Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
На первый взгляд связь между предсказуемым стратегическим
планированием мероприятий социально-экономической политики государства и бюджетным планированием, ориентированным
на результат, кажется вполне очевидной. Однако на практике
обеспечение эффективной взаимосвязи между ними требует длительной подготовки. Как показывает опыт других стран, форсиро-
ванное внедрение бюджетного планирования, ориентированного
на результат, чревато потерей контроля над исполнением бюджета
и управлением государственными расходами.
В связи с этим в Концепции реформирования бюджетного
процесса, утвержденной Правительством в мае 2004 г., предлагалось постепенно переходить к целому ряду новаций, в частности
к использованию разных типов бюджетных обязательств, которые
требуют разных подходов к их планированию и исполнению.
Следует отметить, что само понятие «расходные обязательства»
появилось лишь в недавно принятой поправке к Бюджетному
кодексу. До него оперировали крайне неясными терминами «расходы», «финансирование расходов». Что такое просто «расходы»,
юридически и экономически неясно. В отличие от них «обязательства» и «исполнение обязательств» — более четкие категории,
которые позволяют переходить к управлению результатами.
Вводится также понятие «администратор бюджетных средств»
(АБС) — это органы власти (федеральные, региональные, муниципальные), а также бюджетные учреждения, которым налогоплательщики поручают за счет налоговых доходов произвести или
закупить определенный объем общественных товаров и услуг.
Суть реформы — создать администраторов бюджетных
средств, четко разграничить между ними полномочия и самое
главное — должны быть стимулы, чтобы эти полномочия реализовывались эффективно. Осуществить это можно на основе развития
конкуренции за ограниченные бюджетные ресурсы.
Но оптимизация бюджетных расходов с целью достижения
максимальных социально значимых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, определения приоритетных целей и задач экономической политики как
текущих, так и на отдаленную перспективу.
С этой целью с 2004 г. на федеральном уровне был внедрен
важный элемент бюджетирования по результатам — доклады
субъектов бюджетного планирования о результатах основных направлений их деятельности.
В этих докладах субъекты бюджетного планирования должны
были подготовить свои доклады, в которых определяются цели
121
Лекция 3
и задачи деятельности, состав индикаторов достижения этих целей,
распределение бюджета действующих обязательств, обоснованность бюджетной программы и т.д.
Но в этот период планирование бюджета было ежегодным,
и министерства не видели свою перспективу (хотя бы трехлетнюю),
а также того, сколько реально ресурсов у них будет во второй
и третий годы. В связи с этим все их усилия направлялись на то,
чтобы освоить выделенные на первый год средства и впоследствии
доказать, что этих средств не хватает.
Никаких стимулов по выявлению внутренних резервов по
оптимизации расходов в такой системе не возникает.
У министерств должен был быть еще один жесткий стимул — измерение результатов их деятельности. Жесткость бюджетных ограничений с точки зрения ресурсов и постоянное давление
с точки зрения достижения результатов приводит к тому, что не
нужно стараться изъять сэкономленные бюджетные средства.
Определение фиксированного объема ресурсов для министерства и при заданных целевых установках их использования
и составляет суть второго элемента среднесрочного финансового
планирования, и это, пожалуй, самая сложная задача, которую
еще предстоит решить.
Для решения задачи распределения средств между субъектами
на три года было введено понятие «бюджет действующих и принимаемых обязательств». Суть состоит в том, что не нужно будет каждый год доказывать обоснованность значительной части расходов
любого бюджета, так как они станут определяться действующими
соглашениями и договорами. Речь идет о проверке правильности
их расчетов и возможности убедить в ней правительство и законодательные органы.
Самая важная техническая часть разработки бюджета, где
нужно принимать решение о приоритетах государственной политики, — это бюджет принимаемых обязательств. Каждый год
образуются дополнительные ресурсы, которые генерируются как
за счет дополнительных доходов, так и за счет сокращения действующих обязательств. Пока доля их невелика, но в перспективе
она будет расти.
В конечном счете перспективный финансовый план для субъекта бюджетного планирования будет включать распределение на
первый год всех обязательств как действующих, так и принимаемых, а на второй и третий — только общие суммы ресурсов, за ко-
122
Современная бюджетная политика Российской Федерации
торые могут конкурировать субъекты бюджетного планирования.
Важно, чтобы cyбъекты бюджетного планирования осознавали, что
ресурсы не безграничны.
Еще одна чрезвычайно важная проблема возникает в связи
с переходом к бюджетному планированию, ориентированному
на результат, — это поэтапное изменение механизмов контроля
исполнения бюджета.
Предполагалось, что это изменение должно пройти три последовательно сменяемые стадии:
1. Внешний контроль затрат, осуществляемый центральными контролирующими органами, такими как Министерство
финансов Российской Федерации, Счетная палата Российской
Федерации и др.;
2. Внутренний контроль затрат, осуществляемый самими федеральными министерствами;
3. Управленческая самостоятельность подразделений федеральных министерств, их ответственность за достижение результатов.
До этого времени основным видом контроля был внешний
контроль, что означает необходимость получения отраслевыми
министерствами разрешения на расходование государственных
средств от внешних, вышестоящих контролирующих органов — даже в случаях, когда эти средства предусмотрены в бюджете
и ассигнованы непосредственно на эти цели.
Со временем систему внешнего контроля должны были заменить системой внутреннего самоконтроля, при которой на
администраторов бюджетных средств — прежде всего на федеральные министерства — возлагается основная ответственность
за законность и правильность действий, что, безусловно, является
шагом вперед.
Система внутреннего контроля, хотя и является шагом вперед,
все еще не позволяет отраслевым министерствам оптимизировать
использование государственных ресурсов. Тем не менее она способствует переходу от внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к системе, дающей право федеральным
министерствам самостоятельно распоряжаться выделенными
средствами при одновременном усилении их ответственности за
предоставление услуг населению или другим промежуточным получателям бюджетных средств.
Этап внутреннего контроля — важное промежуточное звено
при переходе от затратного метода к бюджетному планированию,
123
Лекция 3
ориентированному на результат, так как позволяет сотрудникам
федеральных министерств приобретать ценный опыт и управленческие навыки и осуществлять сбор необходимой информации.
Благодаря внедрению бюджетного планирования, ориентированного на результат, Министерство финансов Российской
Федерации получает возможность передать функции контроля
федеральным министерствам и уделять больше внимания вопросам государственной политики и анализу эффективности
бюджетных расходов с целью их взаимной увязки с приоритетами
государственной политики.
Таким образом, для федеральных министерств преимущества
бюджетного планирования, ориентированного на результат, заключаются в отказе контролирующих органов от мелочной опеки
за их деятельностью и в предоставлении им большей свободы
действий в выполнении закрепленных за ними государственных
функций. Для федеральных министерств это также означает, что
они должны обосновывать свои бюджетные заявки в соответствии
с требованиями бюджетного планирования, ориентированного на
результат, и сами защищать их в обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации.
Для общества в целом ценность бюджетного планирования,
ориентированного на результат, состоит в том, что оно позволяет
лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько они отвечают потребностям (различных групп) населения
и в какой степени правительству удается достичь поставленных
целей.
Таким образом, внедрение нового подхода к планированию
и исполнению бюджета, которое началось еще в 2004 г. должно
было стать составной частью общего процесса реформирования
государственного управления и сопровождаться соответствующими институциональными изменениями, направленными на более
эффективное распределение государством бюджетных ресурсов
между приоритетными направлениями государственной политики
и повышение эффективности их использования. Однако этого так
и не произошло, поскольку последовавшие «тучные годы» высоких
мировых цен на нефть в значительной мере снизили энтузиазм
власти в проведении реформ.
Бюджет 2006 г. впервые рассматривался (но пока еще не
утверждался) как перспективный трехлетний бюджет до 2008 г.
Это позитивный факт, поскольку означает, что Правительство,
124
Современная бюджетная политика Российской Федерации
формируя финансовую политику, начинает мыслить в координатах трехлетнего периода — перспективного финансового плана на
2006–2008 гг. Кроме того, впервые практически в первых строках
Послания Федеральному Собранию Российской Федерации на
2006 год Президент, определяя стратегические цели развития
страны, в качестве главной цели поставил «повышение уровня
и качества жизни населения».
В следующем 2007 г. основные характеристики проекта федерального бюджета также ориентируются на проект перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007–2009 гг.,
а также на 2007 г.
Прежде всего необходимо обратить внимание на тот факт, что
перспективный финансовый план и федеральный бюджет 2006
и 2007 гг. уже формируются на фоне четко выраженной тенденции
затухающих темпов роста ВВП.
Затухающие темпы роста Правительство объясняло прежде
всего тем, что фактор внешнеэкономической конъюнктуры, в значительной степени определявший высокие темпы роста в предшествующие годы, заметно снижается. Это было связано в основном
с уменьшением темпов роста цен и физических объемов товаров
российского экспорта.
Снижение экспортной составляющей экономики было обусловлено тем, что базовый сценарий динамики мировых цен на
нефть предполагает их снижение до 52–56 долл. за баррель (Urals)
в 2007 г.
В прогнозах Правительства на 2008–2009 гг. предполагалось
вероятное ослабление спекулятивной составляющей конъюнктуры, а также рост инвестиций и ввод дополнительных мощностей
нефтедобычи и нефтепереработки могут привести к снижению цен
до 48–53 долл. за баррель.
Добыча нефти и газового конденсата по первому варианту
прогноза к 2008 г. должно было стабилизироваться на уровне
490 млн т.
Замедление темпов добычи нефти в 2008–2009 гг. обусловлено:
снижением эффективности добычи нефти за счет ухудше- ‒
ния качества сырьевой базы отрасли и сложностью освоения
новых месторождений;
не достаточно высокой активностью нефтяных компаний ‒
в использовании ими финансовых ресурсов в существующих условиях.
125
Лекция 3
В отличие от прошлых лет плановая динамика добычи и особенно экспорта нефти значительно отставала от темпов роста ВВП.
Даже после ввода в действие новых трубопроводов, в том числе
ВСТО, нефтяной сектор не мог уже быть основным двигателем
экономического роста. Темпы роста нефтедобычи в прогнозных
проектировках уже составляли в среднем 1,7 % в год, против 9–11 %
в 2002–2004 гг.
Вторую причину замедления темпов экономического роста
Правительство видело в ужесточении инфраструктурных ограничений и превращении их в барьеры экономического роста. Уже
в прогнозных проектах социально-экономического развития констатировалось, что из-за отставания в развитии электроэнергетики
1
и дорожной сети экономика несет прямые потери
.
Третья причина — сокращение предложения трудовых ресурсов.
С 2007 г. Россия вступает в период абсолютного сокращения
населения в трудоспособном возрасте, что в сочетании с растущим
дефицитом квалифицированных работников и инженеров становится
серьезным барьером роста.
Вместе с тем Правительство уже считало, что в прогнозном
периоде произойдут значительные изменения в факторах, определяющих качество экономического роста экономики.
Это должно было проявиться в замедлении процесса ухудшения
конкурентоспособности (несмотря на укрепление номинального
и реального курса) и реализоваться в двух тенденциях:
во-первых, в сокращении разрыва между темпами роста импорта и отечественного производства;
во-вторых, в сближении темпов роста производительности
труда и заработной платы.
Прогнозируемая структура роста ВВП выглядела следующим
образом (табл. 3):
Предполагалось, что рост ВВП в прогнозном периоде во
многом будет определяться ростом внутреннего спроса, однако
1
Потребление электроэнергии поднялось до 89 % от уровня 1991 г., а в таких динамичных регионах, как Москва, Санкт-Петербург, Калининградская
область и ряд других регионов, превысило его. Можно сказать, что из-за недостатка сетевых и отчасти генерирующих мощностей в 2008–2009 гг. можно
существенно потерять в темпах роста. Инвестиции в развитие дорожной сети
упали с 2,9 % от ВВП в 2000 г. до 1,1 % в 2005 г., а ввод дорог сократился более
чем в три раза. Нам необходимо повысить и государственные и особенно
частные инвестиции в развитие дорожного хозяйства в несколько раз.
126
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Таблица 3
Структура прироста ВВП
2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г.
Прирост ВВП 6,4 6,1 5,8 5,8 6,0
Фактор внешнеэконо-
мической конъюнктуры
в том числе за счет цен
на нефть
Внутренние факторы
роста, в том числе за
счет
инвестиционной
компоненты
частных инвестиций 1,8 1,8 1,6 1,8 1,9
инновационной
компоненты
государственных
расходов инвестиционного характера
внутреннего спроса
населения
2,0 1,5 1,4 1,4 1,4
1,5 1,0 0,7 0,7 0,7
4,4 4,6 4,4 4,5 4,6
2,62,92,82,93,1
0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
0,1 0,4 0,4 0,2 0,3
1,8 1,7 1,6 1,6 1,5
сам внутренний спрос по-прежнему был ориентирован преимущественно на импорт, рост которого опережал рост внутреннего
производства.
При этом предполагалось, что роль инвестиционной направленности экономического роста как за счет усилий бизнеса,
так и увеличения государственных инвестиционных расходов
проявится в повышении темпов роста инвестиций в 2006 г. по
сравнению с 2005 г.
Но уже при анализе бюджетных проектировок было очевидно,
что средний прирост инвестиций в основной капитал, составлявший по прогнозу на три года 9,3 %, был недостаточным. Он
требовался как минимум в 1,5–2 раза выше.
И это было связано с тем, что по-прежнему сохранялась нерациональная структура использования ВВП.
Несмотря на то что практически ежегодно Правительство закладывало в Прогнозах рост конечного потребления, фактически
эти параметры не выполнялись. Так, в 2004 г. доля конечного потребления должна была составить 68,1 %, а в 2005 г. — 69,3 %, она
составила соответственно 66,4 % и 65,2 %. В перспективном плане
127
Лекция 3
вновь закладывается рост конечного потребления до уровня 68,6 %
в 2007 г., 71,2 % — в 2008 г. и 72,5 % — 2009 г.
И даже этот заведомо невыполнимый уровень был существенно ниже, чем в развитых странах. Например, в Германии
уровень конечного потребления составляет — 77,4 % ВВП,
в Италии — 78,4 %, во Франции — 78,0 %, в Канаде — 74,1 %,
в США — 83,0 %.
Еще более значителен разрыв с ведущими странами в структуре конечного потребления домашних хозяйств. Так, в России
в 2005 г. по прогнозам уровень конечного потребления домашних
хозяйств должен достичь 51,4 %, а потребление государственных
учреждений — 16,7 % ВВП. Фактически эти показатели составили
соответственно 48,6 % и 16,7 %, а в 2006 г. — 47,5 % и 16,6 %. В Германии, например, потребление домашних хозяйств составляет
58,4 % ВВП, а потребление государственных учреждений — 19,0 %
ВВП, во Франции соответственно — 54,7 % и 23,3 %, в Канаде — 55,6 % и 18,5 %, в США — 68,6 % и 14,4 %.
На протяжении предыдущих (как минимум пяти) лет Правительство ежегодно, формируя параметры федерального бюджета,
исходило из необходимости сокращения непроцентных бюджетных расходов, мотивируя это в основном тем, что увеличение этих
расходов может привести к инфляционному всплеску. На самом
деле структура использования ВВП свидетельствует о том, что
в России существует достаточно большой резерв неудовлетворенного потребительского спроса. И если Правительство искусственно сдерживает использование ВВП на конечное потребление (в том
числе и потребление государственных учреждений), то эта ниша
покрывается за счет роста импорта.
Между тем постулаты экономической теории гласят о том, что
любой импорт, в том числе технологий и инноваций, — потеря
для экономического роста, ибо искажает нормальное движение
финансовых потоков в экономике. Кроме того, политика инновационного заимствования существенно снижает степень свободы
экономической политики и создает потенциальные угрозы для
государственной безопасности.
Аналогичная картина наблюдается и в динамике уровня накопления основного капитала. В российской экономике в ближайшие годы по-прежнему будет значительно отставать от параметров
стран, решающих задачи собственной модернизации (не ниже
26–28 % ВВП).
128
Современная бюджетная политика Российской Федерации
При этом проблема не только в низкой доле накопления
основного капитала (по прогнозу она в 2007 г. составит 19,4 %,
в 2008 г. — 20,4 % и в 2009 г. — 21,6 %), но и в том, что прогнозируется значительное отставание прироста накопления основного
капитала от валового накопления.
Таким образом, казалось бы, рост внутреннего спроса улучшает
структуру использования ВВП, но на него оказывает существенное
влияние такой негативный фактор, как рост непроизводственного
накопления (табл. 4).
Беспрецедентно высокая доля ВВП в России направляется на
экспорт товаров и услуг, по своему размеру эта доля превосходит
ресурсы федерального бюджета.
Сами по себе рыночные процессы не способны откорректировать структуру использования ВВП. Это сфера действия
государства, его регулирующих функций, в том числе и функции
бюджетного обеспечения.
Слабым звеном экономики по-прежнему оставалась промышленность, темпы роста которой все больше отстают от динамики
внутреннего спроса.
Реализация комплекса мер по стимулированию экономического роста предполагала увеличение расходов инвестиционного
характера, включая инвестиционный фонд и расходы на национальные проекты (инвестиционная часть), с 1,94 % ВВП в 2005 г.
до 2,17 % ВВП в 2006 г. В 2007 г. по второму варианту расходы
инвестиционного характера должны были составить 2,42 % ВВП
с их последующим снижением в 2008–2009 гг.
По мнению Правительства, улучшение инвестиционного
климата могло обеспечить в 2007–2009 гг. дополнительный среднегодовой прирост частных инвестиций в размере 1,9 процентного
пункта.
Среднегодовые темпы роста инвестиций в основной капитал
в 2007–2009 гг. по второму варианту составляли 8,9 %.
Однако необходимо себе представлять, как распределялись
в экономике эти инвестиции. Сырьевые отрасли и нефтегазовый
сектор в структуре промышленного производства составляли около
60 %, и по прогнозным оценкам можно было ожидать повышения
доли отраслей, выпускающих конечную продукцию лишь с 39
до 40 % промышленного производства в 2009 г. Таким образом,
реальная структурная перестройка промышленного производства
не была предусмотрена. Соответственно и структура инвестиций
129
Таблица 4
Лекция 3
Прогноз
2007 г. 2008 г. 2009 г.
130
Структура использования ВВП, %
Показатели 2004 г. 2005 г. 2006 г.
экспорт 35,0 35,5 33,9 29,3 25,2 22,4
импорт 22,6 21,8 21,0 20,9 21,2 21,8
домашних хозяйств 48,6 47,5 47,8 49,9 51,9 53,3
государственных учреждений 16,7 16,6 16,6 17,6 18,2 18,1
Расходы на конечное потребление 66,4 65,2 65,5 68,6 71,2 72,5
Валовой внутренний продукт 100 100 100 100 100 100
основного капитала 18,6 18,4 18,5 19,4 20,4 21,6
Валовое накопление 21,1 21,1 21,6 23,1 24,8 26,9
Прирост – 0,5 1,5 1,7 2,1
чистый экспорт 12,5 13,7 12,9 8,3 4,0 0,6
Прирост –0,2 0,1 0,9 1,0 1,2
Внутренний спрос 87,5 86,3 87,1 91,7 96,0 99,4
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]