанных со структурой и качеством государственного
долга.
Финансовый кризис 1998 г. проявил все эти слабые стороны
долговой политики, и стала очевидной необходимость формирования элементов новой системы управления государственным
долгом, позволяющей сделать ее одним из факторов укрепления
финансового положения страны, повышения ее международного
авторитета и инвестиционной привлекательности.
285
Лекция 5
5.3.2. ДОЛГОВАЯ ПОЛИТИКА РФ В 2003–2008 гг.
Начиная с 2003 г. долговая политика Российской Федерации
существенно активизировалась и наметилась ее переориентация
на расширение рынка государственных внутренних заимствований и на удлинение сроков заимствований. Такая политика имеет
под собой определенные основания, поскольку все более активно
экономисты ставили вопрос о необходимости ухода российской
экономики от внешней зависимости, а внутренний долг для государства менее рискованный и не зависит от курсовых колебаний.
В результате были существенно уменьшены абсолютные
и относительные размеры государственного долга Российской
Федерации, прежде всего за счет планового и досрочного погашения задолженности ранее реструктурированных обязательств
бывшего СССР перед странами-членами Парижского клуба
(в 2005 г. (на15 млрд долл. США, и в 2006 г. — на 21,6 млрд долл.
США). Кроме того, в 2005 г. были досрочно возвращены кредиты МВФ (3,3 млрд долл. США) и погашен с опережением
графика остаток задолженности перед Банком России в сумме
4,3 млрд долл. США.
В последующие годы тенденция к замещению внешних заимствований внутренними была сохранена и более того закреплена.
Так, В 2005–2006 гг. Российская Федерация не размещала облигационных займов на внешних финансовых рынках и не привлекала новых зарубежных связанных кредитов, ограничившись
использованием заемных средств по ранее подписанным кредитным соглашениям с правительствами иностранных государств
и международными банками развития.
Как следствие, выросла доля внутреннего долга в совокупном
объеме государственного долга Российской Федерации. Это уменьшило влияние валютных рисков на расходы федерального бюджета
по обслуживанию и погашению государственного долга.
Произошло и качественное улучшение структуры государственных заимствований и, как следствие, в целом структуры
государственного долга Российской Федерации.
Возросшие финансовые возможности страны позволили
проводить консервативную заемную политику, в результате чего
удалось значительно удлинить сроки государственных внутренних
заимствований и оптимизировать платежный график по государственному внутреннему долгу в части недопущения возникновения
286
Основные направления долговой политики РФ
пиков платежей. В результате уменьшилась с 9,46 % до 7,14 % доля
краткосрочной (с погашением в течение одного года) задолженности по государственным облигациям, номинированным в рублях,
а доля среднесрочной (с погашением от одного года до пяти лет)
и долгосрочной (с погашением свыше пяти лет) задолженности
составили на 1 января 2007 г. 33,34 % и 59,52 % соответственно.
Таким образом, Российская Федерация, по существу, «ушла»
с рынка краткосрочных заимствований, сосредоточив все внимание на операциях по размещению средне- и долгосрочных облигаций государственных внутренних займов.
В результате дюрация (средний срок платежей по облигациям) рыночного государственного внутреннего долга возросла
в течение 2005–2006 гг. с 4,78 года до 5,43 года и достигла уровня,
характерного для рынков суверенных долговых обязательств развитых государств.
Заметно увеличилась рыночная (торгуемая) часть государственного внутреннего долга. Если в начале 2005 г. на нее приходилось лишь 73,67 % долговых обязательств Российской Федерации,
то в конце 2006 г. ― 85,17 %. При этом была сохранена тенденция
к уменьшению уровня доходности по государственным ценным
бумагам Российской Федерации, и это стало ориентиром для выпуска корпоративных облигаций.
В 2006 г. был сделан еще один решительный шаг — отменены
существовавшие ограничения по инвестированию средств нерезидентов в государственные ценные бумаги Российской Федерации,
в результате чего существенно увеличился объем приобретения
нерезидентами государственных ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке. Это способствовало сохранению
доходности на рынке внутреннего госдолга на достаточно низком
уровне в периоды снижения ликвидности в банковской системе
Российской Федерации.
Произошли позитивные изменения и в сфере привлечения
ресурсов от международных банков развития (МБР). Если в 2003 г.
доля российского софинансирования проектов за счет средств
МБР составляла 8,9 % от суммы средств, выделяемых МБР, то
в 2005 г. этот показатель достиг уровня 16,4 %, а в 2006 г. доля софинансирования увеличилась уже до 41,2 %.
Важным событием 2000 г. стало проведение второго этапа
обмена коммерческой задолженности бывшего СССР на облигации внешних облигационных займов Российской Федерации,
287
Лекция 5
в результате которого Россия завершила процесс реструктуризации
подавляющей части этой категории долга. Всего было урегулировано свыше 5000 требований, принадлежавших 140 частным кредиторам из 30 стран мира, на общую сумму 1,1 млрд долл. США.
В силу особенностей состава участников (инвестиционные банки,
финансовые компании) эта операция создала предпосылки для
улучшения инвестиционной привлекательности России, в том числе для перевода России в более высокую группу кредитного риска
по классификации Организации экономического сотрудничества
и развития (ОЭСР).
Таким образом, значительно укрепилась долговая устойчивость Российской Федерации. По уровню основных долговых показателей (долг/ВВП, долг/экспорт и др.) Российская Федерация
уже относилась к числу стран, с высокой степенью вероятности
способных выполнять принятые на себя долговые обязательства
вне зависимости от фактически складывающейся рыночной конъюнктуры. Приведенные в табл. 18 данные подтверждают это.
Существенное улучшение показателей долговой устойчивости
на фоне положительной динамики макроэкономических показателей обеспечили повышение суверенных кредитных рейтингов
страны.
Таблица 18
Сравнительные показатели долговой нагрузки в 2005–2006 гг.
№
Наименование долго-
п/п
вых показателей
1 Совокупный государственный долг к объему ВВП, %
Великобритания 42,4 43,2
Германия 67,9 68,2
Канада 69,3 65,0
Россия 14,23 9,06
Франция 66,6 65,1
США 56,4 55,4
2 Совокупный государственный долг к объему экспорта, %
Великобритания 162,7 215,7
Германия 168,9 174,0
Канада 187,8 174,8
Россия 47,0 24,5
Франция 244,4 286,2
США 558,2 715,2
Источники: Фитч Рейтинг, ВТО, Банк России.
Страна 2005 г. 2006 г.
288
Основные направления долговой политики РФ
В 2007 г. долговая политика Российской Федерации продолжала ориентироваться на необходимость завершить в самые сжатые
сроки урегулирование задолженности бывшего СССР перед теми
кредиторами, с которыми до сих пор не достигнуты соответствующие двусторонние договоренности.
Крайне консервативной продолжала оставаться политика
в сфере новых государственных внешних заимствований.
Все это создавало достаточно благоприятную картину, и накануне мирового финансового кризиса, разразившегося в 2008 г.,
Правительство РФ твердо было уверено в долговой устойчивости
страны и уже формировало долгосрочную долговую стратегию
в области управления государственным долгом Российской Федерации.
Эта стратегия была ориентирована на решение следующих
задач:
обеспечение сбалансированности федерального бюджета ‒
при сохранении достигнутой в последние годы высокой
степени долговой устойчивости;
развитие национального рынка государственных ценных ‒
бумаг;
дальнейшее уменьшение абсолютных и относительных ‒
размеров государственного внешнего долга Российской
Федерации;
использование государственных гарантий для реализации ‒
проектов на принципах разделения рисков с частными
инвесторами.
Однако, строя долгосрочные прогнозы долговой политики,
Правительство, к сожалению, не принимало во внимание того, что
важнейшей особенностью долговой ситуации, складывающейся
в Российской Федерации, в то время было наличие двух противоположных тенденций.
С одной стороны, действительно имело место последовательное сокращение объема государственного внешнего долга.
По состоянию на 1 января 2008 г. объем государственного
внешнего долга Российской Федерации существенно сократился
и составил 44,9 млрд долл. США, в то время как еще на 1 января
2002 г. он был более 129,3 млрд долл. США.
С другой стороны, наблюдался активный рост внешней задолженности российских хозяйствующих субъектов в результате
все более активного привлечения заемного капитала за рубежом.
289
Лекция 5
Таблица 19
2009 г.
На 1 июля
ля 2009 г.
На 1 апре-
ря 2009 г.
На 1 янва-
бря 2008 г.
На 1 октя-
2008 г.
На 1 июля
2008 г.
На 1 апреля
471 484,6 535,7 548,2 483,5 450,8 475,1
2008 г.
На 1 января
37,3 36,9 34,6 32,5 29,5 27,6 27,6
1,5 1,7 1,5 1,5 1,3 1,2 1,3
9,0 4,1 4,2 10,2 3,3 2,5 10,8
478,8 512,6 569,0 556,8 427,1 383,9 412,6
290
Динамика консолидированного внешнего долга в 2008–2009 гг., млрд долл. США
новый российский долг 28,7 28,2 28,4 26,5 23,6 22,0 21,9
долг бывшего СССР 7,1 7,0 4,7 4,6 4,6 4,4 4,4
долг субъектов Россий ской Феде-
Консолидированный внешний долг
Россий ской Федерации
Органы государственного управле-
ния, в том числе:
рации
Органы денежно-кредитного регули-
рования
Банки (без участия в капитале) 163,7 171,4 192,8 197,9 166,3 146,4 142,4
Прочие секторы 261 272,2 304,1 307,6 284,4 274,3 294,4
Справочно-международные резервы
Российской Федерации
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]