Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
В 2014 г. прогнозируется отток капитала на уровне 25 млрд
долл. США вместо ранее планировавшегося притока капитала
в размере 30 млрд долл. США.
В 2015 г. — нулевой отток капитала вместо ранее прогнозировавшегося притока в размере 40 млрд долл. США, в 2016 г. — приток в размере 20 млрд долл. США, что не соответствуют оценкам
Центрального банка России.
Так, Банк России оценивает отток капитала в 2013 г. на уровне 62 млрд долл. США, что на 8 млрд долл. США ниже учтенного
в прогнозе, на 2014 г. прогнозируется отток капитала в размере 20 млрд долл. США, что на 5 млрд долл. США меньше, чем
в представленном прогнозе, на 2015 г. — 10 млрд долл. США, что
на 10 млрд долл. США больше, чем в прогнозе, а на 2016 г. прогнозируется приток в размере 5 млрд долл. США, что на 15 млрд
долл. США меньше, чем в прогнозе.
По оценке Банка России в январе — сентябре 2013 г. вывоз
капитала частным сектором превысил ввоз на 48,1 млрд долл. США
(в январе — сентябре 2012 г. — на 46,4 млрд долл. США).
При рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2014 г. и на период
2015 и 2016 гг. и прогноза социально-экономического развития
Российской Федерации на 2014–2016 гг. первый заместитель Председателя Центрального банка РФ К.В. Юдаева высказала предположение о возможном снижении оттока капитала в четвертом
квартале 2013 г.
Однако сохраняющаяся нестабильная ситуация на финансовых рынках и вывод средств частных инвесторов с развивающихся
рынков пока не свидетельствуют об изменении негативной тенденции оттока капитала из России. Эти факторы могут потребовать
корректировки показателей платежного баланса на 2014–2016 гг.
прежде всего в части показателей, характеризующих чистый ввоз
(вывоз) капитала частным сектором.
В соответствии с законопроектом в 2013–2016 гг. прогнозируется снижение доходов федерального бюджета в ВВП с 19,1
в 2013 г. до 18,5 % в 2014 г. и до 18,3 % ВВП к 2016 г., в основном за
счет снижения нефтегазовых доходов, которое не будет в полном
объеме компенсироваться расширением налоговой базы основных
ненефтегазовых налогов и увеличением собираемости неналоговых
доходов (табл. 7).
Объем нефтегазовых доходов снижается с 8,9 % к ВВП в 2014 г.
до 7,9 % к ВВП в 2016 г., а ненефтегазовых возрастает с 9,6 % к ВВП
171
Таблица 7
Отклонение
Лекция 3
Прогноз 2015 г. Прогноз 2016 г.
прогноза 2014 г.
от оценки 2013 г.
172
12 898 103,2 13 570 539,5 672 436,3 14 564 940,9 15 905 708,7
Показатель Оценка 2013 г. Прогноз 2014 г.
Доходы, всего
6 452 154,6 6 528 091,2 75 936,6 6 818 623,7 6 843 079,6
(млн руб.)
в % к ВВП 19,118,5–0,618,318,3
Нефтегазовые доходы,
6 445 948,6 7 042 448,3 596 499,7 7 746 317,2 9 062 629,1
млн руб.
в % к ВВП 9,58,9-0,68,67,9
Ненефтегазовые
доходы, млн руб.
в % к ВВП 9,69,60,09,710,4
Современная бюджетная политика Российской Федерации
в 2014 г. до 10,4 % в 2016 г. Таким образом, сохраняется значительная зависимость федерального бюджета от внешнеэкономических
факторов, влиять на которые федеральные органы исполнительной
власти не могут.
Это позволяет сделать вывод, что основные цели социальноэко номического развития Российской Федерации, связанные
с переходом на инновационный тип развития, изменением структуры национальной экономики, закрепленные в стратегических
документах и бюджетных посланиях Президента РФ и декларируемые начиная с 2009 г. не реализуются, а результативность
государственной социально-экономической политики и расходов
федерального бюджета на ее реализацию остается низкой.
Как отмечается в заключении Комитета Совета Федерации
по бюджету, объем доходов федерального бюджета в реальном
выражении в 2014 г. не достигнет уровня доходов докризисного
2008 г. при номинальном росте на 46,3 % (лишь в 2015 г. планируется достижение уровня 2008 г.). При этом существуют риски
недопоступления в федеральный бюджет запланированных налоговых и неналоговых доходов. В расчетах доходов федерального
бюджета не учтен ряд факторов, влияющих на обоснованность их
прогнозных показателей. Это не позволяет корректно оценить как
представленные показатели, так и возможные риски.
На заседании Комитета по бюджету и налогам было отмечено, что к недопоступлению налоговых платежей в федеральный
бюджет приводит использование плательщиками различных льгот
и преференций. До настоящего времени Правительством РФ не
внедрены системы полного учета налоговых льгот, не разработаны
методики оценки их эффективности.
Такие общие проблемы формирования доходов бюджета можно определить следующим образом.
1. Доходы, рассчитываемые на основе прогноза (НДС на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской
Федерации и другие налоги), могут оказаться ниже запланированных объемов в случае изменения параметров ВВП и других
макроэкономических показателей.
2. Серьезной проблемой, влияющей на доходную часть бюджета, остается неправомерное возмещение НДС при реализации
товаров (работ, услуг), которое, как правило, осуществляется
с использованием фирм-«однодневок», а также продолжение
тенденции увеличения удельного веса налоговых вычетов в начислениях НДС.
173
Лекция 3
3. Правительством РФ не внедрены системы полного учета
налоговых льгот, не разработаны методики оценки их эффективности, что не позволяет определить, достигаются ли заявленные
цели при их предоставлении.
Вместе с тем существуют значительные резервы увеличения
доходов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе
в части сокращения теневого сектора экономики, противодействия
уклонению от уплаты налогов и других обязательных платежей,
улучшения контрольной работы налоговых и таможенных органов,
включая контроль возмещения НДС из федерального бюджета,
оптимизации существующей системы льгот и преференций, повышения эффективности государственного контроля в области
регулирования производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Существенным потенциальным резервом увеличения доходов
является сокращение совокупной задолженности перед бюджетной системой Российской Федерации по налоговым и таможенным
платежам, которая по состоянию на 1 января 2013 г. составляла
более 1,1 трлн руб. Потенциальным источником дополнительных
поступлений доходов от управления и распоряжения федеральным
имуществом является взыскание задолженности по дивидендам,
перечисляемым в федеральный бюджет, совершенствование учета
земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Вместе с тем возможности увеличения доходной части бюджета путем увеличения налоговой нагрузки на бизнес полностью
исчерпаны. Более того налоговая система в Российской Федерации
в связи с принятием в последние годы решений, увеличивающих
фискальное бремя, практически утратила свою конкурентоспособность. Возможности получения дополнительных доходов путем
улучшения налогового администрирования серьезно ограничены,
так как практически были полностью выбраны в предшествующие
годы, когда именно улучшение налогового администрирования
и повышение качества работы налоговой службы не только способствовали установлению атмосферы доверия между налогоплательщиками и налоговыми органами, но и серьезно продвинули
Российскую Федерацию в международных рейтингах.
В условиях сокращения по сравнению с ранее утвержденными
объемами доходов федерального бюджета применение «бюджетных правил» позволит сохранить утвержденный в предыдущем
бюджетном цикле общий объем расходов федерального бюджета
(без учета условно-утвержденных расходов) на 2014–2015 гг., до-
174
Современная бюджетная политика Российской Федерации
статочный для исполнения всех действующих обязательств. Для
финансового обеспечения установленных приоритетов, включая
индексацию принятых в 2013 г. ряда новых расходных обязательств, планируется оптимизация структуры бюджетных расходов
в целях мобилизации ресурсов.
Формирование расходов федерального бюджета на 2014–
2016 гг. осуществлено Правительством РФ с учетом бюджетных
правил исходя:
из необходимости финансового обеспечения принятых ‒
(«длящихся») расходных обязательств;
дополнительных бюджетных ассигнований в 2014–2016 гг. ‒
на реализацию указов Президента РФ от 7 мая 2012 г.;
индексации на уровень инфляции публичных нормативных ‒
и приравненных к ним обязательств, пенсий военнослужащих, социальных пенсий, стипендиального фонда;
индексации объема дотаций бюджетам субъектов Россий- ‒
ской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности;
оптимизации расходных обязательств федерального бюд- ‒
жета, включая:
комплекс мер, направленных на сбалансированность •
пенсионной системы,
перенос реализации отдельных заданий государственной •
программы вооружений на 2011–2020 гг. на период после
2016 г.,
окращение на 5 % расходов на закупку товаров, работ •
и услуг для государственных нужд,
приостановление на 2014 г. индексации оплаты труда •
и денежного довольствия военнослужащих.
Общий объем расходов федерального бюджета на 2014 г. планируется с ростом на 4,3 % по отношению к предыдущему году,
в 2015 г. — на 10,0 %, в 2016 г. — на 6,7 % по отношению к предыдущему году при тенденции к сокращению их доли в ВВП с 20,1 %
в 2013 г. до 18,9 % в 2016 г.
С учетом прогнозов по сокращению темпов прироста в 2014–
2015 гг. относительно прогнозируемых темпов роста ВВП таких показателей, как объем промышленного производства, реальные располагаемые денежные доходы населения, объем экспорта, а также
низкую доходность от управления накопленными финансовыми
резервами, можно признать, что увеличение государственных расходов относительно заложенных в проекте федерального бюджета
175
Лекция 3
на 2014–2016 гг. является оправданной мерой для преодоления
дальнейшего экономического спада.
Объемы бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, в 2014 г. по сравнению
с 2013 г. увеличиваются на 16,8 % и составят 627,7 млрд руб., в 2015
и 2016 гг. по сравнению с предыдущим годом увеличиваются на
8,8 % и на 5 % и составят 683,0 млрд руб. и 717,6 млрд руб. соответственно. В структуре общих расходов федерального бюджета
указанные расходные обязательства составят: в 2014 г. — 4,5 %,
в 2015 и 2016 гг. — 4,4 % (в 2013 г. — 4 %).
При этом индексация социальных выплат (компенсаций,
пособий) запланирована на уровне инфляции, предусмотренной
в законопроекте на 2014 г. — 5 %, на 2015 и 2016 гг. — 4,5 %.
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2014 год и на
плановый период 2015 и 2016 годов» предполагает сокращение
в номинальном выражении к уровню 2013 г. общей суммы расходов
федерального бюджета на развитие водного хозяйства, транспорта,
дорожного хозяйства, а также связь и информатику в 2014 г. при
увеличении расходов (кроме водного хозяйства, связи и информатики) в 2015 и 2016 гг.
Развитие инфраструктуры относится к ключевым условиям
повышения совокупной факторной производительности (производительность труда, отдача от частного капитала и проч.) и формированию предпосылок долгосрочного устойчивого роста.
Один из ключевых выборов, стоящих перед правительством, — это выбор политики, нацеленной на поддержание экономического роста за счет текущего потребления, или политики
устойчивого роста, предполагающей пропорциональное распределение расходов между текущим потреблением и инвестициями
в инфраструктуру («инвестиции в будущее»). В первом случае недостаточные инвестиции в инфраструктуру неизбежно приведут
к формированию на определенном этапе «бутылочных горлышек»,
создающих препятствия для долгосрочного роста.
Важной проблемой является также выработка эффективных
форм финансирования инфраструктуры. Чрезмерные и низкоэффективные государственные инвестиции в инфраструктуру приводят к вытеснению частных инвестиций и в результате достигают
меньшего или незначительного эффекта. Инфляция издержек
в области инфраструктурного строительства может вести к ряду
негативных эффектов — торможению роста строительной отрасли
176
Современная бюджетная политика Российской Федерации
в целом, накоплению макроэкономических рисков, вытеснению
частных инвестиций.
Развитие инфраструктуры через эффективные формы государственно-частного партнерства (ГЧП) должно быть нацелено
в первую очередь на проекты, имеющие наибольший социальный
и экономический эффект. Новые инфраструктурные проекты,
в том числе с привлечением частных инвесторов, должны быть
оптимизированы с точки зрения не только затрат на строительство,
но и снижения стоимости содержания и обслуживания (переход к контрактам жизненного цикла и концессиям). Российская
академия народного хозяйства и государственной службы при
Президенте РФ указывает, что определенную часть мер можно
отнести за пределы 2020 г., чтобы в краткосрочной перспективе
избежать роста стоимости строительства и снижения эффективности использования финансовых средств (в условиях ограниченных
производственных мощностей строительной отрасли).
Анализируя закон о федеральном бюджете и поясняющие
документы к нему, можно заключить, что в него не заложен долгосрочный стратегический маневр в сторону повышения объема
и эффективности вложений в инфраструктуру, т.е. вложений
в долгосрочный экономический рост.
Анализ объемов выделяемых средств на указанные выше
цели действительно требует учета детализированных технических
данных, однако можно говорить о том, что реализация ряда мероприятий и подходов к планированию субсидий и отчетности
за их получение будет способствовать более эффективному расходованию бюджетных средств через либо сокращение размера
субсидий, либо через повышение предоставления объема услуг.
К таким мероприятиям можно отнести:
повышение прозрачности механизма контроля над ис- ‒
пользованием выделяемых на субсидии средств. Во многих
проанализированных экспертами правилах предоставления
субсидий из федерального бюджета критерии оценки выполнения задач или определены нечетко, или подлежат
определению на уровне подзаконных актов более низкого
уровня, не публикуемых в открытом доступе. Более того
правила предоставления субсидий не предусматривают
публичную отчетность распорядителя бюджетных средств
о предоставлении субсидии. Такое положение дел способствует нерациональному использованию средств;
177
Лекция 3
установление конкретно сформулированных целевых по- ‒
казателей и критериев оказания услуг, подлежащих субсидированию. Например, в правилах предоставления из
федерального бюджета субсидии Федеральному государственному унитарному предприятию «Росморпорт» на возмещение затрат по привлечению и обслуживанию круизных
судов, используемых для организации проживания персонала и клиентских групп, нет четкого определения категорий
«временный персонал» или «другие клиентские группы»,
что потенциально может создать почву для злоупотреблений
и нецелевого использования бюджетных средств;
повышение полноты формулировки целей субсидирования ‒
из федерального бюджета. В тех же правилах предоставления субсидий, что и в предыдущем пункте в качестве целей
предоставления субсидии, указано в том числе возмещение
затрат, связанных с уплатой процентов за пользование
кредитными средствами, использованными в целях привлечения судов. Данная позиция в текущем виде фактически
разрешает беспроцентное (или со сниженным процентом)
кредитование с достаточно размытыми критериями.
Таким образом, повышение эффективности использования
средств федерального бюджета на эти цели не может быть достигнуто без повышения прозрачности их выделения и проверки
достигнутого результата.
Сокращение расходов федерального бюджета на здравоохране-
ние отчасти компенсируется увеличением финансирования данных
направлений за счет средств обязательного медицинского страхования в связи с началом поэтапного включения в систему обязательного медицинского финансирования федеральных медицинских
организаций и организаций, оказывающих высокотехнологичную
медицинскую помощь (в 2014 г.: амбулаторная медицинская помощь — 50 %, стационарная медицинская помощь — 35 %; в 2015–
2016 гг.: амбулаторная медицинская помощь — 100 %; стационарная медицинская помощь — 50 %). Тем не менее сохраняющийся
дефицит подавляющего большинства территориальных программ
государственных гарантий (по данным доклада Минздрава России
о реализации Программы государственных гарантий оказания
российским гражданам бесплатной медицинской помощи в 2012 г.
дефицит территориальной программы государственный гарантий
отмечен в 66 из 83 субъектов РФ, составляя 14,4 % от общей по-
178
Современная бюджетная политика Российской Федерации
требности в финансировании) вызывает обоснованные сомнения
в возможности такого бюджетного маневра.
Попытка выделить ассигнования на повышение заработной
платы в условиях сокращения ассигнований по функциональным
направлениям и ведомствам приводит к тому, что формируется
дефицит средств на содержание вновь вводимых объектов, а также
объектов, передаваемых из собственности субъектов Федерации
в федеральную собственность. В особенности это характерно
для объектов Министерства культуры, расширение которых
произошло за счет завершения строительства ряда объектов
и реставрации (вторая сцена Мариинского театра, объекты ГМЗ
«Царское село»).
Однако следует отметить, что по ряду разделов расходов федерального бюджета наблюдается рост в реальном выражении.
К этим разделам относятся:
физическая культура и спорт где рост расходов в реальном ‒
выражении составляет 20,38 %;
национальная экономика (16,4 %); ‒
охрана окружающей среды (15,4 %); ‒
национальная оборона (12,5 %); ‒
общегосударственные вопросы (5,8 %); ‒
обслуживание государственного и муниципального долга ‒
(5,5 %).
Запланированное на 2015 и 2016 гг. повышение расходов на
социальную политику в случае реализации планируемых расходов
приведет к тому, что расходы на социальную политику в номинальном выражении в 2016 г. вырастут по сравнению с 2013 г. на 10,8 %,
а в реальном выражении сократятся на 4,3 %.
В 2014 г. и плановом периоде 2015 и 2016 гг. прогнозируется
ежегодный рост доходов и расходов консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Правилами формирования и предоставления
из федерального бюджета единой субвенции, утвержденными
Правительством РФ, перечисление единой субвенции бюджетам
субъектов Российской Федерации будет осуществляться в порядке,
установленном Минрегионом России.
Практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации введена в 2010 г. начиная с проекта федерального
бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг.
179
Лекция 3
По сравнению с 2010 и 2011 гг. в 2012 г. было подготовлено
более углубленное аналитическое распределение — по подпрограммам (федеральным целевым программам) и основным мероприятиям (ведомственным целевым программам), позволяющее
трансформировать «функциональную» структуру расходов федерального бюджета в «программную».
Государственной Думой 23 ноября 2012 г. принят в первом
чтении проект федерального закона «О внесении изменений
в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные
акты Российской Федерации», обеспечивающий законодательную
основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных)
программ.
Кроме того, законопроект предусматривает установление
и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих
субъектах Российской Федерации с 2012 г.) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации. В совокупности с другими
нормами это создает условия для «укрупнения» формата бюджетов
и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных
ассигнований с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.
В развитие положений законопроекта разработана новая
структура классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающая интеграцию
в структуру бюджетной классификации Российской Федерации
программной составляющей (на уровне целевых статей). (Приказом Минфина России от 18 марта 2013 г. утверждены Указания
о порядке применения классификации расходов бюджетов для
составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, начиная с бюджетов на 2014 г.
и на плановый период 2015 и 2016 гг.).
Внедрение программной структуры бюджетов осуществляется
и на региональном уровне. В 2011 г. ряд субъектов Российской
Федерации (например, Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Брянская, Вологодская, Сахалинская области) уже преступил
к формированию программ, а бюджет г. Москвы на 2012 г. принят
в программном формате. В 2011 г. в 26, а по состоянию на 1 октября 2012 г. уже в 36 субъектах Российской Федерации расходы,
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]